財政支出約束范文

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20世紀80年代以來,財政支出問題引起了廣泛關(guān)注,并掀起了世界性的公共預(yù)算改革浪潮。本文試圖以世界性改革浪潮為背景,結(jié)合我國財政體制改革實踐,提出并分析財政支出約束優(yōu)化的框架,進而形成和明確財政支出評價的基本方法。

一、財政支出約束優(yōu)化的總體思路

財政支出約束優(yōu)化一直是現(xiàn)代財政支出管理的一個中心議題。關(guān)于如何優(yōu)化財政支出約束,長期以來占主導地位的觀點是公共預(yù)算程序規(guī)范化。無疑,支出約束必須以規(guī)范化的程序為基礎(chǔ)和前提,規(guī)范健全的程序和規(guī)則是有效管理必不可少的要素。因為規(guī)范化的程序建立了在政府內(nèi)部進行支出控制的基礎(chǔ),在一定程度上保證了支出信息的準確、統(tǒng)一和及時。如果程序遭到破壞,那么政府就無法有效開展支出管理,無法有效約束財政支出。然而規(guī)范的程序并不能為有效約束支出提供充分的基礎(chǔ),并不能必然導出財政績效的提高。

首先,預(yù)算程序的規(guī)范化無法解決支出總額應(yīng)是多少的問題。根據(jù)規(guī)范的程序來運作意味著支出總額是通過支出申請者之間的相互競爭來決定的,只要競爭是全面、公平和權(quán)威的,那么就可以認為預(yù)算結(jié)果是正確的。然而由于沒有一個支出機構(gòu)需要對支出總額負責,而財政資金又是共同財富,這樣每個機構(gòu)都會從自身利益出發(fā)申請盡可能多的財政資金,最終會出現(xiàn)“公地的悲劇”。并且由于現(xiàn)實中的支出競爭極其復雜,不同支出部門的動機各不相同,規(guī)范的程序難以防范競爭中的合謀。如果競爭變成了合謀,那么正常的程序?qū)o法保證產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果,支出機構(gòu)不必壓倒其他競爭對手,它們可以通過相互串通從共同財富中得到更多的資源。當這種情況發(fā)生時,支出總額就會被個別支出決定所控制,預(yù)算規(guī)則和程序也會遭到破壞或不能有效運作,并且這還會削弱財政資金的配置效率和使用效率。

其次,程序規(guī)范化不能保證決策者和管理者擁有預(yù)算選擇所需的足夠信息。預(yù)算結(jié)果受到?jīng)Q策者和管理者在使用財政資金方面掌握信息的影響。但在信息獲取方面,規(guī)范化的程序并沒有特別功用。由于搜集并傳遞信息的成本較高,并且信息提供者對使用者在覆蓋面上具有優(yōu)勢,決策者常常沒有適當?shù)男畔碜龀鲇行У念A(yù)算選擇。預(yù)算的結(jié)構(gòu)則使高層依賴于中、低層,支出者總會通過提供對自己有用的信息來“控制”預(yù)算制定者,雖然通過改變信息規(guī)則或加強監(jiān)督可糾正信息的失衡,但這只能起到一時的作用,支出者很快就能找到恢復其信息優(yōu)勢的對策。

再次,單純的預(yù)算程序規(guī)范化也容易導致支出管理走向片面和僵化,容易固化預(yù)算控制者與預(yù)算支出者之間的關(guān)系,強化兩者之間的對立,使支出者處于被動接受規(guī)則和遵守規(guī)則的地位,因而容易刺激支出者拒絕提供信息或歪曲信息以便在與控制者的對立中處于優(yōu)勢地位,從而削弱控制者形式上的權(quán)力。

由于規(guī)范的程序并不能為有效約束財政支出提供充分的基礎(chǔ),因此優(yōu)化財政支出約束必須進一步探索其他途徑。從20世紀80年代以來世界各國展開的財政改革實踐及其經(jīng)驗教訓來看,現(xiàn)代財政支出管理中突出目標管理、強調(diào)財政支出的實際執(zhí)行結(jié)果是極其必要的。突出目標管理的意義在于:一是預(yù)算程序及規(guī)則的運行不會失去目標或偏離目標,程序及規(guī)則將以目標為導向進行重建;二是程序與目標(結(jié)果)緊密結(jié)合可構(gòu)造有效的責任機制與監(jiān)察機制,明確責任對象,有利于減少信息需求和信息不對稱及其造成的影響;三是以要實現(xiàn)的目標為中心為導向來統(tǒng)帥各項管理工作,能夠切實推進和保證預(yù)算程序向規(guī)范化方向發(fā)展,從而有利于形成程序與目標相互支持的運作架構(gòu)。

