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由于需求從根本上決定了一個信息系統(tǒng)的設(shè)計與運(yùn)行,因此我國社保信息系統(tǒng)的差異主要是由社保政策、管理層面的碎片化引起的,同時還隱含著計算機(jī)技術(shù)層面的因素。為此,本文從政策、險種、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、管理部門、統(tǒng)籌層次、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)存儲位置等維度,分析影響當(dāng)前中國各地社會保險信息系統(tǒng)差異的主要因素。一些更加技術(shù)層面的因素,例如系統(tǒng)架構(gòu)、開發(fā)語言等,由于其影響主要局限于信息系統(tǒng)內(nèi)部,因此未在此處分析。
(1)政策差異:社保信息系統(tǒng)必須滿足一定政策約束下的社保管理需求。由于國家政策通常只規(guī)定了一般性的指導(dǎo)原則,因此各種地方性政策和規(guī)定直接導(dǎo)致了社保信息系統(tǒng)的差異。以企業(yè)養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例為例,號文僅規(guī)定:“一般不得超過企業(yè)工資總額的20%”。各地社保政策則一般不對參保企業(yè)制定統(tǒng)一比例,而是采用“繳費(fèi)比例分類”的策略,對不同類別的企業(yè)采用不同比例。同時還存在一些較為特殊的政策,如廈門社保依據(jù)每個參保人員的身份逐一核算該人員的單位繳統(tǒng)籌比例,導(dǎo)致任何單位都不存在統(tǒng)一的比例。核算單位繳費(fèi)比例的規(guī)定不同將直接導(dǎo)致信息系統(tǒng)從設(shè)計需求階段就開始出現(xiàn)差異。
(2)險種差異:社會保險信息系統(tǒng)經(jīng)常依據(jù)險種分別開發(fā)、運(yùn)行,導(dǎo)致即使是同一個社保機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)也差異明顯。社會保險包含五個主要險種,即基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育;各主要險種又可以細(xì)分為若干子險,如基本醫(yī)療保險包括企業(yè)職工、城市居民、城鄉(xiāng)居民、新農(nóng)合、機(jī)關(guān)事業(yè)等子險。很多信息系統(tǒng)僅實(shí)現(xiàn)少量險種的管理功能。例如,早期某直轄市五項社會保險由三個獨(dú)立的社保信息系統(tǒng)分別管理。
(3)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)差異:各類社會保險業(yè)務(wù)雖然差異明顯,但仍可大致分為征繳、管理、②發(fā)放三個環(huán)節(jié)。部分社保管理部門按照業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)使用不同的信息系統(tǒng)。例如,浙江某市的醫(yī)保的待遇發(fā)放功能委托給銀行管理,醫(yī)保信息系統(tǒng)僅提供征繳和管理功能。
(4)管理部門差異:不僅不同險種可能分屬于不同的管理部門,同一險種的不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)也可能由多個部門管理,部門差異也影響到社保信息系統(tǒng)的頂層規(guī)劃。一種具普遍意義的現(xiàn)象是:在很多地區(qū)社會保險基金的征繳由地稅部門代收或全責(zé)征收,①這導(dǎo)致同一險種的業(yè)務(wù)經(jīng)辦至少涉及地稅、社保兩個部門的信息系統(tǒng)。
(5)統(tǒng)籌層次差異:不同險種要求的統(tǒng)籌級次不同。企業(yè)職工養(yǎng)老保險要求實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌,但各地進(jìn)度不一;②部分險種甚至停留在縣級統(tǒng)籌的層次。與此相應(yīng),社保信息系統(tǒng)的統(tǒng)一化程度也存在差異。在《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》中規(guī)定企業(yè)養(yǎng)老省級統(tǒng)籌的一項標(biāo)準(zhǔn)為“全省執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、使用統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)”。在少量地區(qū),如各直轄市和黑龍江等地,基本實(shí)現(xiàn)了企業(yè)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)的統(tǒng)一。但是這些地區(qū)同時并存著大量由地市分散管理的其他險種的信息系統(tǒng),即使是企業(yè)養(yǎng)老保險也有部分縣市或行業(yè)的信息系統(tǒng)尚未并入統(tǒng)一系統(tǒng)中。
