自然保護區生態補償的財政政策研究范文

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然保護區是對有代表性的生態系統、珍稀瀕危野生動植物的天然集中分布、有特殊意義的自然遺跡等保護對象而劃定的特殊的自然地域。它發揮著涵養水源、凈化空氣、防風固沙維持生態平衡等功能，起到了可持續保護和利用自然資源的示范和引領作用。生態保護具有很強的外部性經濟活動特征，對生態保護者給予必要的經濟補償，能夠很好地調動保護者的積極性，維護國家的生態安全。建立生態補償就是為了保護、維持、恢復和重建生態環境的各種功能，這種補償活動需要政府的資金支持。

一、我國自然保護區的生態補償財政政策現狀及問題

我國現行的自然保護區生態補償財政政策可分為：①處罰生態損害者以籌集資金的財政收入政策，如開征資源環境稅收、征收生態環境補償費、建立生態補償專項資金等；②補償環境污染受害者、獎勵環境保護者、配置補償資金的財政支出政策，如財政轉移支付、稅收減免等。這樣的生態補償政策為我國自然保護區的建設和發展起到了一定作用：一是為保護區運行與發展提供了資金來源，確保其生態環境得以持續的改善，維持國家的生態平衡。二是縮小了地區差距，推動了地區公共服務均等化，促進了社會公平。三是糾正了負外部性，把外部成本內部化，提高了企業環保意識，推動了保護區的可持續發展。隨著我國生態文明建設步伐不斷加快，人民群眾對于生態環境要求越來越高，現行財政生態補償政策顯得越來越不適應。

（一）補償方式落后生態補償方式分為實物補償、資金補償、智力補償、項目補償及政策補償。資金補償和實物補償是補償者將貨幣、物資直接給予被補償地區，這種補償方式直接便捷，但是補償資金可能因受償者的不合理利用而被浪費，不能推動其生活生產方式改變。政策補償、智力補償是指補償主體利用資金發展替代產業，以幫助提升當地經濟內在發展動力，從根本上解決民眾失去原有謀生手段后的生存發展問題。但在我國實踐中，由于項目補償和智力補償的項目難以精準的把握，其補償的實施效果并不顯著，導致很多資金浪費嚴重。

（二）補償資金的使用與管理不完善目前補償資金在實踐操作中暴露了許多弊端：第一，資金發放耗時較長。資金的發放歷經多級政府層次，效率低下。由于補償資金難以實現較高透明度，還可能導致資金的不必要流失。第二，補償資金的使用不夠規范造成補償范圍隨意擴大或縮小。第三，補償資金有被挪用的風險。補償資金在實踐中很難做到專項專用，目前法律也無明文規定濫用補償資金的懲罰措施。第四，監督機制不夠健全。補償資金沒有與之配套的監督和考核機制，造成了補償資金使用效率低，難以發揮應有作用。

（三）自然保護區管理缺位我國的自然保護區沒有根據管理目標進行精準分類，這種寬泛的管理分類，使原本就十分有限的財政資金被攤薄，致使一些保護區不得不開展一些以經濟創收為目的的生產活動。從而造成了以下問題：第一，重開發輕保護。許多保護區所在地政府為了追求地方經濟發展，把重點放在經濟開發的收益活動上，過度開發超出了生態環境的承載力度。其開發收入歸地方財政所有，而基礎設施的投入卻由保護區部門所管，資金的所有與使用不銜接，反而制約了保護區的發展。第二，保護區公眾參與率低。目前自然保護區公眾，在保護區管理上參與不夠，對保護區的一些基本法規和信息缺乏了解，從而導致政策、法規執行不暢，容易與保護區管理人員發生矛盾。

（四）缺乏強有力的法律保障，執行力較差沒有專門的法律，把補償方式、資金、對象確定下來，法律也無明確規定濫用補償資金的相應懲罰，從而導致生態補償在現實中執行力較差，浪費了許多人力財力，而對自然保護區的建設作用沒有起到應有作用。

二、國外生態補償財政政策的經驗借鑒

（一）美國美國的生態補償方式具有多元化，在治理農業面源污染時，運用了以下補償方式。第一，財政補償。聯邦與州政府均為其撥付了充裕的資金。第二，政策補償。引導扶持農民發展綠色產業，對農民的環保行為給予補償。第三，項目補償。采取了工程治理措施與自然資源保護計劃。第四，技術補償。主要表現在農業生產管理技術上，包括耕作管理、農藥管理、養殖管理等。