突出目標管理并不是要否定規(guī)范的程序,相反是為了讓程序得到充實和補充性支持,是為了讓程序在反復的運作中能真正把常規(guī)性的、慣例性的東西明確和固定下來,以提高程序效率。以財政支出管理要實現(xiàn)的基本目標為中心來構(gòu)思財政支出約束,展開各項具體的管理工作,這是實現(xiàn)財政支出管理目標的必然要求,也能從根本上推進和鞏固預(yù)算程序的規(guī)范化,從而切實提高財政支出管理的效能。

從管理要素來看,財政支出管理的基本目標有三個:財政支出總量控制、財政資金配置效率和財政資金運作效率。與此相對應(yīng),財政支出約束也應(yīng)包含支出總量約束、支出構(gòu)成約束和支出結(jié)果約束三個層面。從管理角度來看,這三個層面的約束構(gòu)成一個完整的功能互補的體系,對于實現(xiàn)財政支出收益最大化都是不可或缺的。顯然,討論財政支出約束優(yōu)化問題,以財政支出總量約束、支出構(gòu)成約束和支出結(jié)果約束為總體框架是合理的,也富有現(xiàn)實意義。這樣一個框架是對傳統(tǒng)的公共預(yù)算程序規(guī)范化觀點的揚棄,因為它肯定規(guī)范程序的基礎(chǔ)意義,但不局限于此,有助于我們確立新的分析問題的完整思路。

二、財政支出總量目標下的約束優(yōu)化分析

優(yōu)化財政支出約束,首先必須對財政支出總水平進行分析評價。一定時期的支出總量應(yīng)該如何確定呢?總的來講,支出總水平必須與宏觀經(jīng)濟狀況相協(xié)調(diào),否則,大量的預(yù)算赤字將產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟的不平衡,這種不平衡性取決于赤字彌補的方式。國際比較的證據(jù)表明,穩(wěn)定的、較低的財政赤字與較高增長率、投資以及經(jīng)常性賬戶的平衡是聯(lián)系在一起的。可行的支出水平取決于可持續(xù)預(yù)算赤字以及這一赤字的構(gòu)成。計算可持續(xù)赤字需要估計在給定的貨幣需求函數(shù)、可取的通脹率、實際利率以及經(jīng)濟增長率條件下未來的債務(wù)占GDP的比例。

在分析赤字可持續(xù)性時,公共部門的界定應(yīng)盡可能具有綜合性。綜合赤字的計算可通過加總各種不同類型的公共實體的赤字得出,它不僅應(yīng)包括中央政府,而且還應(yīng)包括各級地方政府。在我國地方政府隱性赤字現(xiàn)象很嚴重,地方政府的債務(wù)負擔增長很快。這種狀況使我國赤字匯總受到了資料可獲得性的嚴重限制。另外,國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行的赤字和負債,由于最終要由政府來負擔,也應(yīng)匯總到公共部門的赤字中去。赤字的匯總非常重要,如果不能將一些關(guān)鍵性因素綜合進去,將嚴重歪曲財政支出總量與宏觀經(jīng)濟狀況的協(xié)調(diào)性。

在給定的可持續(xù)赤字條件下,應(yīng)對赤字構(gòu)成進行分析。在評價赤字構(gòu)成時,可持續(xù)的收入可按最小扭曲成本的稅制結(jié)構(gòu)條件下的收入,或參照具有類似稅制結(jié)構(gòu)的其他國家的稅收收入計算。要注意的是:由可持續(xù)赤字與收入之和計算出的最大可能的支出總量并不必然是最佳的,如它會擠出更有效率的私人部門的支出;在某些情況下,實踐甚至顯示最大可能的支出總量仍然是不充分的,它不能實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標。因此,支出總水平的確定不能僅依據(jù)計算得出的最大支出額,從理論上講,支出總水平的確定還應(yīng)結(jié)合運用支出選擇標準對總支出水平滿足社會需要的支出構(gòu)成所進行的分析(支出構(gòu)成分析將在下文進行)。

確定支出總水平時,應(yīng)將預(yù)算置于一個前后一貫的、有約束力的中期宏觀經(jīng)濟框架中,確立中期財政支出框架和預(yù)算總額的中期制度。這樣可使人們從較長時期來考慮問題,將目前利益與未來利益相結(jié)合,同時減少操縱財政數(shù)字的動機和機會,有效控制人們對財政約束的回避。支出總水平應(yīng)在對預(yù)算的各個具體部分作出決定之前就確定下來,并且不受其干擾。

