社會保險體系的回顧與展望范文
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勞動保險制度評價及對后世影響
建國初期的勞動保險制度對于后世產生了深遠影響，對于上世紀90年代以來的中國社會保險制度重建，尤其是對于中國社會保險法制化的冀許，回望與遠眺都是必不可少的課程:
1.制度的嚴謹性、邏輯性值得稱道。眾所周知，新中國初建，百廢待興，對于決策層，萬事纏身，然而，在內政外交、經濟建設與軍事斗爭同時進行的過程中，《勞動保險條例》的頒布，不僅是簡簡單單地謂之“保護勞動者權益”的問題，而是設計、創制一種對抗職業風險、抵御經營風險的社會保險機制。及至今日，我們看不出當年《勞動保險條例》條文的破綻，更難尋找其中錯誤的邏輯。對于建國初期的財力而言，能夠達到如此“社會保障”水平已屬相當不易。在相對較低水平的基礎上，尋找制度運行的基礎與運行秩序的邏輯，乃是考驗制度是否理性的關鍵，這一點，《勞動保險條例》是永遠值得信賴的。
2.制度具有實踐上的操作性。法律的生命在于實踐。勞動保險制度的實施對于稚嫩的新中國而言尤其不易，沒有那么多的“財政投入”，勞動保險基金照樣累積，沒有財政支持，保險機制照常運作。可能也沒有那么多的保險計算人才，但是工資總額的3%足以維持勞動保險制度運轉。今日的人們或許會質疑上述是否真實，答案告訴人們，不止是制度運行的真實，還有制度形成的規則具有可操作性或制度制定者原本就是使這樣的制度能夠落地的思維，使這一切成為真實。比如，勞動保險金繳存的基數是“工資總額”，如何判斷、操作“工資總額”?《勞動保險條例實施細則修正案》第二章作出了明確的規定。李立三先生領導的第一屆人民政府勞動部的官員們在60年前就意識到“費基”的嚴肅與科學，時間推移至21世紀，社會保險制度中常被人提及的“工資總額”，誰能保證它的“真實”?《勞動保險條例實施細則修正案》足足用了十八章的規定推動勞動保險制度的實施，循著“照章辦事”的路徑，在國營和私營兩種所有制性質并存的建國初期，人們亦未找到當年“規避”《勞動保險條例》的痕跡，原因至為復雜，但有一點可以肯定:當年制度的制定者是為制度的操作而定的制度。
3.制度的脫法運行。《勞動保險條例》是以政務院行政法規的形式出現的，《勞動保險條例實施細則修正案》是以部門規章的形式出現的，以今天法學理論中所探討的法律淵源角度，上述法規和規章顯然屬于正宗的法律制度的范疇。但是，仔細分析之后，可能會有這樣的發現，即，建國初期建立的勞動保險制度并非完整意義上的法律制度。有以下幾點值得注意:第一，勞動保險制度中雖然包含了一定程度的申訴制度，但是，勞動者并無真正意義上的法律救濟程序，也就是說，當事人既無仲裁救濟，也無行政復議和行政訴訟可言，當然更無真正意義上的社會法上之訴訟。可以這樣說，沒有程序救濟的通道，便沒有相應的“官司”，從這一角度而言，勞動保險制度的脫法性是客觀存在的;第二，從工人和職員的法律意識角度而言，舊中國沒有真正意義上的社會保險制度，對于該領域的不滿或糾紛多數都依賴政府，而不是尋求法律;第三，新中國成立后，頒布的形式上的法律很少，只有婚姻法、土地法、工會法，以及1954年頒布的憲法等少數法律，民法、刑法、訴訟法等基本法律在現實生活中被相關政策所替代，人們很少將制度與法律聯系在一起。因此，可以斷言，幾乎很少存在勞工保險領域的法律意識。
改革開放至上世紀90年代:勞動者風險遮蔽缺失的歷史回眸
(一)企業市場化與勞動者風險裸露
1984年10月20日，《中共中央關于經濟體制改革的決定》標志著經濟體制改革的全面展開，由此引發企業制度的劇烈變遷。“1986年，在國家規定工資總額和政策的范圍內，把企業內部職工的工資、獎金分配權交給企業，由企業自主決定分配形式和辦法，并降低獎金稅率。”尤其是1986年《國營企業實行勞動合同制暫行規定》的頒布，促進了勞動者的合理流動，促進勞動力管理的社會化，職工逐漸成為市場人和社會人。“……隨著企業改革的深化，企業成為自主經營、自負盈虧的經濟組織，‘企業自保’就會造成新老企業間社會保障負擔的畸輕畸重，虧損企業無法保證職工的基本社會保障待遇。至今許多困難企業的職工報銷不了醫藥費，在差額撥付養老金的企業拖欠養老金，還有企業自保的弊端沒有解決。”企業勞動人事制度改革將員工逐步推向市場，而市場保障的機制尚未構建。從20世紀80年代開始至90年代初期，僅僅構建了失業保險一項制度。換言之，在20世紀90年代前的一段時間，企業破產、倒閉、被民企及外企收購之后，企業員工下崗失業，養老金斷炊、醫療無待遇、工傷無人管等現象并非個案。毋庸置疑，與經濟發展“摸著石頭過河”之改革路徑相比，社會改革顯得被動和盲目，職業群體隨著企業市場化改革進程推演并無社會安全網遮蔽，至少在上世紀八九十年代的一定時期內，產業工人之職業風險裸露是不爭的事實!