（二）日本日本的生態補償實踐早于我國，在管理制度上的創新值得參考。以琵琶湖治理為例，在國家和地方層面都設立了特定的管理機構，把具體責任落到實處。管理機構人員具有專業素養，有能力處理各種矛盾。同時，政府特別重視環保教育培養環保意識，鼓勵公眾做好力所能及的日常保護工作，實現信息共享，建立對話協商機制，號召公眾出謀劃策，鼓勵公眾承擔社會責任。

（三）印度針對印度西部地區狼的種群急速減少，1972年政府頒布《野生動植物保護法案》，該法案明確禁止捕殺野生動植物，把補償主體、方式、資金來源等都寫入了該法案中。界定了生態補償責任和生態主體義務，有法可依。推進了生態補償的制度化和法制化，從立法層面上為自然保護區的生態補償提供了保障。

（四）經驗借鑒1．靈活運用多種補償方式在生態補償中，可以綜合運用多種補償方式，單一的補償方式發揮效果有限，多種補償方式靈活運用，不僅可以發揮各自功能，而且可以實現其綜合效用。2．成熟的公眾參與和對話協商體制加強環保宣傳教育，培養愛林護林保護大自然的習慣，營造愛護環境的良好風氣，激勵公眾參與，建立通暢的對話協商機制，緩和保護區與周邊社區居民的矛盾，推動政策實施，建立既靈活又高效的管理體系。3．法律政策體系的保障全面建立健全生態補償機制，前提是要做好與立法有關的工作，必須從立法層次上把補償對象、方式、范圍、資金都明確下來，真正做到生態補償有法可依，保證生態補償資金及時足額撥付到位。

三、完善我國自然保護區生態補償財政政策的建議

（一）完善補償資金的籌集與使用機制1．開征生態稅，籌集補償資金我國公民生態保護意識逐漸加強，征收生態稅應提上日程。可以考慮把生態稅并入地方稅體系，征稅標準要高于現行排污費。在初期，稅目不必過于細分，稅率水平要具有適度性與差別性，可考慮建立具有典型地域、典型行業差異的稅收制度。2．完善財稅政策，激勵社會對自然保護區的捐贈社會捐贈可以作為拓寬生態補償資金來源渠道的重要手段。因此，應該完善財稅政策，調整捐贈的稅前扣除規定，允許企業和個人向自然保護區的捐贈，從企業所得稅和個人所得稅的稅前給以扣除，激勵社會各界對自然保護區的捐贈，拓寬自然保護區的資金來源。3．完善補償資金的使用與監管，加強績效評價縮短資金發放時間，明確資金使用方向，進一步推動生態補償專項基金建設，做到專項專用。加強資金預算約束，建立補償資金績效問責制，提高財政監督管理和績效考核水平。按照資金利用率高低來適當調整補償金額，切實做到每一分錢都用在刀刃上，提高補償資金的使用效益。

（二）運用多元有效的補償方式1．優化多種補償方式，提高補償資金的效率每種補償方式都有其特點，根據受償主體需求的不同，要對不同的受償主體采取不同的補償方式。通過多種補償方式配合達到最優，應尤為重視非貨幣補償方式的持續性，不能讓保護區富了一時，窮了一生。2．大力發展“造血型補償方式”，把扶貧與發展地方經濟相結合政府可以采取“項目支持”的方式，將補償資金轉變為技術、人力資源等投入到受償區域，引導扶持當地保護區居民發展替代性產業，大力發展生態經濟產業，使保護區群眾分享生態環境保護所帶來的惠益，提升落后地區內在發展能力，形成造血機能以及內在發展機制，幫助保護區實現可持續發展。

（三）加大財政支持力度，推動保護區公共服務均等化1．制定專門的生態補償法首先應盡快頒布《自然保護區生態補償條例》，在此基礎上進一步發展完善，力爭早日頒布《自然保護區生態補償法》，從立法上把補償主體、方式、資金來源等確定下來。在刑法上補充有關內容，明確損害環境者追究刑事責任。2．大力發展公共基礎設施建設公共基礎設施的建設發展與保護區的內在發展和地區社會經濟發展緊密相關。改善這些方面的公共基礎設施建設，不僅可以改變自然保護區的生活生產條件，使當地居民分享建設自然保護區的益處，還可以帶動當地經濟與社會發展，緩和保護區與周邊群眾的矛盾。3．增加與民生緊密相關的公共服務上級政府提升對保護區所在地政府的轉移支付水平，擴大教育、醫療衛生、社會保障支出，可以共同惠及自然保護區與周邊群眾。加強環保教育投入，可以依托保護區的生態環境保護的特點對學生進行實踐教育，使周邊群眾從小養成愛護生態環境的良好習慣。

作者：曹文 李錦錦 單位：山東財經大學財稅學院