支出總水平確定后,總額約束的實施將涉及很多因素。假定支出構(gòu)成問題已得到合理解決,這種情況下實施支出總額約束,首先,應(yīng)建立規(guī)則,明確財政支出總額是硬性目標,必須在整個財政年度執(zhí)行,同時規(guī)則應(yīng)嚴格限制預(yù)算外活動和預(yù)算外資金,防止通過預(yù)算外方式回避總額約束,對于違規(guī)行為應(yīng)明確和嚴格懲罰措施。中央政府可運用法律明確規(guī)定財政支出在GDP中所占比重或赤字與負債的最大規(guī)模,建立對公共債務(wù)、財政支出增長率或稅收負擔的限制,嚴格控制預(yù)算外行為,公開違規(guī)處罰措施。其次,應(yīng)調(diào)整預(yù)算權(quán)力。在建立起可靠的內(nèi)部控制制度之前,要有效控制支出總額應(yīng)賦予中央財政部門足夠的實施預(yù)算制度的權(quán)力,以便其能夠在預(yù)算實施過程中有權(quán)阻止那些會導致超出預(yù)算限額的支出行為,特別是保證他們在面對支出機構(gòu)反對時也能夠執(zhí)行支出總額規(guī)則。再次,應(yīng)強化信息提供與披露機制,應(yīng)及時和廣泛地向社會公布中期財政支出框架和預(yù)算總額的中期制度以及年度各項總額指標、預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)察情況、違規(guī)行為的處罰情況。

三、財政資金配置效率目標下的約束優(yōu)化分析

如果不同時控制支出構(gòu)成,那么就不可能有效地控制支出總額。預(yù)算過程中普遍存在總體與部分間的緊張關(guān)系,沒有嚴格的支出構(gòu)成約束,那么總體就會成為各個部分的總和。

財政支出構(gòu)成約束是以實現(xiàn)財政資金配置效率為目標的。財政支出構(gòu)成約束應(yīng)由中央財政部門與支出部門兩個控制層次組成。在兩個層次構(gòu)架中,中央財政部門決定戰(zhàn)略性目標,并對部門之間的支出需求競爭進行裁決,財政資源的再配置及再配置的結(jié)果則由各支出部門管理者負責。兩個層次構(gòu)架可大大減少信息需求,以及預(yù)算控制者與支出部門間的預(yù)算沖突,一定程度上也有利于將預(yù)算控制者與支出部門的對立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算控制者委托各支出部門將支出保持在限制范圍內(nèi)這樣一種關(guān)系,使各支出部門管理者也有職責去實現(xiàn)配置效率。

從提高配置效率來看,優(yōu)化支出構(gòu)成約束應(yīng)以對各個支出項目進行的分析為基礎(chǔ)。對支出項目的分析應(yīng)遵循三個步驟。第一步,要分析公共部門與私人部門的職責范圍。要分析需求和供給的性質(zhì),分析產(chǎn)品和服務(wù)的特性,進而明確公共部門的職責,同時還要不斷根據(jù)經(jīng)濟、技術(shù)和社會組織的發(fā)展情況,調(diào)整公共部門的職責,改進公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)的方式。第二步,要分析支出與產(chǎn)出的效益,計算和比較各種不同支出方案的成本和效益,對各種不同的支出配置所產(chǎn)生的結(jié)果要進行評估,并比較各種投入產(chǎn)出組合所產(chǎn)生的社會價值。這方面已形成了多種適合不同情況的分析與計算方法,體現(xiàn)的是支出經(jīng)濟效率原則的要求。第三步,要分析支出的再分配效應(yīng),這是支出社會公平原則的必然要求。這方面通常采用的方法是利益歸宿分析,它考察各個收入群體從財政支出中得到利益的大小。

優(yōu)化財政支出構(gòu)成約束還應(yīng)對支出職能構(gòu)成展開分析,目的是回答在給定的支出總量條件下應(yīng)如何將資源分配到各個部門才能滿足社會福利最大化。支出職能構(gòu)成包括財政資源在部門內(nèi)以及部門之間的配置。分析支出的職能構(gòu)成時,可以IMF的四大類為標準,即把支出分為經(jīng)濟服務(wù)支出、社會服務(wù)支出、一般政府服務(wù)支出和其他職能支出(我國從2007年開始實行這種新的分類)。分析中要弄清各級政府職責的劃分,分析時應(yīng)根據(jù)上述支出項目分析的三個步驟,對各部門的支出項目進行具體分析,以鑒別哪些支出配置符合適當原則,并確定各種備選的部門支出組合的效果。