(二)社會保險制度的起步———失業保險的三變其臉與社會保險制度的單兵突進
企業市場化改革進程中，企業用人自主權擴大，改革者的本能意識是職工有可能“失業”，盡管當時社會環境還不允許“失業”的提法。因此，中國新時期恢復的勞動保險制度是從失業保險制度構建起步的。該領域社會保險制度的構建體現在國務院行政法規的三變其臉!
1.1986年《國營企業待業保險暫行規定》的出臺。1986年7月12日，國務院于同日內一舉《國營企業實行勞動合同制暫行規定》、《國營企業招用工人暫行規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》四個國務院行政法規，是否空前無從考證，但實有可能成為絕后之舉。《待業保險暫行規定》第1條規定:“為適應制度改革的需要，促進勞動力合理流動，保障國營企業(以下簡稱企業)職工在待業期間的基本生活需要，特制定本規定。”計劃經濟體制下，職工吃企業“大鍋飯”和企業吃國家財政的“大鍋飯”現象使職工幾乎不存在職業風險，改革之后最大的風險莫過于“失業”。因此，社會保險制度的構建起步于失業保險領域，與西方市場經濟國家先疾病(健康)保險、職業傷害保險、老年和殘疾保險，最后才是失業保險的路徑大不相同。該《暫行規定》包括總則、職工待業保險基金的籌集和管理、職工待業保險基金的使用、管理機構、附則等五章共16條。
2.1993年《國有企業職工待業保險規定》的頒布。1992年社會主義市場經濟體制確立，政府直接經營企業退出歷史舞臺，“國營”亦被“國有”所替代;同時，隨著時間的推移，《職工待業保險暫行規定》在“暫行”7年之后，亦發現其中需要修正的地方。“1993年，國務院對《暫行規定》中的待遇水平、保險對象、待業保險基金的籌集、管理和使用做了修訂，重新頒布《國有企業職工待業保險規定》。”然而該《規定》自身的缺陷決定了其短暫的命運:其一、規定僅為國有企業而設，其社會公正、公平觀念的缺失暴露無遺;其二、雖然擺脫了“暫行”，但將其他所有制企業職工拋在社會保險制度之外的社會保險豈能長久?其三、該規定仍在襲用“待業”語境，仍未接受“失業”概念。事實上，該《規定》頒布的第二年，即1994年《勞動法》頒布后，“失業保險”概念毅然入法，標志著沒有來得及實施的《國有企業待業保險規定》實際上已失去效力，《失業保險條例》的制定納入了議事日程。
3.《失業保險條例》的頒布。1998年12月26日《失業保險條例》獲得通過。轟轟烈烈的“下崗分流、減員增效”運動造就了無數下崗失業者，《失業保險條例》的出臺可謂生逢其時。該《條例》第2條規定:“城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費。城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇。本條所稱城鎮企業，是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。”可見，該《條例》的規定從一個極端跳至另一個極端，它不僅將所有企業涵蓋其中，〔10〕而且突破了“勞動保險”范疇，將非勞工領域之事業單位及其工作人員一并納入失業保險制度，且未進行任何區分和甄別，實屬“首創”。現實中，我國事業單位改革至今仍在起步階段，試問:事業單位所繳納的失業保險費用之何處?盡管失業保險較之其他社會保險項目立法最早，基金累積最早，但是，基金沉淀最厚，基金支付不暢、法制化程度很低卻是不爭的事實。
(三)社會保險的綜合改革與試點
