新常態(tài)下財(cái)政政策轉(zhuǎn)型研究范文

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內(nèi)容提要：

新常態(tài)下我國宏觀調(diào)控目標(biāo)應(yīng)由短期內(nèi)的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向中長期的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾不是有效需求不足，而是供需錯(cuò)配。積極財(cái)政政策作為新常態(tài)下我國宏觀調(diào)控的重要手段之一，應(yīng)改變傳統(tǒng)的依靠大規(guī)模投資刺激有效需求的凱恩斯主義思路，轉(zhuǎn)向如何增加有效供給，以有效供給滿足有效需求，以新供給引領(lǐng)新需求。針對(duì)當(dāng)前我國供給體系存在的問題，積極財(cái)政政策應(yīng)在化解產(chǎn)能過剩，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，培育社會(huì)創(chuàng)新能力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給等方面發(fā)揮其重要作用。

關(guān)鍵詞：

新常態(tài)；積極財(cái)政政策；供給側(cè)改革；有效供給

自1998年至今，我國政府共實(shí)施過兩輪積極財(cái)政政策。第一輪積極財(cái)政政策是為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響而采取的，始于1998年，止于2004年。第二輪積極財(cái)政政策是在全球金融危機(jī)的背景下實(shí)施的，從2008年開始，至今尚未結(jié)束。雖然相較于第一輪積極財(cái)政政策，我國第二輪積極財(cái)政政策在調(diào)控思路上更加成熟、政策工具的運(yùn)用也更加豐富，但總體而言兩輪積極財(cái)政政策都是基于凱恩斯主義的需求管理政策，主要依靠大規(guī)模的政府投資來刺激社會(huì)有效需求。從短期來看，需求管理政策猶如給經(jīng)濟(jì)打了一劑“興奮劑”，可以使經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)快速企穩(wěn)回升，防止經(jīng)濟(jì)失速下滑。但從長期來看，需求管理政策會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。長期依靠政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，只會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更加粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)愈加失衡、產(chǎn)能過剩日益嚴(yán)重。新常態(tài)最直觀的表現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)增速的下滑，從2012年開始我國GDP增速開始低于8%，2015年更是低于7%，經(jīng)濟(jì)增速由高速轉(zhuǎn)向中高速，且在未來較長時(shí)間內(nèi)將保持這種增速。新常態(tài)需要新的宏觀調(diào)控思路。2015年11月10日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，提出“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增加經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力”，這意味著高層宏觀調(diào)控思路的轉(zhuǎn)變，宏觀調(diào)控開始由強(qiáng)調(diào)需求側(cè)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)供給側(cè)。相應(yīng)地，新常態(tài)下積極財(cái)政政策作用的重點(diǎn)也要由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，從著眼于增加社會(huì)有效需求到強(qiáng)調(diào)增加社會(huì)有效供給。

一、2008年金融危機(jī)期間我國積極財(cái)政政策回顧

2008年以來，國內(nèi)罕見的自然災(zāi)害以及全球金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成較大的影響，經(jīng)濟(jì)增速放緩明顯，面對(duì)不容樂觀的經(jīng)濟(jì)前景，中央政府審時(shí)度勢(shì)，迅速采取應(yīng)對(duì)措施。2008年11月，中央政府啟動(dòng)旨在擴(kuò)大內(nèi)需的規(guī)模高達(dá)4萬億的財(cái)政擴(kuò)張政策，由此正式揭開了新一輪積極財(cái)政政策的序幕。1998年，在應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊時(shí)，積極財(cái)政政策主要通過發(fā)行國債、增加財(cái)政赤字的方式來擴(kuò)大政府財(cái)政支出，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。借鑒和吸取上一輪積極財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，本輪積極財(cái)政政策以“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”為目標(biāo)，全面考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、創(chuàng)新、民生等事項(xiàng)，運(yùn)用的政策工具也較為豐富，主要包括結(jié)構(gòu)性減稅、規(guī)模龐大的投資、財(cái)政補(bǔ)貼等。“4萬億”投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的提振作用明顯，成功阻止實(shí)體經(jīng)濟(jì)的快速下滑，使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)平穩(wěn)較快增長，2009年-2011年連續(xù)三年GDP增長率都在8%以上，實(shí)現(xiàn)了“保八”的目標(biāo)，中國經(jīng)濟(jì)率先在全球復(fù)蘇。然而這種高速增長的背后，卻是“強(qiáng)刺激”政策留下的諸多后遺癥。