再次,要分析支出的經(jīng)濟構(gòu)成。經(jīng)濟構(gòu)成通常分為資本支出和經(jīng)常性支出。經(jīng)濟構(gòu)成分析中,對資本投資的分析應(yīng)采用四步驟分析法:第一步將項目書與公共投資計劃和發(fā)展預(yù)算結(jié)合起來進行對比分析,全面評價各投資項目;第二步對主要項目的資本投資進行綜合評估,以否定沒有經(jīng)濟活力的資本支出項目;第三步評估經(jīng)常性支出與資本支出的比例,以分析和解決項目中存在的支出不足與支出過度問題;第四步對主要部門的主要項目進行評估,以清除和推遲一些重大項目。對經(jīng)常性支出主要分析工薪支出與就業(yè)和非工薪的營運維護支出。其中工資性支出與非工資性支出比例是否適當是重要方面;非工薪的營運維護支出部分主要運用標準成本分析法來確定支出標準,以判斷具體項目經(jīng)常性預(yù)算配置是否適當。

四、財政資金運作效率目標下的約束優(yōu)化分析

財政支出約束不僅要關(guān)注財政資金投入,而且還應(yīng)關(guān)注產(chǎn)出。如果財政資金運作效率低下,那么財政資源配置效率與支出總額控制就不可能取得理想效果。對支出結(jié)果的控制也是財政支出約束的一個重要方面,重視支出結(jié)果是現(xiàn)代財政支出管理的一個重要特點。

傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)對程序規(guī)則服從,使負責實際操作的支出部門管理者產(chǎn)生了強烈的花掉所有可利用的財政資金的動機。如何改變這種狀況以提高資金運作效率呢?開展對支出部門管理者的產(chǎn)出或運作效率評估、對支出部門的管理者設(shè)置財政支出結(jié)果約束是極其重要的。

產(chǎn)出水平或運作效率根本上取決于負責實際操作的支出部門管理者是否愿意采取措施以減少運營成本或提高產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量。外部控制可以創(chuàng)造條件,鼓勵運作效率的提高,但無法強行要求這種提高。提高效率的動機必須來自管理者自身。從這一點來看,必須從兩方面來拓展:一是要設(shè)立產(chǎn)出衡量、服務(wù)質(zhì)量和業(yè)績評價標準與規(guī)則,明確各支出部門管理者的責任;二是要賦予部門管理者在開展工作時廣泛的決策權(quán),使部門管理者在使用預(yù)算資金時具有較大的靈活性,其中包括保留一部分效率收益,并將某些未使用的資金移至下一個財政年度開支的權(quán)力。對于有關(guān)業(yè)績的產(chǎn)出衡量,應(yīng)從實際出發(fā),根據(jù)不同支出部門的特點,探索有效的衡量方法,并不斷改進和完善,不僅要衡量產(chǎn)出的數(shù)量,質(zhì)量、成本和服務(wù)對象的意見也應(yīng)包括在衡量的范圍內(nèi)。具體衡量方法應(yīng)在預(yù)算或相關(guān)文件進行詳細說明。為了保證業(yè)績評價規(guī)則得到有效執(zhí)行,使管理者對執(zhí)行結(jié)果負責,對業(yè)績的衡量應(yīng)該由獨立的審計部門來完成,審計部門應(yīng)該有權(quán)指出不足之處并對補救方案提出建議。對于部門管理者自由決策權(quán)的行使,應(yīng)明確管理者是被要求在預(yù)算確定的額度之內(nèi)展開運作,在財政年度執(zhí)行過程中不得追加支出來應(yīng)付超支的需要,當然,因不可預(yù)見的超支除外。一旦預(yù)算確定下來,部門管理者在使用資源方面就可以擁有廣泛的決策自由,在不違反具體規(guī)則或某些限額標準的前提下,可以決定用于雇傭人員、購買補給、設(shè)備和其他用途的資金數(shù)量。部門管理者擁有的資源控制權(quán)與其承擔的對支出結(jié)果的責任要密切結(jié)合在一起,部門管理者也可以在部門內(nèi)將對資源的控制權(quán)和對支出結(jié)果的責任下放給具體運作單位。

三重約束的框架是立足于財政管理體制本身的建構(gòu),事實上還需要其他方面實施配套性的改進與完善措施。確立三重約束需要循序漸進、持續(xù)不斷的努力。一般來講,三重約束難以同時實施,由建立外部控制逐步向建立內(nèi)部控制推進是比較穩(wěn)妥的做法,在沒有建立起有效的外部控制與內(nèi)部控制的情況下,不可賦予支出部門管理者以較大的資源使用決策權(quán)。另外,一個時期的改革可能會取得較大成效,但隨著時間的推移,隨著規(guī)則變成慣例,規(guī)則的有效性就會降低,新的回避規(guī)則的手段就會產(chǎn)生,因此,必須把優(yōu)化財政支出約束當作永久性的任務(wù),定期進行改革。