在失業保險制度構建的同時，其他領域的社會保險制度亦在探索和建立的進程中。尤其是養老保險制度的構建與失業保險制度的構建同步，《國營企業實行勞動合同制暫行規定》第五章專章規定了“退休養老期間的待遇”，對勞動合同制工人開始實行社會保險制度并籌集“養老基金”。養老保險制度曾經歷過勞動行政部門管理的養老保險制度和行業養老保險自立并行的年代，制度的破碎和凌亂成為業界、學界、甚至官方普遍認同的事實。以養老保險制度的構建為例，養老保險制度在《社會保險法》頒布之前，從形式上尚不具備法律制度的基本特征，大多體現為國務院頒發的規范性文件，各個規范性文件彼此之間的關系非常模糊。換言之，養老保險制度一直處于“改革”狀態的未定型摸索階段。對于政府或公共服務部門之行為而言，存在一定時期的探索和試點尚屬正常，而對于民眾的基本權利而言，長期處于未知狀態必然影響公共部門的公信力。換言之，養老保險制度試點十幾年間，由于始終沒有形成定型性質的法律或者行政法規，廣大勞動者并未存在真實意義上的社會保險權利。
中國社會保險立法評價及其法制化進程展望
(一)《勞動法》的頒布與社會保險入法
1994年7月5日，《中華人民共和國勞動法》頒布，該法的頒布標志著新中國勞動立法通道的打開，此后，一系列相關勞動法律、法規隨之頒布。對于中國勞動法制而言，該法所產生的作用遠遠大于其法律條文本身，該法頒布后，相關勞動和社會保障類法律之立法工作由是展開，《社會保險法》與《勞動合同法》列入全國人大立法規劃即是在《勞動法》頒布之后，相關各方共同認知的結果。早在《勞動法》剛剛頒布之后的1994年秋天，《社會保險法》(草案)的起草工作就開始了，原勞動部專門成立了立法起草領導小組和立法工作小組，列定了具體工作計劃和進程。為了便于《社會保險法》(草案)的起草工作，相關機構還編輯了《社會保險法》起草工作簡報，相關社會保險立法的參考資料。之后，相關方還進行了若干次針對性的調研。應當說，初始展開的《社會保險法》立法工作并未列入全國人大常委會之立法規劃，一定程度上帶有不少盲目性，但是，1994年啟動的《社會保險法》(草案)的起草工作又深切地反映了《勞動法》關于“社會保險”事項規定的粗糙性以及社會實踐對于該領域法制化的迫切性。
1998年之后，《社會保險法》列定全國人大立法規劃，此后，該法的起草工作并未因列入立法規劃而成持續之勢，時斷時續地被提起或被放下，該法的起草直至2007年《勞動合同法》頒布之后才正式步入立法工作之快車道。雖然《勞動法》中含有“社會保險”專章規定，人們也可以認定社會保險事項入法源自《勞動法》，但是，從社會心理窺視，社會保險法制化認同感很低，甚至很少有人知曉《勞動法》中包含著社會保險的規定。毋庸諱言，《勞動法》對于社會保險事項的規定不到十個法律條文，所規定的內容大多為“宣示”性條款，幾乎不具備任何法律實踐的基礎條件，也就是俗語中稱呼的“不具備法律操作性”。正是此點，《社會保險法》的起草起步于《勞動法》剛頒布之后，或多或少存在解實踐操作之“渴”的嫌疑。其實不論是社會經濟基礎條件，還是法制基礎條件，乃至立法技術條件對起草這樣的法律而言都未成熟。
(二)《社會保險法》的頒布及對該法的評價
2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險法》，該法被相關方稱之為“社會主義市場經濟體制”之“支架性”法律。對于該法的頒布，作為該領域學者，亦喜亦憂盡在其中:第一，該法的頒布開啟了社會保險法制化之進程。上文提及我國上世紀80年代中期頒布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》從形式上具備了社會保險立法的成果，客觀地講，囿于時代局限，加上上述規定很少與行政執法和社會司法相銜接，因而，很少存在社會保險法制之社會認知。《社會保險法》第一次以專門法律的形式規定“社會保險”事項。該法的頒布實施將推進社會保險事業之法制化進程，“《社會保險法》的出臺，形式上的法律制度開始接軌社會實踐，更多的用人單位，更多的勞動者，甚至是更多的行政官員、法官，以及律師開始接觸這部法律。該法的頒布將加快中國社會保險立法之進程，加快社會保險依法行政之進程，加快中國社會保險糾紛司法審理之進程，亦會推動社會保險事業法制監督制度之形成。”
