預(yù)算管理對(duì)財(cái)政收支影響的分析范文

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由于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的慣性影響和多種因素的制約，我國的公共預(yù)算管理改革雖取得了一定成效，但與公共財(cái)政的要求仍有著較大的差距，其中預(yù)算資金的運(yùn)行效率及使用效益不高等問題尤為突出，主要表現(xiàn)在財(cái)政收支運(yùn)行存在差異，進(jìn)而影響國庫庫存日益增加、波動(dòng)性不斷加大。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、財(cái)政資金趨緊的形勢(shì)下，有必要抓住預(yù)算管理這個(gè)重點(diǎn)，通過創(chuàng)新，完善制度，達(dá)到盤活財(cái)政存量資金、提高資金使用效率的目標(biāo)。

一、當(dāng)前預(yù)算管理制度下財(cái)政收支差異的表現(xiàn)形式及原因分析

（一）財(cái)政收支進(jìn)度差異及原因1.差異表現(xiàn)：收入進(jìn)度快于支出進(jìn)度。從我國月度財(cái)政資金運(yùn)行情況看，財(cái)政收入完成進(jìn)度明顯快于財(cái)政支出完成進(jìn)度，且收支季節(jié)性變動(dòng)規(guī)律突出：年初及每季季末收入相對(duì)集中入庫，而支出“前慢后快”及年底“突擊花錢”現(xiàn)象明顯。2010-2014年，每年前十個(gè)月累積收支凈差分別為0.99萬億元、1.33萬億元、0.83萬億元、0.85萬億元、0.61萬億元，前十個(gè)月收入基本大于支出;每年11-12月的累計(jì)支出分別占當(dāng)年支出總額的31.9%、28.8%、26.2%、27.0%、25.1%，為同期收入的2倍左右。2.原因分析：一是預(yù)算管理體制“以收定支、收支平衡”的原則決定了“收先于支”。“以收定支”要求在實(shí)現(xiàn)收入之后才能支出，或者是在保證有收入來源的情況下預(yù)支，在這個(gè)原則下，反映在時(shí)間維度就是收快于支，政府在支出時(shí)應(yīng)“量入為出”。二是預(yù)算編制時(shí)間的滯后性影響財(cái)政支出執(zhí)行相對(duì)遲緩。我國預(yù)算年度采用歷年制，要等到新年度舉行的各級(jí)人代會(huì)審批后預(yù)算方案才可執(zhí)行。這意味著在3月之前，一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這就使一些資金只能延后支出。三是支出績(jī)效管理制度不完善導(dǎo)致年底“突擊花錢”。根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，年底預(yù)算撥款未用完，相關(guān)款項(xiàng)不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用；同時(shí)，支出預(yù)算采用的是基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法，上一年度預(yù)算未用完將影響下一年度支出預(yù)算的安排。在財(cái)政支出進(jìn)度延后的情況下，為順利完成年度預(yù)算，防止下一年預(yù)算縮減，每年年底會(huì)下達(dá)大量的專項(xiàng)追加支出，造成年末財(cái)政支出大幅增加。

（二）財(cái)政收支增長(zhǎng)率差異及原因1.差異表現(xiàn)：收入增速高于支出增速。從年度財(cái)政資金運(yùn)行情況看，多數(shù)年度財(cái)政收入增長(zhǎng)率大于財(cái)政支出增長(zhǎng)率。2000-2014年，我國財(cái)政收入年均增速17.0%，高于財(cái)政支出年均增速0.8個(gè)百分點(diǎn)；15個(gè)年度中，有9個(gè)財(cái)政年度的財(cái)政收入增長(zhǎng)率大于支出增長(zhǎng)率。其中，最大收支增長(zhǎng)率差異發(fā)生在2007年，收入增長(zhǎng)率高于支出增長(zhǎng)率9.8個(gè)百分點(diǎn)，其它年度收入增長(zhǎng)率高于支出增長(zhǎng)率2-5個(gè)百分點(diǎn)。2.原因分析：一是財(cái)政收入的考核“剛性”強(qiáng)于財(cái)政支出。在我國，財(cái)政收入是政府活動(dòng)的財(cái)力保證，財(cái)政收入對(duì)GDP的形成也產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。因此，各級(jí)政府通常對(duì)財(cái)政收入制定硬性考核目標(biāo)，預(yù)算安排中財(cái)政收入均須增長(zhǎng)，從每年各級(jí)財(cái)政預(yù)算草案中即可驗(yàn)證。相反，支出方面則沒有明確硬性的考核機(jī)制。二是非稅收入的“彈性”貢獻(xiàn)支撐財(cái)政收入增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的形勢(shì)下，由于稅收收入增速下滑，非稅收入對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)日益加大。1994年，非稅收入僅為91.22億元，占全國財(cái)政收入的比重為1.7%；2014年，非稅收入達(dá)到2.1萬億元，占比升至15.0%。另外，分稅制后地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使得地方財(cái)政收入對(duì)非稅收入的依賴度較高。以寧夏為例，2007-2014年非稅收入由21.24億元增至94.65億元，年均增長(zhǎng)20.5%，占地方財(cái)政收入的比例平均為25%。

