檢察權革新路徑探索范文

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西方國家在“權力分立制衡”思想的指引下，先后建立了各自的權力分立體制，但各國的權力分立的具體形態各不相同。以美國為代表的平面化權力結構，將三權置于同一層級的權力進行規范制約，在這個平臺上，不同的權力主體各自行使法律規定的權力，實現動態衡平制約；英國立法和行政之間分立原則體現得極為有限，甚至在形式上還帶有一些議行合一的色彩；而法國職能分化的前提預設是總統的絕對權威。在“權力制衡”模式下，立法權、行政權、司法權三者整體上形成等邊三角形的關系，共同保證國家權力的有序運行。而在中國，延續數千年的封建體制是以集權為中心的，代表最高統治者的皇權為了維護自己的集權統治，往往將統治的重心放在吏治上，從而形成了“御史監察”制度和中國古代的檢察官———御史。御史的主要職責就是監督地方官員并且直接向最高統治者負責。但作為皇權的派出監督者，御史也在一定程度上接受其它官員的監督。在司法領域的典型表現如漢代、唐代的“三司會審”，明清兩代的“三法司”、“九卿會審”。換言之，在古代中國司法中監督者在特定條件下也必須接受來自他方的監督。考察我國御史文化的發展歷史，其實就是考察我國行政權與司法權如何受制約的歷史。總體說來，傳統的御史文化在實質上缺少對行政權與司法權進行監督的強勢基礎。在中國古代，除了中央層級有較為清晰的刑部、御史臺、大理寺分權外，在地方并沒有御史的發展土壤。首先，在地方，司法權與法律監督權集于行政長官一人之手。行政長官是當地的最高行政掌權者，也是當地的最高司法判官，也是下級行政長官的法律監督者。上級行政長官有權處罰下級官員的各種玩忽職守、濫用職權、以權謀私行為。長官對于一般監督與法律監督是沒有區分意識的。上級長官對下級官員的監督可以根據自己的要求和意志來解釋法律或變通地執行法律，甚至在必要是創制法律。因為在人治背景下對自己甚至下級官員進行一般監督還是法律監督是沒必要區分的。其次，地方上的訴訟程序并沒有一種來自平行主體的監督。地方的行政長官就是地方的審判官，在當地沒有與它平行的權力也沒有比它更大的權力。對地方的監督是通過上級監督來實現的，一種是由朝廷不定期的派往各地欽差官員進行巡視，另一種是地方官將自己無權處理的案件上報上級，由上級復核。不過這兩種監督方式與現在的法律監督頗為接近。綜上所言，我國傳統御史“監督”并不是基于民主和分權產生的制約。盡管有相對獨立的御史權，但御史權力仍然來自于行政權并受制于行政權，傳統法律沒有同級制約的生存土壤，在縱向層面獲得獨立的監督職能難以有效益發揮作用。“大行政”的權力結構慣性遺傳至今。

一、文化差異下中西檢察權建構模式比較

在不同的文化背景下，各國孕育出了各具特色檢察權模式。雖然檢察權雖在具體形態上各式各樣，但具體到法治的發展歷史，可以歸結為兩大主線，即中國和西方檢察權兩大建構模式。

（一）西方國家檢察權的建構模式

檢察權的建構隸屬于政治權力中的權力結構形態。各國的權力結構形態不同，各自的檢察權建構模式自然也就各不相同。不過總體說來，從所實現和發揮的法治功能的角度來看，西方各國的檢察權建構蘊涵了兩類不同的價值趨向，呈現為兩種發展模式，分別是英美法系以權利為主線的模式和大陸法系以權力為主線的模式。

1．英美法系以權利為主線的檢察權建構模式英美法系中作為司法制度之組成部分的檢察權，滲透著個人權利優先保護、以公民權利制約司法權力的基本價值趨向，主要體現在以下方面：第一，檢察官在行使職權時與公民具有平等的法律地位。在英美憲政制度中不管是英國隸屬于內政部的檢察機關還是美國隸屬于司法部的聯邦檢察機關，雖然是政府部門，但在訴訟中的地位始終受當事人平等原則支配，被看作為與被告人具有同等地位的訴訟當事人。第二，檢察官的職權受到很大的限制。檢察官的主要職權是代表政府進行公訴，不具有對偵查的指揮和領導職責，公訴權的行使通常體現以權利限制權力的理念，如美國的大陪審團起訴被視為是以外行的平民百姓對抗公訴權，防止檢察官濫用起訴權損害無辜公民，是“一座牢固地屹立在普通公民與過分熱心的公訴人之間的防御堡壘。”[1]同時，基于刑事訴訟是政府與被告人之間對于刑事責任的一場爭辯的認識，賦予檢察官廣泛的自由裁量權以實現與當事人的“認罪交易”。