現實生活中，已進入司法程序的工傷認定行政訴訟、勞動關系認定及工傷(待遇)給付糾紛的仲裁與訴訟已經使社會保險的重要內容工傷給付率先進入司法救濟程序，而養老(老年年金)保險業務中有關繳費基數、繳費年限、(待遇)給付標準都在實踐中存在著糾紛與爭執，只不過這些領域糾紛的法律救濟仍待時日。從筆者接觸的相關機構得到的信息，不論是勞動仲裁機構，還是人民法院對于社會保險糾紛之審理，仍處于“糾結”情緒中。可以預見，中國社會保險一定會隨著《社會保險法》的出臺而逐步實現法治。
第二，《社會保險法》規定內容粗糙，法律實踐性差，更多價值在于“里程碑”式的宣示。對于《社會保險法》立法稍加關注者，曾有這樣的印象或記憶，即全國人大常委會最初公布的《社會保險法》(草案)征求意見稿與最終頒布的法律，從章節內容看大相徑庭。最初的征求意見稿中并未涉及過多的社會保險之相關事項，基本法律邏輯在于，建立基金制度，繳納社會保險費、社會保險待遇及其標準，社會保險基金監督與管理應依次序分別展開，換言之，是從“縱向”思路上考慮設計社會保險法律制度的，并沒有涉及到“養老”、“醫療”、“工傷”、“失業”、“生育”等具體的社會保險事項，也就是說，并未從“橫向”上考慮社會保險法律制度之設計。《社會保險法》(草案)最后內容大變，既考慮了“縱向”的因素，也慮及“橫向”關切。雖然內容“全面”，但法律之科學性大受影響。眾所周知，我國養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等五大社會保險項目，其啟動時間、統籌層次(保險適用之地域范圍)、制度實踐基礎、法制化程度存在較大差異，在社會生活中的作用和社會認知也存在較大反差，例如，養老保險和醫療保險在我國現實生活中重要性程度靠前，社會實踐較為豐富，內容和制度非常龐雜，但法制化程度式微，工傷保險統籌層次低，但法制化程度較深。但是，《社會保險法》并未針對上述社會保險項目的特征和法制實踐狀況之差異，卻將五類社會保險項目的規定幾乎均勻地“配置”相同的法律條文，也就是每個社會保險項目獲得十個法律條文左右的制度配置資源，如此，所有具體法律規定則顯得毫無“具體性”可言，例舉工傷保險法律制度，其《工傷保險條例》2003年頒布后，經2011年修訂，且已經受制度實施以來的社會檢驗和法制實踐，任何人都明白，對于申請認定工傷及獲得工傷(待遇)給付之當事人而言，《工傷保險條例》及其相關規定遠比《社會保險法》之相關規定有效;而生育保險制度尚未成型，缺少相應社會實踐，民眾關注度低，許多理論問題尚待解決，《社會保險法》雖就相關內容作出了規定，但與制度實踐，尤其是法制實踐距離仍很遙遠。
(三)社會保險之立法體例、進路探討及其未來展望
“羅馬并非一天建成”這樣一句俗語體現著深刻的事物發展規律，任何制度的形成都需要一定的社會物質條件和很長的歷史進程，正如西方社會的民主制度，其社會基因可溯及古羅馬甚至更早的歷史記憶;而中國社會的專制，上古已經存在，綿延跌宕二千余年，其中規律豈可立即更改?社會保險制度肇始于19世紀末的德國，然而歐洲早期的工人互助合作制式的初級“社會保險”實踐早已存在，更須關注的是，歐洲步入法制的年代更加久遠，崇尚法治不僅及于民事刑事的基本法律范疇，同樣及于新型的社會制度。德意志民族系富有極強抽象思維能力之族群，對于社會保險法制之創制，德國人循“羅馬并非一天建成”的古訓，其社會保險立法進程足足耗費了近一個世紀的時間，至20世紀社會法典編纂已歷時90年，何況該法典一直在不斷充填和完善之中。其立法路徑和社會保險項目展開值得借鑒。
