法治中的生態移民權益及保障途徑范文

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［摘要］:生態移民的權益主要體現為政治權利、財產權利、就業權利、文化和發展權利，目前在其權益保障方面尚存在立法及行政政策問題、補償機制不夠完善、移民對決策過程參與不足和申訴渠道不完善等問題，應該從統一移民立法依法推進生態移民、制定合理的生態補償制度、切實推動公眾參與和拓寬生態移民申訴渠道等方面以法治思維系統推進，實現生態移民權益保障的法治化。

［關鍵詞］:生態移民;權益;保障;法治;立法

生態移民又被稱為環境移民，是因生態環境而搬離原住地的一種移民方式，同時在詞語意義上也指因生態環境而搬遷的人，本文中的生態移民是在后者的意義上使用的。搬遷不但保護了生態環境，而且使移民得到了更好的公共服務，收入增加，就業結構多元化，而且無論是移出區還是移入區，生態環境得到明顯改善。生態移民的主體是人，其意義就不僅僅限于經濟或是環境，由搬遷這種改變而引起的人的生存狀態變化才是根本所在。從法律的角度來說，主要體現在權益。

一、生態移民的權益概述

(一)政治權利。法治時代的政治權利來源于憲法，是一項憲法權利。我國《憲法》第三十四條、三十五條對公民的政治權利有明確的體現。但是，我國《憲法》并未直接規定政治權利的具體構成，只是羅列了實質上作為政治權利的具體內容。如關于選舉權和被選舉權、言論、出版、集會、結社、游行、示威等權利。按照憲法理論和憲法實踐，上述具體權利是政治權利的必然構成部分，是實質上的政治權利。而且，在社會主義法治的語境下是更真實更具體的公民的政治權利。具體到生態移民的政治權利，作為公民的他們享有的政治權利主要集中在公眾參與權、申訴權和監督權等幾個方面。

(二)財產權利。根據當前法律，農民享有的財產權主要有三類。一是物權，集中體現為房產、生活用品、生產工具、原材料等。二是集體利益的分享權，集體成員依法對本集體所有的不動產和動產行使成員權。三是用益物權。如對由農民集體使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，享有宅基地使用權，依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。所以，根據上述對農民享有的財產權，以農民為主體的生態移民的物質財產權利也集中在物權、集體利益分享權和用益物權三類。具體來說，包括因搬遷而造成的物權損失，如房產和其他建筑物及生產工具。也包括因搬遷而受到影響的用益物權，如土地承包經營權。另外，集體利益的分享權是否受到影響，需要根據情況確定，原則上無論移民搬遷與否都不應影響已有的集體利益分享權。

(三)勞動就業權利。就業權利也稱勞動就業權，和其他群體的就業權一樣，都應該是賴以生存以至涉及尊嚴的基本權利，是各國憲法確認和保護公民的一項重要的基本權利。生態移民最大的特點就是離開原來熟悉和已經形成固定生活方式的居住地，所以搬遷必然會對已有的就業造成影響，簡單說就是大多數情況下不能保證原有的工作機會和崗位。如前所述，就業涉及生存和尊嚴，這種損失對移民是至關重要的。那么解決好就業問題，也就成了生態移民穩定的關鍵環節。就業權利的內容一般包括自主擇業權、平等就業權、安全就業權和工作獲得權等四項權利。此外還包括獲得免費的就業服務和就業培訓權，促使國家行使保護勞動者就業的義務。

(四)文化和發展權。生態移民首先是公民，自然享有作為基本權利的文化藝術和受教育的權利，具體權利類型無須贅述。值得注意的問題應該是作為離開原居住地的搬遷者，其文化藝術和受教育的權利較為容易受到影響。在相關文化藝術方面和其他公民一樣需要有平等的機會。發展權是移民享有積極發揮主觀能動性，充分利用自然資源，提高自身的生產生活水平，促進身心和諧，追求社會價值實現，向全面發展目標邁進的權利。同時，應該重視保障移民發展權中的社會機會。因為移民雖然遷移到生態環境較好的地區，但由于遠離故土，社會發展機會受阻。社會機會指的是在社會教育、醫療保健及其他方面所實行的安排，他們影響個人賴以享受更好的生活的實質自由。

二、生態移民權益保障的困境

(一)政策法律不完善。目前我國尚無統一的移民搬遷法，無法對生態移民提供便捷明確地保障。當然，動輒提議為某個事項單獨立法并非負責的學術態度，但是關于生態移民權益保障問題卻是需要從整體法律層面考慮的問題。但凡生態移民都是浩大的惠民工程，國家投入多，涉及方面廣，關系人民利益復雜。從實踐來看生態移民搬遷工作往往是各地的重點工作，面對復雜的情況，缺乏統一系統的立法所帶來的困難可想而知。另外，由于生態移民問題的復雜性，一些地方政府往往還是習慣于“頭痛醫頭腳痛醫腳”式的臨時性決定，缺乏法治意識，措施不具有普遍性，極易產生不公平。