受傳統(tǒng)凱恩斯主義的影響，歷來我國宏觀調(diào)控的出發(fā)點(diǎn)總是以調(diào)節(jié)總需求為主，積極財(cái)政政策重視需求總量的擴(kuò)張，卻忽略了供給結(jié)構(gòu)的改善。這種以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的擴(kuò)張性財(cái)政政策必然會(huì)引導(dǎo)更多的資金流向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并帶動(dòng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，會(huì)導(dǎo)致以重工業(yè)為主的大量行業(yè)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。以4萬億投資計(jì)劃為例，如表1所示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出仍高達(dá)1.5萬億元，加上用于災(zāi)后重建的1萬億元，合起來約占計(jì)劃總投資的62.5%，如果再加上保障性安居工程、農(nóng)村民生基建等領(lǐng)域的支出，占比更是高達(dá)81.75%，而對(duì)教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出偏少，減稅政策涉及的金額僅約0.5萬億元。再反觀目前我國產(chǎn)能過剩的行業(yè)，鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁這些行業(yè)無一不與基礎(chǔ)建設(shè)息息相關(guān)，甚至連金融危機(jī)期間國家重點(diǎn)扶持的光伏、風(fēng)電等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)如今也陷入產(chǎn)能過剩的困境。除產(chǎn)能過剩外，基于需求管理而實(shí)施的大規(guī)模的刺激計(jì)劃還引發(fā)了重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化、政府債務(wù)高企、銀行不良資產(chǎn)激增等諸多問題，中央政府在實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)所期待的“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也未有明顯的改善。

二、新常態(tài)下積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的必然性

中國經(jīng)濟(jì)在告別三十余年的高速增長后步入新常態(tài)，而經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的主要特征是“三期疊加”，即增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、刺激經(jīng)濟(jì)政策負(fù)作用消化期。三期疊加，從客觀上要求宏觀調(diào)控政策由以需求管理為主轉(zhuǎn)向以供給管理為主，相應(yīng)地，積極財(cái)政政策的作用重點(diǎn)也應(yīng)從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)。

（一）潛在經(jīng)濟(jì)增長率下降，需求刺激政策的邊際效應(yīng)在遞減從世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，一國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率會(huì)隨著收入水平的提高而降低，即收入水平較低時(shí)潛在經(jīng)濟(jì)增長率較高，而收入水平較高時(shí)潛在經(jīng)濟(jì)增長率會(huì)較低。2015年我國人均GDP達(dá)到8016美元，已經(jīng)邁入中等收入階段，經(jīng)濟(jì)潛在增速下降是必然的。劉世錦（2012）測算出2016-2020年中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率為6.5%[1]。凱恩斯式的刺激需求的政策只能有暫時(shí)效果，但是改變不了潛在經(jīng)濟(jì)增速，長期實(shí)施更會(huì)惡化經(jīng)濟(jì)。另外，從金融危機(jī)以來我國積極財(cái)政政策和貨幣政策的實(shí)際效果看，需求刺激政策的邊際效益也呈現(xiàn)出遞減的趨勢(shì)。在2009年推出4萬億投資和10萬億貸款計(jì)劃之后，刺激效果明顯，GDP增長率立馬增加3-4個(gè)百分點(diǎn)，2009年第三季度和2010年第一、二季度GDP同比增速更是達(dá)到10%以上，然而刺激效果并沒有維持多長時(shí)間，GDP就開始掉頭下降。金融危機(jī)以來，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速，幾乎每年都會(huì)出臺(tái)一些刺激政策，刺激的力度也并不弱，但是效果卻越來越差，經(jīng)濟(jì)回升的時(shí)效也越來越短。最近兩年甚至完全看不到刺激政策的提升作用，GDP增長率一路下滑（吳敬璉，2016）[2]。因此，在新常態(tài)下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)潛在增長率的下降，就應(yīng)該適度調(diào)低經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)基本面穩(wěn)定的情況下，要避免采取大規(guī)模的需求刺激計(jì)劃拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的短暫回升。