(6)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)差異:雖然人保部核心平臺標(biāo)準(zhǔn)推出多年,但是各地信息系統(tǒng)遵照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的情況堪憂。對10余省市截至2009年的社保信息系統(tǒng)設(shè)計的分析結(jié)果表明:③多數(shù)信息系統(tǒng)(12個系統(tǒng)中的9個)并未嚴(yán)格按照核心平臺的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計,部分參照核心平臺標(biāo)準(zhǔn)(2個系統(tǒng))、部分完全獨(dú)立于核心平臺標(biāo)準(zhǔn)(9個系統(tǒng)),具體情況參見表1。表1中數(shù)據(jù)量統(tǒng)計一項如標(biāo)明“養(yǎng)老”則僅為養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)量,否則一般為涵蓋五險的信息系統(tǒng)。圖1以記賬利率參數(shù)表為例直觀地給出了某一非核心平臺信息系統(tǒng)與核心平臺的差異程度。由圖可見,即使是簡單的記賬利率參數(shù),各種信息系統(tǒng)的記錄方式也是千差萬別的,既有編碼規(guī)則的不同、也有設(shè)計思想和政策方面的差異。例如圖1左側(cè)表中“開始時間”和“終止時間”字段就意味養(yǎng)老保險記賬利率允許一年多個,這與《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》的記賬利率制定規(guī)則存在明顯不同。④表1和圖1也從側(cè)面印證了企業(yè)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌過程中系統(tǒng)與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的困難及其現(xiàn)狀。
(7)數(shù)據(jù)庫差異:各地信息系統(tǒng)所采用的數(shù)據(jù)庫版本復(fù)雜,幾乎涉獵了當(dāng)前所有的數(shù)據(jù)庫類型及其子版本,包括Oracle、DB2、Sybase、SqlServer、FoxPro、Access、MySQL等數(shù)據(jù)庫;部分地區(qū)還采用Excel、Txt等格式文檔記錄,少量偏遠(yuǎn)地區(qū)則仍處于手工記錄向電子記錄過渡的時期。數(shù)據(jù)庫類型的復(fù)雜導(dǎo)致即使是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的社保信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)遷移都變得困難而且成本高昂。
(8)數(shù)據(jù)存儲位置差異:數(shù)據(jù)的存儲位置從最底層影響了信息系統(tǒng)的差異。數(shù)據(jù)的分散存儲與系統(tǒng)的差異互為因果,系統(tǒng)差異越大、數(shù)據(jù)就越分散,反之亦然。一般而言,社保數(shù)據(jù)的集中存儲和集中管理有助于減少信息化建設(shè)的重復(fù)投資,制約社保信息系統(tǒng)的差異程度。建設(shè)數(shù)據(jù)中心、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在地級以上城市的集中存儲也是社保信息化建設(shè)的重要目標(biāo),在勞動部及人社部頒布的信息化建設(shè)的各份綱領(lǐng)性文件中得到體現(xiàn),例如勞社部函〔2003〕174號文、勞社號文以及人社部發(fā)〔2011〕99號文。但是,目前我國社保數(shù)據(jù)被大量的分散存儲在市、縣一級的社保機(jī)構(gòu)。對C省所屬全部縣市各險種類別的數(shù)據(jù)存儲位置的調(diào)研表明:各類基金的數(shù)據(jù)存儲在縣級數(shù)據(jù)中心的比例多數(shù)高于50%。數(shù)據(jù)的高度分散存儲使得信息系統(tǒng)的差異更加難以克服。
以上分析了影響社會保險信息系統(tǒng)差異的8個因素。結(jié)合軟件工程對信息系統(tǒng)研發(fā)階段的劃分,表2依據(jù)軟件開發(fā)經(jīng)驗和社保審計實(shí)踐,總結(jié)了上述各要素對信息系統(tǒng)研發(fā)全程的影響程度。總的來看,政策層面和管理層面的各因素對于系統(tǒng)研發(fā)中的需求分析和運(yùn)行影響巨大,計算機(jī)技術(shù)層面的諸因素主要影響系統(tǒng)的設(shè)計、開發(fā)階段。需要指出的是,信息系統(tǒng)的差異通常體現(xiàn)出上述8種因素交叉混雜的復(fù)雜情況。以黑龍江省社會保險信息系統(tǒng)為例。該省即存在實(shí)現(xiàn)了省級數(shù)據(jù)集中、信息系統(tǒng)統(tǒng)一的較為理想的企業(yè)養(yǎng)老系統(tǒng);也存在代收企業(yè)養(yǎng)老費(fèi)的地稅系統(tǒng),存在少量的分行業(yè)獨(dú)立管理的企業(yè)養(yǎng)老系統(tǒng),還存在著大量的分市縣管理的其他險種的信息系統(tǒng)。多種因素的交叉混雜,使得全國各地信息系統(tǒng)可能的差異性呈現(xiàn)指數(shù)級變化。即使各類信息系統(tǒng)對于每種因素僅有兩種可能的狀態(tài),也意味著共有28=256種差異可能性。初步的審計調(diào)研結(jié)果表明:真實(shí)情況可能更不樂觀。