(二)補償機制有缺陷。近年來國家越來越重視生態移民補償資金的籌集，補償數量相比過去有了大幅度提升，但補償的標準除過因地域不同而產生的合理差異外，存在一定的隨意性。部分地方容易出現為重點突擊而任意提高標準，造成其他群眾不滿意。其次，個別地方仍然存在補償資金不能發放到位的情況。筆者因其他課題在西部某縣的調研中發現，某個移民安置點中不少群眾反映政府允諾的補償資金比原計劃拖延了一年多仍未發放，群眾意見較大。補償資金不能及時到位就如同木桶原理，能夠在短時間內迅速瓦解前期努力，影響整體工作。

(三)決策民主性不足。從筆者收集到的素材來看，生態移民過程中當事的群眾相當多是被動參與，積極有效的參與較為少見。這其中既有政府出于效率的考慮，希望快一點完成搬遷工作之外，也有移民認識不足或文化程度低自身不愿參與的因素。單方推動機制不能很好完成利益協調，容易引發矛盾。

(四)申訴渠道過窄。申訴權是我國憲法賦予人民的重要權利，既是保證權力正確運行的方式，也是救濟權利的方式。我國的生態移民多由政府主導，且涉及方方面面的復雜利益，保證申訴權的暢通就顯得尤為重要。雖然包括移民糾紛在內的多數糾紛都可以通過訴訟解決，但問題是從程序上專門的移民管理機關不能前期介入。另外，作為利益受損多有緊迫性的移民搬遷問題，訴訟過程的復雜繁瑣也是問題之一。

三、生態移民權益保障途徑構想

(一)制定統一的移民法。生態移民雖然有法可依，但基本都是各級政府先后出臺一系列的方針政策和地方性法律法規。隨著生態移民的多元發展，有些法律法規已經不能適應生態移民中新出現的客觀情況，也解決不了新的問題，生態移民出現的矛盾逐步尖銳化。立法機關本應該未雨綢繆，因此加強和完善生態移民或者移民統一立法尤為關鍵。制定一部具有統領性的生態移民法并完善相關的地方性法律規范，妥善解決生態移民出現的矛盾，并對移民過程中一些違法違紀甚至犯罪行為進行依法懲處，以促進生態移民的順利進行。制定法典性質的移民法有很多困難，一個可以略作變通的思路是不一定從法律層面，可以從行政法規起步，通過行政法規快捷保障移民的各項權利不失為一種務實的選擇。

(二)修正生態補償制度。生態移民是由于生態環境的惡化，或者為了改善生態環境而產生的人口遷移活動，生態對此來說是至關重要的因素。因此，以生態補償制度的完善為目標，按照“綠水青山就是金山銀山”的指示精神，全面修正移民補償制度，加快立法是解決這一問題的主要思路。無論是出于維護社會公平正義的需要，還是出于生態環境保護的需要，我國的生態補償立法都迫在眉睫。生態補償立法是根據生態補償的類型，以及生態補償的實際需要而進行的專門性立法。其中通過掌握生態補償的內在規律，科學合理地進行立法，是生態環境保護和生態補償法律制度建設的重要內容。

(三)擴大決策的群眾參與度。知情權和參與權的民主的基礎權利，也是黨和國家歷來重視保障的人民權利，如報告明確指出“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。生態移民牽涉千家萬戶的切實利益，更是要充分保障群眾的知情權和參與權。根據當前實際，在生態移民過程中保障上述權利，首先要保障群眾對政策法律法規的知曉率，這是參與的基礎。所以，各級政府做好政策法律法規的宣傳說明。其次，要用實際行動鼓勵群眾參與到生態移民的決策和實施中來，真抓實管，讓群眾沒有顧慮地全面參與。

(四)拓寬申訴渠道。既然涉及利益調整就難免有權利沖突，能夠及時有效地救濟受損權利才是法治建設應該重點關注的領域。申訴權一般被認為是“第二性”的權利，其設立的初衷就是保證先前的基本權利或“第一性”的權利在受到損壞的時候用來救濟。盡管如此，申訴的獨立價值不但表現在自身的重要性上，而且是整個行政法律制度構成部分。在完善移民申訴方面首先要盡可能拓寬申訴渠道，一個大膽的設想是可以考慮動員社會媒體、維權組織、法律援助部門等機構接受移民的申訴。其目的就在于一是維護了移民的合法權益，二是間接地加強了社會力量對政府的監督。

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作者:于君剛 單位:陜西理工大學