（二）需求管理政策無法解決深層次結(jié)構(gòu)性問題以凱恩斯主義為核心的需求管理政策針對(duì)的是短期問題，只能作用于經(jīng)濟(jì)中的總量關(guān)系，而新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)面對(duì)的是長期的結(jié)構(gòu)性問題，對(duì)此需求管理政策無能為力（劉偉，2014）[3]。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨著深層次的結(jié)構(gòu)性問題，包括東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的區(qū)域結(jié)構(gòu)問題；附加值低、高污染、高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)比重偏高的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題；過多依賴投資的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力問題；資源、勞動(dòng)力、資金等一般因素投入比例高，人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等高級(jí)要素投入比重低的要素投入結(jié)構(gòu)問題；收入分配差距過大等。凱恩斯的需求管理政策所針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)問題，而對(duì)于結(jié)構(gòu)性問題，則需要借助供給側(cè)改革去解決。供給管理著眼于中長期，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心，突出特點(diǎn)便是對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行針對(duì)性干預(yù)，理應(yīng)成為現(xiàn)階段我國實(shí)施宏觀調(diào)控尤其是積極財(cái)政政策的首選方案。

（三）著眼于短期的需求刺激政策其副作用和后遺癥越來越大正如上文中所提到的，長期實(shí)施凱恩斯主義的需求刺激政策給我國宏觀經(jīng)濟(jì)帶來了諸多負(fù)面問題：1.產(chǎn)能過剩：當(dāng)前我國鋼鐵、電解鋁、水泥、建材、造船等行業(yè)的產(chǎn)能利用率已下降到70%左右，基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩；2.債務(wù)的過度增加和杠桿率的迅速升高：截至2014年，我國國民資產(chǎn)負(fù)債表總的杠桿率高達(dá)283%，已經(jīng)超出國際公認(rèn)的警戒線。杠桿率過高，會(huì)增加發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。更值得注意的是，與日本等國家債務(wù)主要集中在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中不同，我國各類債務(wù)主體中杠桿率最高的是非金融企業(yè)，達(dá)到125%，遠(yuǎn)超過歐盟劃定的紅線90%，未來有可能會(huì)涌現(xiàn)大量企業(yè)資金鏈斷裂的現(xiàn)象（吳敬璉，2016）[2]；3.資源浪費(fèi)：在擴(kuò)張性財(cái)政政策的刺激下，一些地方政府出于政績上的考慮，在進(jìn)行項(xiàng)目投資前，沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某杀臼找姹容^分析，盲目投資，造成大量的超前建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、低收益甚至是無收益建設(shè)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；4.環(huán)境污染：大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)帶動(dòng)高污染、高排放、高消耗產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張，給我國生態(tài)環(huán)境造成巨大的破壞，嚴(yán)重影響居民的日常生活和身心健康。以上種種均表明短期的需求刺激政策對(duì)當(dāng)前的中國經(jīng)濟(jì)無異于飲鴆止渴，是不可持續(xù)的，前期刺激政策副作用和后遺癥的消化必須借助于供給管理，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國供給體系癥結(jié)探析