此外,社保信息系統(tǒng)在上述8個方面的差異也隨著時間的推移而不斷變化。雖然社保信息系統(tǒng)的差異現(xiàn)象始終存在,但是在不同的時間點(diǎn),差異的體現(xiàn)方式卻在不斷變化。隨著時間的推移,舊的碎片在消失,新的碎片在產(chǎn)生。例如,隨著企業(yè)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的不斷推進(jìn),企業(yè)養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)的差異性將呈現(xiàn)弱化的趨勢,但是與此同時,伴隨著新農(nóng)保的快速推進(jìn),新農(nóng)保信息系統(tǒng)的差異性在近年呈現(xiàn)出快速惡化的特點(diǎn)。
社保信息系統(tǒng)差異的根源
(一)社會保險體制的碎片化是根本原因
如前所述,信息系統(tǒng)從根本上由需求決定。社會保險信息系統(tǒng)的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化依托于我國社會保險體制的統(tǒng)一。“皮之不存,毛將焉附”,可能恰當(dāng)?shù)乜坍嬃松鐣kU體制和社會保險信息系統(tǒng)之間的關(guān)系。中國社會保險體制碎片化的產(chǎn)生,是在完成國家-單位保障體制向國家-社會保障體制轉(zhuǎn)變過程中,所采取“摸石頭過河”的漸進(jìn)改革策略是分不開的。改革進(jìn)程中社會發(fā)展的不均衡,經(jīng)濟(jì)社會中不同利益群體的不同的社會保障利益訴求,也最終轉(zhuǎn)化為社會保險體制中的一個個碎片。在漸進(jìn)式的改革思路下,社會保障制度的“大一統(tǒng)”理想只能在多方的利益博弈中曲折前行。這意味著,如無重大變化,社會保險信息系統(tǒng)的差異性將在很長一段時間內(nèi)存在,甚至有可能出現(xiàn)短周期的惡化趨勢。
(二)信息化建設(shè)客觀特點(diǎn)的制約
社會保險信息系統(tǒng)涉及千家萬戶,具有高度的復(fù)雜性。一個涵蓋五險的信息系統(tǒng)通常包括上百張數(shù)據(jù)庫表、幾千個數(shù)據(jù)項,表間關(guān)系更是錯綜復(fù)雜。這使得一個成熟的社保信息系統(tǒng)的建設(shè)及調(diào)試周期一般在2-3年,甚至更久。而各地社會保險政策和規(guī)定,經(jīng)常出現(xiàn)一年幾小變、幾年一大變的情況。這就導(dǎo)致社保信息系統(tǒng)的頂層規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計,在出臺之日就已經(jīng)不適用于部分地區(qū)的社保現(xiàn)狀。同時,社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦的巨大壓力又逼迫經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須采用信息系統(tǒng),甚至等不到標(biāo)準(zhǔn)的出臺。這一客觀現(xiàn)實(shí)決定了各地自主研發(fā)的社保信息系統(tǒng)普遍出現(xiàn),社保信息系統(tǒng)的差異性也就在所難免。
(三)地方利益及商業(yè)利益的糾葛是其主觀原因
社保信息系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了資金投入的巨大,累計上億元的研發(fā)及部署費(fèi)用并不罕見。巨大的資金投入使得地方利益和軟件廠商的商業(yè)利益必然產(chǎn)生各種糾葛。而社保信息系統(tǒng)的統(tǒng)一實(shí)際上等效于中央級管理部門部分的上收了社保信息系統(tǒng)的開發(fā)權(quán),因此在實(shí)際執(zhí)行中受到地方管理部門和相關(guān)軟件廠商的一定程度的抵制。此外,即使是參與人保部核心平臺研發(fā)的軟件廠商,也傾向于以本地化部署費(fèi)用的名義對各地社保信息系統(tǒng)收取高昂的信息系統(tǒng)研發(fā)費(fèi),以獲取最大的商業(yè)利益。這使得采納標(biāo)準(zhǔn)化的信息系統(tǒng)從成本上并不具有吸引力。①
信息系統(tǒng)差異的影響
(一)對社會保險信息化建設(shè)的影響
社會保險信息系統(tǒng)是社會保險信息化建設(shè)的重點(diǎn)和最直接的成果。信息系統(tǒng)所存在廣泛的差異性,一方面意味著以往的信息化建設(shè)存在大量的重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象,一方面也為未來的信息化建設(shè)制造了巨大的障礙。信息系統(tǒng)的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化是大勢所趨,但是異構(gòu)信息系統(tǒng)間的信息遷移是困難且成本高昂的,這使得在取代現(xiàn)有系統(tǒng)過程中,巨額的經(jīng)費(fèi)將被用于已有社保信息的移植。
(二)制約了社保的精細(xì)化管理