2．大陸法系以權力為主線的檢察權建構模式大陸法系權力發展歷史觀念，總體而言遵循是國家主義觀念。國家主義指的是以國家權力為核心，以權力至上為價值基礎的一種普遍存在于社會意識形態領域內的觀念體系。認為“個人只有借助國家，而且只有作為國家的成員才能獲得自由，國家的全能性不僅可以使個人的自治性得到完整的保留，而且只有這樣方能保障個人的自治性。”[2]“相信個人權利只有通過國家才能找到實現其道德存在的途徑；國家的權力是無限的，而且只有這種無限的權力才能保障個人的自治性。[3]這種國家至上觀念為國家權力積極、全面地介入刑事訴訟以及各訴訟權力機關之間的協同配合關系提供了思想資源和正當化根據。檢察權因此具有如下特征：第一，檢察官的實際地位高于當事人。在大陸法系國家，犯罪被認為是對國家和社會利益的侵犯，國家負有保護社會秩序、懲治犯罪的義務，因此，不僅對每個罪行，檢察官、警官原則性負有展開偵查的義務。有足夠的行為嫌疑時，檢察官必須提起公訴，而且法院也負有查明事實，懲罰犯罪的義務。在訴訟架構中，檢察官是一種司法官，而不是被視為刑事訴訟一方當事人。第二，檢察權外延廣泛。在領域上包含刑事、民事、行政三大塊。德國、法國的檢察官在刑事方面擁有自行偵查權、監督警察進行偵查權、提起和支持公訴的權、刑事審判監督權、監督保障刑事判決執行權。法官的檢察官還擁有指揮司法警察、調動警察實施具體偵查活動的權力。在民事方面，法國檢察官擁有為維護公法秩序而提起民事訴訟法的權力；德國檢察官對涉及國家和社會公眾利益的重大案件如重大環境污染、侵犯消費者權益等案件上有參與民事訴訟權，對民事領域如涉及婚姻家庭、公民人身相關的權利糾紛案上也有一定的參與民事訴訟權。在行政方面，法國檢察官擁有對行政機關因不當或違法行政行為而損害社會公益的案件提起訴訟權，德國檢察官有權參加一切涉及社會公共利益和公民權益的行政訴訟案件。①

（二）中國檢察權的建構模式

在實施依法治國方略、推進法治的進程中，無論是作為代表國家的公權力，還是作為代表公民個人的私權利，都存在著如何正確定位和合理配置的問題。[4]中國的檢察權是參照原蘇聯的檢察權模式建立起來的，與歐洲大陸法系國家的檢察權構建模式也具有一定的淵源關系，但又有自身特色，這些模式特征有：第一，檢察機關在憲法體制中具有獨立的憲法地位。檢察機關是人民代表大會之下的一個獨立的法律監督機關，不隸屬于任何行政或審判機構，作為法律監督機關對法律的統一實施賦有監督職責，與行政機關、審判機關等三機關在法律地位上是平行的。第二，檢察機關是國家的法律監督機關。我國憲法第3條、27條、62條、67條、91條、104條多次使用了“人民監督”、“監督憲法的實施”等表述，表明在我國憲法中法律監督有特定的含義，它不是泛指“監督法律的正確實施”或“對法律實施的情況進行監督”，而是特指由國家專門機關運用國家權力對法律實施情況進行具有法律效力的監督。人民監督、黨的監督、社團監督均不是法律監督。第三，檢察機關實行雙重領導的組織體制。與我國人民代表大會的政治體制相適應，我國的檢察制度堅持雙重領導原則。一方面，各級檢察院對各級人民代表大會負責并報告工作。另一方面，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。除此之外，我國“檢察機關依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”是指檢察機關的獨立而非檢察官個人獨立。這一點與西方國家強調檢察官獨立，保障檢察官最大限度地獨立行使檢察權有本質的分別。縱然如此，現實中檢察權的表現并不讓人滿意。檢察權對地方一把手負責的局面頑強的存在著。紙面上的規定雖然如此，但檢察機關對人大負責，變成了對地方黨委負責。這種微妙的關系契合了傳統的法律文化———圍繞于皇權，服務于皇權的傳統法律價值的主線。法律工具主義是傳統法律價值的樸素表達，即使是獨具特色的監察御史制度也是確保皇權穩固而派生的。雖然西方法律制度引入我國后，西方法律文化也沖擊了傳統的御史文化。但“一元分權”下的檢察權與中國古代的御史制度并無軒輊，“大行政”的權力慣性遺傳至今，橫向的行政權力仍然缺乏橫向的他權制約。

二、中國檢察權改革的路徑選擇

在經歷了50年曲折歷程和改革開放后30年的不斷創新發展，中國檢察事業經過艱辛探索，逐步形成了特色的社會主義檢察制度。雖然符合了中國的國體、政體、國情，但在現實中不盡如人意的表現，仍然需要在以下幾個方面加以改進：