我們強(qiáng)調(diào)新常態(tài)下積極財(cái)政政策作用點(diǎn)應(yīng)由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，那么我們必須要先了解當(dāng)前我國供給體系的癥結(jié)所在，才能運(yùn)用積極財(cái)政政策進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控，通過調(diào)整供給來適應(yīng)需求的變化。從目前各行業(yè)的情況來看，中國經(jīng)濟(jì)最大的問題不是有效需求不足，而是有效供給不足、無效供給過多。一方面，處于產(chǎn)業(yè)中上游的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料和傳統(tǒng)的中低端消費(fèi)品供給嚴(yán)重過剩。在生產(chǎn)資料領(lǐng)域，主要以產(chǎn)能過剩的行業(yè)為代表，2015年，工信部公布的落后及產(chǎn)能過剩行業(yè)包括：煉鋼、煉鐵、電解鋁、焦炭、平板玻璃、水泥等14個(gè)行業(yè)，目前這些行業(yè)中大多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難重重，工業(yè)品出廠價(jià)格跌到盈虧平衡點(diǎn)以下，經(jīng)濟(jì)效益大幅下滑。鋼鐵價(jià)格已經(jīng)跌到了不到2000元/噸，與所謂的“白菜價(jià)格”相差無幾。在消費(fèi)品領(lǐng)域，過去面向低收入群體的供給體系，只是對(duì)國外產(chǎn)品進(jìn)行簡單的模仿加工，沒有自己的品牌優(yōu)勢(shì)，在品質(zhì)、規(guī)格、樣式、安全性上也缺乏創(chuàng)新，產(chǎn)品附加值低。“中國制造”的廉價(jià)和低端已經(jīng)滿足不了國內(nèi)迅速擴(kuò)大的中等收入群體的消費(fèi)需求，如服裝玩具等傳統(tǒng)消費(fèi)品盡管價(jià)格一降再降，但仍然鮮有人問津，廠家產(chǎn)品庫存積壓嚴(yán)重，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼，隨時(shí)面臨倒閉的可能。另一方面，高性能產(chǎn)品、高品質(zhì)消費(fèi)品和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足。在工業(yè)產(chǎn)品領(lǐng)域，盡管有部分行業(yè)已經(jīng)擁有了國際領(lǐng)先的核心技術(shù)，但大部分行業(yè)還處于較為低端的“引進(jìn)+組裝”的階段，核心技術(shù)儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。在消費(fèi)品領(lǐng)域，我國中高收入階層在不斷壯大，這部分群體有著很強(qiáng)的購買能力與購買欲望，在產(chǎn)品與服務(wù)上追求多樣化、個(gè)性化、品質(zhì)化，但目前我國的產(chǎn)品供給體系無法滿足他們的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求，或者由于品質(zhì)安全等原因而不敢消費(fèi)。有效供給不足導(dǎo)致本來旺盛的現(xiàn)實(shí)需求，要么被嚴(yán)重抑制，“儲(chǔ)幣待購”，要么通過境外購買來滿足，產(chǎn)生“需求外溢”（黃志凌，2016）[4]。根據(jù)世界觀光旅游委員會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年出國旅游的內(nèi)地游客，比2014年增加53%，海外的消費(fèi)總額高達(dá)2150億美元，跨境購買力驚人。在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，多年來，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在東部地區(qū)的大中型城市，而中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)諸如交通、通訊、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施供給明顯不足，也抑制了互聯(lián)網(wǎng)、汽車、家用電器等與之相關(guān)的消費(fèi)需求；此外，由于各種制度的限制，我國社會(huì)資本很難進(jìn)入教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)行業(yè)，導(dǎo)致此類產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，老百姓“看病難”、“上學(xué)難”、“打車難”的問題依然沒有得到有效解決，有效消費(fèi)需求無法得到滿足。

四、新常態(tài)下積極財(cái)政政策取向

在理清了我國供給體系的癥結(jié)之后，政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)就要以增加有效供給、減少無效供給為核心，積極財(cái)政政策要著眼于化解產(chǎn)能過剩、激發(fā)企業(yè)家精神，培育企業(yè)的創(chuàng)新能力，增強(qiáng)產(chǎn)品的國際競爭力，增加公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給等方面，以有效供給滿足有效需求，以新供給引領(lǐng)新需求。