（三）預(yù)算收支執(zhí)行偏差率差異及原因1.差異表現(xiàn)：預(yù)算執(zhí)行偏差率①較大，且預(yù)算收入執(zhí)行偏差率大于預(yù)算支出偏差率。我國財(cái)政收支決算數(shù)超預(yù)算數(shù)已成為財(cái)政資金運(yùn)行的常態(tài)。2000-2014年，預(yù)算收入執(zhí)行偏差率平均達(dá)到6.5%，預(yù)算支出執(zhí)行偏差率平均為3.0%；除2000年和2014年預(yù)算收支執(zhí)行偏差率基本相等外，其余13個(gè)年度，預(yù)算收入執(zhí)行偏差率均大于預(yù)算支出執(zhí)行偏差率，其中2007年二者的差額最大，達(dá)到9.9個(gè)百分點(diǎn)。2.原因分析：一是預(yù)算編制缺乏前瞻性，收支測(cè)算方法過于簡(jiǎn)單。預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)工作，未能將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)有機(jī)結(jié)合。另外，預(yù)算編制方法基本采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”，雖然操作上相對(duì)簡(jiǎn)單，但基數(shù)往往成為常數(shù)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，實(shí)際上只能增不能減，不利于預(yù)算收支總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是政策制定周期與預(yù)算周期不銜接。在預(yù)算執(zhí)行過程中，上級(jí)政府或者部門會(huì)出臺(tái)新的政策，要求下級(jí)政府或相應(yīng)的部門安排資金執(zhí)行，這些政策與預(yù)算的不銜接不僅導(dǎo)致預(yù)算過程中充滿了不確定性，也阻礙著資金分配效率的提高。

二、財(cái)政收支差異反映的問題

（一）財(cái)政收支差異降低了財(cái)政資金的流動(dòng)性，國庫庫存規(guī)模日益擴(kuò)大，資金閑置情況突出從各年財(cái)政收支運(yùn)行來看，由于財(cái)政收支進(jìn)度差異，財(cái)政資金總體表現(xiàn)為“前十個(gè)月凈流入、后兩個(gè)月凈流出”，進(jìn)而形成在凈流入月份國庫現(xiàn)金存量不斷增加的態(tài)勢(shì)。隨著整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政收入增速長(zhǎng)期高于支出增速，凈流入的財(cái)政資金也不斷加大，加之我國預(yù)算編制沒有實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，部分預(yù)算資金和預(yù)算項(xiàng)目存在未按年度需要進(jìn)行編制的情況，造成資金在國庫的逐年累積沉淀，本應(yīng)參與社會(huì)資本流動(dòng)的財(cái)政資金在國庫大量“閑置”，未能有效發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。從2003-2014年國庫庫存②的月度情況，國庫庫存的總量逐年上升，2003年國庫庫存月均余額為0.55萬億元，2014年則達(dá)到了3.58萬億元，年均增長(zhǎng)16.9%。

（二）財(cái)政收支差異加劇了財(cái)政資金的變動(dòng)性，國庫庫存波幅加大，影響了貨幣供應(yīng)量的穩(wěn)定性財(cái)政收支進(jìn)度差異導(dǎo)致國庫庫存大幅波動(dòng)且存在較為明顯的季節(jié)性。每季度前2個(gè)月國庫現(xiàn)金會(huì)逐步增加，季末明顯下降，一般在8月和10月會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)波峰，年末則急劇下滑。另外，在國庫庫存快速增長(zhǎng)的同時(shí)，有相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政專戶資金游離于國庫之外，這塊資金由財(cái)政部門操控，大部分以活期存款的形式存放于各家商業(yè)銀行，進(jìn)出國庫具有較大的隨意性，加劇了國庫庫存的波動(dòng)性。從月度國庫庫存看，各月國庫庫存余額偏離當(dāng)年平均值的幅度也逐步增加，2014年的最大偏離值為0.96萬億元，較2003年增加0.79萬億元。國庫庫存作為中央銀行負(fù)債的重要組成部分，其波動(dòng)會(huì)對(duì)基礎(chǔ)貨幣投放或回籠產(chǎn)生不同程度的對(duì)沖效果。隨著國庫庫存波幅不斷增強(qiáng)，國庫資金對(duì)貨幣變量的擾動(dòng)逐步也將增強(qiáng)，加大了央行執(zhí)行貨幣政策的難度。

三、政策建議

（一）完善預(yù)算管理體制，增強(qiáng)財(cái)政收支規(guī)模和進(jìn)度的可控性一是強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性。延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，部門預(yù)算細(xì)化到部門和項(xiàng)目，預(yù)算收支測(cè)算可分別運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算法”和“零基預(yù)算”。二是硬化預(yù)算執(zhí)行約束。拓展國庫集中收付制度改革覆蓋面，建立真正意義上的國庫單一賬戶制度。延伸拓展納入財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)的資金范圍，加快相關(guān)資金的入庫速度。

（二）改革預(yù)算管理方式，提升財(cái)政收支的協(xié)調(diào)性一是改變預(yù)算收支考核方式。財(cái)政收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，預(yù)算執(zhí)行中更須強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收；重點(diǎn)支出脫鉤收支增幅或GDP，增加地方財(cái)政支出的自主性。二是建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，健全三年滾動(dòng)預(yù)算編制機(jī)制，改進(jìn)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性。

（三）優(yōu)化預(yù)算收支績(jī)效管理，提高財(cái)政資金的效率性將預(yù)算支出績(jī)效管理與收入績(jī)效管理有效整合，加強(qiáng)預(yù)算收入和支出的平衡性管理，在合法性的前提下注重收入的合理性和真實(shí)性，重視民生支出績(jī)效管理與地方政府民生績(jī)效目標(biāo)的深度結(jié)合。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力量，完善事前和事中考評(píng)制度，推進(jìn)績(jī)效管理模式創(chuàng)新，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱志峰.財(cái)政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2013(11)．

[2]牛美麗.地方政府績(jī)效預(yù)算改革[M].上海人民出版社,2012．

作者：劉力 單位：中國人民銀行銀川中心支行