社會保險信息系統(tǒng)是支撐社會保險精細(xì)化管理的核心基礎(chǔ)設(shè)施。精細(xì)化管理涉及每個參保人員每個月的繳費(fèi)信息、每時每刻的支付信息的處理。大量社保信息系統(tǒng)的并存,必然意味著信息系統(tǒng)質(zhì)量的良莠不齊,導(dǎo)致不同地域的參保人群所享受的社保服務(wù)質(zhì)量參差不齊。此外,人員的廣泛流動已成為中國當(dāng)今社會的重要特點(diǎn),各地信息系統(tǒng)的差異也對參保人員異地轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中的參保信息的遷移造成了障礙。
(三)阻礙了對社保的內(nèi)外部監(jiān)督
社會保險信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)是當(dāng)前最完整、最基礎(chǔ)的社會保險數(shù)據(jù),其中包含著每個參保人員、每家企業(yè)參加社保以來的全部信息,同時體現(xiàn)各級政府對社保的管理和投入信息。與社保有關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及報表數(shù)據(jù)皆來源于此,因此具有極高的權(quán)威性和價值。例如,鄭秉文先生在《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》已經(jīng)開始使用這類原始數(shù)據(jù),從而避免了各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)權(quán)威性、統(tǒng)計口徑、粒度的缺欠。但是,社會保險系統(tǒng)的差異性,尤其是其在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫、存儲位置方面的差異性,使得社保管理部門和各監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)采集工作困難,阻礙了對社保體制的內(nèi)、外部監(jiān)督。例如,雖然經(jīng)過多年的建設(shè),人保部至今僅能從各地社保信息系統(tǒng)中獲取企業(yè)養(yǎng)老保險中部分參保人員的詳細(xì)數(shù)據(jù),且數(shù)據(jù)質(zhì)量堪憂,其他險種數(shù)據(jù)的歸集則仍處于起步階段。可以想見,在這一狀態(tài)下很難對各地社會保險的業(yè)務(wù)經(jīng)辦開展細(xì)致的內(nèi)、外部監(jiān)督。
評價與建議
前文從8個維度分析了導(dǎo)致社會保險信息系統(tǒng)間存在差異的因素。客觀地看,社會保險信息系統(tǒng)間的差異形成了大量的“信息孤島”,并影響到社保的信息化建設(shè)、精細(xì)化管理和內(nèi)外部監(jiān)督,已經(jīng)在一定程度上制約了我國社會保險體制的完善。但是,正如第三部分對社保信息系統(tǒng)差異根源的分析,我國社保信息系統(tǒng)差異是多重歷史和現(xiàn)實(shí)因素造成的。不能簡單的根據(jù)所造成的不良影響,就一味地指責(zé)社會保障信息化的建設(shè)者和執(zhí)行者。我們也不贊同與歐美發(fā)達(dá)國家的信息化建設(shè)進(jìn)行簡單的橫向比較。歐美的社會保障體制已經(jīng)經(jīng)過了幾十年的完善,社會保障制度所最終依托的社會與經(jīng)濟(jì)體制更已經(jīng)發(fā)展到后現(xiàn)代水平。在制度相對確定,信息化建設(shè)理念、技術(shù)和手段先進(jìn)的客觀現(xiàn)實(shí)下,社會保險信息系統(tǒng)的完善和成熟就有了基礎(chǔ)。
在客觀認(rèn)識到社會保險信息化建設(shè)中的困難的基礎(chǔ)上,我們認(rèn)為:當(dāng)前社保信息化建設(shè)中依托核心平臺逐步整合各類社會保險信息系統(tǒng)的思路是正確的,但是為了進(jìn)一步提高信息平臺的推廣及應(yīng)用效果,建議采取以下措施:
(1)進(jìn)一步提高核心平臺的公開程度,推薦以開源的形式向各級社保機(jī)構(gòu)公開核心平臺及其配屬系統(tǒng)全部代碼、文檔,各地社保的本地化部署由其自主選擇廠商。從而打破少數(shù)主承包商對核心平臺標(biāo)準(zhǔn)所形成的事實(shí)上的壟斷,通過引入競爭機(jī)制降低核心平臺的部署成本,提高各地社保的積極性。
(2)進(jìn)一步加強(qiáng)核心平臺的適應(yīng)能力,針對國家允許各地自行規(guī)定的社保業(yè)務(wù)預(yù)留本地化空間,提高核心平臺的生命力。
(3)進(jìn)一步提高核心平臺強(qiáng)制性,除要求各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在一定時間內(nèi)使信息系統(tǒng)符合核心平臺要求外,應(yīng)配合社會保險的體制建設(shè),及時、迅速的新的信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),尤其是加強(qiáng)新農(nóng)保、新農(nóng)合、城鄉(xiāng)居民等新興制度的信息化建設(shè)規(guī)范。
作者:呂天陽楊蘊(yùn)毅邱玉慧黃少濱單位:審計署審計科研所清華大學(xué)計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)系黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院哈爾濱工程大學(xué)計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)學(xué)院