（一）積極化解產(chǎn)能過剩國有企業(yè)是產(chǎn)能過剩的重災(zāi)區(qū)，那些所謂的“僵尸企業(yè)”由于產(chǎn)品缺乏市場而長期虧損，但卻依靠地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼和銀行續(xù)貸“死而不僵”，占用大量的資源，導(dǎo)致資源無效配置。化解產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于“破舊立新”，清理“僵尸企業(yè)”，鼓勵(lì)國有企業(yè)間的兼并重組，促進(jìn)傳統(tǒng)落后企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。1.財(cái)政要停止“輸血”中央和地方政府要避免“父愛主義”，財(cái)政要停止向僵尸企業(yè)繼續(xù)“輸血”，允許缺乏市場競爭力的企業(yè)破產(chǎn)清算，下決心淘汰落后產(chǎn)能。要制定促進(jìn)企業(yè)兼并重組的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于國有企業(yè)重要的戰(zhàn)略性重組要充分發(fā)揮財(cái)政政策的積極作用，給予資金支持和稅收優(yōu)惠。只有這樣才能避免地方政府惡性競爭、提高產(chǎn)業(yè)集中度、實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)模發(fā)展。2.加大對(duì)過剩行業(yè)技術(shù)改造投入化解產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于加大對(duì)過剩行業(yè)技術(shù)改造的投入力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。具體到積極財(cái)政政策，一方面，通過財(cái)政補(bǔ)貼、全面加速折舊等方式，鼓勵(lì)過剩產(chǎn)業(yè)加大技術(shù)改造投入，引進(jìn)新技術(shù)，更新相關(guān)的技術(shù)和設(shè)備；另一方面，利用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入，掌握核心技術(shù)，提高產(chǎn)品市場競爭力，借助科技實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。3.避免人為圈定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策制定者要避免人為圈定重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2008年金融危機(jī)時(shí)，政府確定光伏、鋰電池等行業(yè)為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，并為這些行業(yè)提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，然而事與愿違，隨著大量資金的涌入，這些戰(zhàn)略新興行業(yè)也相繼成為過剩行業(yè)。政府明確支持哪個(gè)產(chǎn)業(yè)，哪個(gè)產(chǎn)業(yè)就會(huì)發(fā)展迅速，進(jìn)而更快速地進(jìn)入產(chǎn)能過剩的階段（黃益平，2016）[5]。因此，在培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)時(shí)，積極財(cái)政政策應(yīng)作用于教育、科研、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場競爭環(huán)境塑造等基礎(chǔ)領(lǐng)域，而非直接支持某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這樣只會(huì)適得其反。4.妥善安置下崗職工未來在淘汰落后產(chǎn)能的過程中必然會(huì)導(dǎo)致大批工人下崗，財(cái)政政策要在職工安置問題上發(fā)揮積極作用。一方面，要?jiǎng)佑秘?cái)政資金為下崗職工提供必要的失業(yè)救濟(jì)和生活補(bǔ)貼，保障其基本生活水平；另一方面，要鼓勵(lì)失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)型，為有工作意愿的下崗職工提供職業(yè)技能培訓(xùn)，使其掌握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)后所必備的新的勞動(dòng)技能，順利實(shí)現(xiàn)下崗職工的再就業(yè)。