首先，正本清源，還原檢察機關的憲法地位，逐步解決檢察機關憲法地位在規范和事實層面不統一問題。維護檢察機關的憲法地位、保障法律監督權的完整性，所需面對的直接問題是檢察權的憲法權能與法律權能不一致不協調問題。法律監督權這一憲法話語得以落實還有待相關的制度支持。在實行憲政治國的當下，檢察權的觀察和研究視角也必須放到憲政視角。“實現人民代表大會之下一府兩院之間行政權、審判權和法律監督權的制衡，是彰顯我國憲法中的分權與制衡精神，構建憲政體制，實現民主法治的重要路徑。”[5]中國的檢察權應當在一元梯級下實現對同級行政權、司法權的制約。回歸憲法關于權力制衡精神，通過其它法律細化檢察機關的法律監督權，如針對行政機關不適當的具體行政行為，檢察機關可以通過建立行政公訴制度進行監督；針對不適當的抽象行政行為，檢察機關可以通過啟動違憲審查制度進行監督。改變檢察權與行政權之間的“資源供應與受供應”關系，為檢察權獨立行使提供運行保障；還應當規范檢察機關在實現訴訟監督方面的程序與手段，進一步保障司法公正，促進社會公平與正義的實現。

其次，完善相關法律基礎上，強化檢察權的法律監督職能。明晰法律監督就必須調整法律監督的范圍與法律監督權的內容。法律監督性是中國檢察權的特征，是我們分析、認識與改革中國檢察制度的現實基礎。估且不論憲法中出現檢察權與法律監督權是立法的技術性問題，還是立法有意在二者之間做一區別，但立法的本意明確的，即運用檢察權在行政權與司法之間形成一種動態制約。在歷史文化方面，“大行政權”慣性只所以遺傳至今，是有我國地域特點和社會發展特點等原因的。在封建時代，要在落后的農業社會行使大國的繁重管理職能，必須建立一個以權威為主導的中內集權國家，以一套龐大的官僚隊伍并依靠官僚體制維持國家政治運轉。司法和行政在中國歷史上，除在中央層面上有所區別外，地方的行政長官就是司法長官，而代表皇權的御史大夫對行政長官的監督就是對司法長官的監督，既監督了行政權也監督了司法權。“明主治吏不治民”，治吏的成為歷朝歷代統治的重要內容，世代傳襲。伴隨清未改革，西方檢察制度漸入我國，但完整的權力制約系統并沒有落地生根，尤其是對行政權具有重要制約作用的行政公訴并沒有樊華中：比較文化背景下中國檢察權改革的路徑選擇被我國引進。雖然現行檢察權可以對國家行政機關工作人員違法犯罪通過公訴實現監督，但對于國家行政機關整體行為卻沒有監督能力。對行政權的監督主要是對具體行政行為合法性進行訴訟監督，但對于具體行政行為不合理、抽象行政行為不合法（屬于違憲審查范疇）、抽象行政行為不合理而致使國家利益公共利益遭受嚴重損害是沒有監督的。因此，通過完善法律在我國建立行政公訴制度，違憲審查制度充實檢察權以此改變“大行政權”歷史局面，實現對“大行政權”的制約。這一做法不是為了要與西方檢察權進行接軌，而是在我國憲政所蘊含的分權制衡精神指引下開拓具體的檢察權實現路徑。

第三，檢察權運行應當在立足國情下，均衡傳統與現代的沖突，注重法理與情理的融合。在檢察權運行中，同樣面臨著立足中國階段性國情，如何將現代法治精神成功移入傳統文化土壤的問題。從這個角度說，檢察官的辦案執法決不是一項孤立、簡單的法律技術和法律操作行為，而是與經濟發展、社會穩定、群眾利益密切相關的社會系統工程，是西方法律文化和本土文化觀念契合銜接的實踐過程。一方面現有的法律規范尚處于調整、優化階段，法律條文本身存在著不完善和欠成熟之處，一方面從既有習慣來看，大部分群眾尤其是農村群眾更愿意從道德實質合理性的角度而不是從法律形式合理性的角度評價司法行為。因此，法律評價標準與群眾心中的評價標準經常發生錯位。這種錯位就要求檢察機關的辦案執法必須立足于社會主義初級階段的現實國情，全面、準確、完整地把握法律規范的原意和精神，達到法理與情理的互融，實現法律效果與社會效果的辯證統一。

綜上所述，中國檢察權改革的路徑不可冒進也不能過于保守，理想的關鍵在于在既有的憲法定位———法律監督權下，充分挖掘自身的權力內容，繪制符合中國國情的權力制約系統。不同的人文歷史下有不同的智慧成果，雖然現行檢察權距離法律監督權尚有目標，但檢察權的改革方向就是“一元分三權”的架構下，實現對行政權和司法權的制約，并向產生它的人民負責。（本文作者：樊華中單位：上海市奉賢區人民檢察院）