1.社會保險立法體例之探討。中國改革開放以來所取得的立法成就是客觀的。二百多部法律的頒布在30年內完成不啻為如同經濟發展一樣的創舉，二百多部法律中全部為單行法，至今尚未頒布任何一部法典，即便是訴訟程序制度，雖類似法典，但從法律形式上仍屬于單行法;刑法雖然體系性較強，但同樣不可認定其屬于法典范疇。民法學人及中國立法機關一直嘗試推進中國民法法典化進程，應當說，民法是最具備法典化的中國法律制度，但是，路途仍然艱辛。中國法律未呈法典，有諸多方面的因素，其中，立法技術和思維導向制約著中國法律制度之法典化進程。就社會法而言，德國仍率先完成了法典編纂，其工程之浩大，法典內容之繁雜，顯然是不適合中國國情，中國社會保險立法體例之選擇只能循單行法軌跡運轉，亦步亦趨，不斷完善。目前，我國社會保險立法體例的選擇，思路并不清晰，從《失業保險條例》和《工傷保險條例》的立法體例選擇看，存在著單行立法的跡象;但從《社會保險法》的立法體例上分析，無從判斷立法的體例。首先，《社會保險法》肯定不是一部法典，區區98個條文規定龐雜的、所有領域的社會保險內容根本不可能;其次，類似1986年頒布的《民法通則》的體例，即采綜合模式立法，涉及內容寬泛而不具體，實踐中缺乏法律規范的操作性和適用性。因此，中國社會保險立法的體例選擇應當是分拆各社會保險項目，各社會保險項目分別單行立法，以《養老保險法》、《健康保險法》(包含生育保險內容)、《工傷保險法》、《失業保險及就業法》等為主要單行立法，并輔之行政法規和地方性法規，最高人民法院相關司法解釋，以及相關的法律制度實施辦法，那么，中國社會保險法律體系將比較完整，制度的周延性和邏輯性將大為增強。
2.社會保險立法進路之探討及未來展望。任何事物的發展有其內生的規律，只有遵從這些規律，人類才能認識事物，并與之形成和諧一體。法律制度乃為人類智慧之結晶，是為規則賦予強制力的社會沉淀。社會保險法律制度是重要的法律制度，其發展必有其內生的規律性和客觀性，換言之，社會保險立法只有遵從這樣的規律，循序漸進，緩急有度地進行，才能形成理性和實用的制度。作為工業化發展“副產品”的風險社會的到來是現代各國構建社會保險法律制度的共同基礎。德國社會保險法律制度形成的歷史，德國社會保險立法的進程提示我們:起源于勞工保險的社會保險制度，最初針對的是勞工面臨的職業風險。那么，勞工最初、最直接的風險是什么?答案非常清晰，疾病和職業傷害，也就是說，作為從事工礦業勞動的勞動者，害怕生病和發生工傷事故，此類風險一旦發生意味著勞動者輕者減少收入，重者則喪失勞動能力甚至喪失生命。因此，德國在19世紀末期構建社會保險法律制度時，先從疾病保險(實際上為今日之健康保險)發端，之后，構建職業傷害保險制度，前者法律頒布于1883年，后者頒布于1884年，兩者只相差一年。1889年，老年和殘疾人年金法，也就是所謂的養老保險法才得以頒布，至于失業保險法律制度則是20世紀20年代才開始實施。德國社會保險立法在單行立法完成之后的20世紀70年代才開始進行法典編纂。中國社會保險立法的進路既要參照德國立法經驗，亦要考慮中國現實。
一方面，我們已經展開的社會保險立法應當繼續堅持和完善，沒有必要完全照搬德國經驗。例如，失業保險立法展開最早，實踐較差，原因是我國從計劃轉軌而來，需要至少是官方認為需要這樣的社會保險制度，問題的核心點是如何合理、有效地實施該項社會保險制度，并如何提升立法層次和實施效果的問題。至于工傷保險，立法已有成果，且已經開始法律實踐，該項社會保險最具成為法律制度的基礎條件，《工傷保險法》的制定已經成熟。養老保險的社會實踐在中國社會保險中影響范圍最廣、影響力最大，但是，該領域的立法完全落在了后面，中央層面的養老保險立法尚屬空白，而立法前期論證和探索都沒有進行，其實，早在上世紀九十年代末，勞動和社會保障部和財政部利用亞洲開發銀行貸款委托英國一家咨詢公司所作的報告中，他們早就建議中方起草《養老保險法》，〔17〕至今該領域立法尚未啟動。至于中國的健康保險領域，一直處于“醫改”進行時中，制度實踐異常混亂和破碎，立法工作更是無人問津。“工業化和城市化社會中，社會保障制度作為社會安全網、穩定器具有舉足輕重的作用。”
未來，中國社會保險立法可謂任重而道遠，較之勞動立法而言，社會保險立法更加復雜，問題愈加疑難，只有長久堅持，不斷進步，積跬步而至千里，中國社會保險立法同樣也應是百年以上工程。中國社會保險法律制度的形成，是在分清不同社會保險項目的緩急輕重的前提下，漸此展開的浩大工程，不需要“豆腐渣”樣的形象工程。
作者：鄭尚元單位：清華大學法學院教授