（二）減輕企業(yè)稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)家精神要提高我國產(chǎn)品的國際競爭力，核心是創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等，創(chuàng)新的關(guān)鍵在于激發(fā)企業(yè)家精神，而激發(fā)企業(yè)家精神，政府要做的就是建立公平競爭的市場環(huán)境、提供基本公共服務(wù)、降低企業(yè)的運(yùn)營成本等。具體到積極財(cái)政政策，最重要的就是要通過減稅降費(fèi)等措施切實(shí)降低企業(yè)的經(jīng)營成本，讓企業(yè)能夠“輕裝上陣”。1.合并精簡增值稅稅率與西方國家的稅制結(jié)構(gòu)不同，我國稅制以間接稅為主，2014年我國11.9萬億的稅收總收入中間接稅占比約為70%。因此，像西方國家那樣通過大規(guī)模削減所得稅稅率進(jìn)行減稅在我國不具有可行性，我國減稅應(yīng)該以間接稅為主，直接稅為輔，尤其是占間接稅大頭的增值稅。2014年我國國內(nèi)增值稅收入為3.09萬億元，占稅收收入總額的25.9%，“營改增”全面推開后，這一比例將會(huì)更高。近些年來，政府一直強(qiáng)調(diào)要加大減稅力度，但仔細(xì)觀察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，減少的都是財(cái)政收入中的細(xì)微項(xiàng)目，始終沒有觸動(dòng)作為財(cái)政收入主體的增值稅，導(dǎo)致減稅效果不明顯。目前我國增值稅稅率有17%、13%、11%、6%、0%五檔稅率，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率”，2016年5月1日起增值稅將覆蓋所有行業(yè)，接下來工作重點(diǎn)就是合并精簡稅率。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)可以將目前的17%、13%、11%、6%四檔稅率合并為兩檔稅率，即基本稅率和低稅率，基本稅率由17%調(diào)整為11%-13%，低稅率統(tǒng)一調(diào)整為5%-6%（梁季，2014）[6]。合并精簡增值稅稅率可以大幅減少增值稅稅收收入，達(dá)到大規(guī)模減稅的目的，可以明顯緩解企業(yè)稅負(fù)。2.全面落實(shí)支持中小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，中小微企業(yè)在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)方面發(fā)揮著重要作用，是創(chuàng)新的主要源泉。以上海市為例，中小微企業(yè)在認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)和高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目中占比70%左右。我國近年來也出臺(tái)了一系列扶持中小微企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，主要包括稅收優(yōu)惠支持、行政事業(yè)性收費(fèi)減免、專項(xiàng)資金扶持、政府采購等。這些財(cái)稅政策對(duì)促進(jìn)中小微企業(yè)的健康發(fā)展方面發(fā)揮了一定的作用，但由于小微企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、流轉(zhuǎn)稅起征點(diǎn)低、所得稅減免稅收遵從成本高、創(chuàng)新稅收政策缺乏針對(duì)性、專項(xiàng)資金申請(qǐng)難度大等原因，導(dǎo)致財(cái)稅政策普惠性不夠，減稅力度不大（于洪，2015）[7]。新常態(tài)下，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新和細(xì)化財(cái)稅政策，實(shí)行“精準(zhǔn)減稅”，如對(duì)員工總數(shù)或者營業(yè)收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的小微企業(yè)大規(guī)模減稅，繼續(xù)加大自主創(chuàng)業(yè)和中小微企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)的稅收優(yōu)惠力度，對(duì)向中小微企業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍等。通過一系列舉措推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進(jìn)中小微企業(yè)健康發(fā)展，培育我國經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力。3.取締不合理基金收費(fèi)，降低社保繳費(fèi)率，減輕企業(yè)稅外負(fù)擔(dān)相較于稅收負(fù)擔(dān)，真正加重我國企業(yè)運(yùn)營負(fù)擔(dān)的是各類稅外收費(fèi)，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、過高的融資成本、社保繳費(fèi)等。以員工社保為例，我國企業(yè)和個(gè)人“五險(xiǎn)一金”的繳費(fèi)比例已經(jīng)占到工資總額的40%到50%，假如一名職工每月含稅工資為6000元，那么企業(yè)要付出10000元甚至更高的成本，過高的用工成本使得許多中小型企業(yè)不堪重負(fù)，紛紛降薪、裁員，嚴(yán)重挫傷企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的積極性。2016年以來，雖然各地紛紛出臺(tái)政策下調(diào)社保率，但下調(diào)的主要是占比不大的失業(yè)、生育、工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，且幅度不大，對(duì)企業(yè)而言，“減負(fù)”作用不明顯。因此，新常態(tài)下要充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，加速清理不合理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，精簡歸并“五險(xiǎn)一金”，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例，通過建立專項(xiàng)建設(shè)基金降低企業(yè)融資成本，切實(shí)降低企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)，使企業(yè)有更多的資金用于研發(fā)、創(chuàng)新活動(dòng)，重塑企業(yè)活力。

（三）增加公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給新常態(tài)下積極財(cái)政政策要避免大規(guī)模的、以投資拉動(dòng)需求的刺激計(jì)劃，但這并不意味著不需要政府投資，而是需要增加有效供給的“聰明投資”。新常態(tài)下政府投資要更多地著眼于民生領(lǐng)域，杜絕政績驅(qū)動(dòng)下的盲目投資，投資的核心不在于規(guī)模和增速，而在于結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益。1.加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建布局合理的新型城鎮(zhèn)化體系在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，2015年我國城鎮(zhèn)化率為56%，仍處于城鎮(zhèn)化中期，與發(fā)達(dá)國家80%以上的城鎮(zhèn)化率相比，還有一定的差距，未來若干年還有幾億人要進(jìn)城，所以客觀上存在著對(duì)市政、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的需求。但過去地方政府主要將這類投資集中在特大城市、省會(huì)城市和東部沿海城市以促進(jìn)其發(fā)展，卻很少顧及中小城鎮(zhèn)，造成目前一、二線城市市政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本飽和甚至過剩，而三、四線城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻明顯不足的兩極分化狀態(tài)。新型城鎮(zhèn)化不是只發(fā)展大城市，不顧小城鎮(zhèn)，而是應(yīng)該構(gòu)建布局合理、大中小相結(jié)合、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。在新常態(tài)下，地方政府在滿足大型城市必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該將更多資源投向?yàn)閿?shù)眾多的中小城鎮(zhèn)，完善小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，避免在大城市重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)，造成資源的浪費(fèi)。2.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大民生財(cái)政投入，提供更多更好的基本公共服務(wù)本文選取教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出、醫(yī)療與衛(wèi)生支出三項(xiàng)作為基本公共服務(wù)的代表，這三項(xiàng)財(cái)政支出的總額從2007年的14559.44億元上升到2014年的49187.37億元，絕對(duì)數(shù)額有了較快的增長。但是，如圖1所示，從基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出和GDP的比重變化來看，財(cái)政支出中基本公共服務(wù)支出占比近年來雖然有所提升，但增幅較小，始終在30%左右徘徊，公共服務(wù)支出占GDP比重也偏低，與大多數(shù)發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距。造成我國公共服務(wù)供給不足的原因主要有兩點(diǎn)：第一，長期以來，地方政府為了追逐政績，把招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作的重中之重，大量資金都投在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對(duì)民生性公共服務(wù)資金投入偏少。第二，分稅制以來，地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，地方財(cái)政相當(dāng)困難。以2014年為例，我國地方政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例為54.05%，而財(cái)政支出占比卻達(dá)到85.13%，地方政府即使有意增加公共服務(wù)的供給，也是有心無力。因此，新常態(tài)下積極財(cái)政政策應(yīng)該將更多的財(cái)政資金投向民生性的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等領(lǐng)域，避免將大規(guī)模資金投向“鐵公基”等領(lǐng)域，如此才能切實(shí)提高地方居民的生活福祉。此外，還應(yīng)重新調(diào)整劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，讓地方政府擁有更多的財(cái)力去做他們“想辦而且應(yīng)該辦的事”。3.大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式，緩解政府財(cái)政支出壓力賈康和蘇京春（2012）提出財(cái)政分配的“三元悖論”，指出在任意一個(gè)時(shí)點(diǎn)上，減稅、增支、控制政府債務(wù)這三大目標(biāo)不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，最多只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)其中的兩項(xiàng)[8]。新常態(tài)下，一方面政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)要增加支出，另一方面要降低企業(yè)稅負(fù)，同時(shí)還要控制債務(wù)赤字，如何運(yùn)用有限的財(cái)政資金辦更多的事兒，就需要?jiǎng)?chuàng)新政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式，由過去政府大包大攬轉(zhuǎn)向更多依靠政府與社會(huì)資本合作的PPP模式上來。PPP模式以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供上來，起到“四兩撥千斤”的作用，既能有效解決新常態(tài)背景下政府財(cái)力不足的困境，又有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。此外，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等盈利性行業(yè)，私人資本如果有能力獨(dú)立提供，政府部門應(yīng)逐步放開這些領(lǐng)域的壟斷與管制，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓更多社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，引入競爭機(jī)制，這樣才能真正提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

五、結(jié)語

積極財(cái)政政策的實(shí)施必須要結(jié)合新常態(tài)下我國宏觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)背景“對(duì)癥下藥”。長期以來，大規(guī)模、低水平的重復(fù)投資建設(shè)和緩慢的技術(shù)改造步伐導(dǎo)致我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、經(jīng)濟(jì)效益低下、無效供給過多，這才是我國宏觀經(jīng)濟(jì)問題的微觀癥結(jié)所在。因此，新常態(tài)下我國在實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)要跳出擴(kuò)大社會(huì)總需求的思維定式，以增加有效供給為核心，重視供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整和供給條件的改善。此外，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠成熟，因此不能照搬西方發(fā)達(dá)國家成熟市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控，三十多年來我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終伴隨著巨大的制度變遷，體制改革是供給側(cè)改革的題中之意，也是提高財(cái)政政策效率的基礎(chǔ)所在（馬建堂，2015）[9]。目前我國市場經(jīng)濟(jì)中還存在大量的計(jì)劃因素，政府官員還普遍存在著計(jì)劃思維，這些都嚴(yán)重抑制市場主體的活力、妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，在新常態(tài)下，轉(zhuǎn)變積極財(cái)政政策取向的同時(shí)，還要克服一系列體制性障礙，如逐步放開要素市場，促進(jìn)要素合理流動(dòng)、減少政府行政審批與管制、國企改革、硬化地方政府預(yù)算約束、合理劃分中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)與支出責(zé)任以及完善轉(zhuǎn)移支付制度等。總之，要在“十三五”期間成功跨越中等收入陷阱，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，我們依然任重道遠(yuǎn)。

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作者：郭永勇 單位：暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)稅系