土地賬戶編制干部離任審計論文范文
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一、土地賬戶的地位、國外運用情況及對我國適應(yīng)性的分析
(一)土地賬戶在國外的運用1.SEEA2012的框架分析SEEA系統(tǒng)描述了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的相互作用和環(huán)境資產(chǎn)的存量與變動量。即為了能融合經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的信息，SEEA采用實物量計量方法和貨幣價值計量方法把水、礦物、能源、森林、漁業(yè)、土壤、土地與生態(tài)系統(tǒng)、污染與浪費、生產(chǎn)、消費和積累的信息既獨立表示，又加總合并在一起，使各種信息能夠整合在SEEA的總體框架中。這樣就能提供一些有關(guān)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的具體數(shù)據(jù)，包括資源的使用狀態(tài)、使用趨勢以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境造成的影響等。2.澳大利亞的實踐經(jīng)驗澳大利亞將土地賬戶的編制作為一個用空間位置信息來集成經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會數(shù)據(jù)的實驗性項目。具體來說，采用了SEEA的框架，認(rèn)為土地賬戶集成信息并提供相關(guān)的信息來討論下列事項:人口定居;可持續(xù)生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù);了解對于不同土地管理的決定所付出的成本以及帶來的收益，包括對碳循環(huán)、水供應(yīng)與水質(zhì)、物種的分布與數(shù)量等影響;了解土地在采礦和農(nóng)業(yè)方面的承受能力;測量環(huán)境的健康狀況;了解發(fā)生在土地上的經(jīng)濟(jì)活動對經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會產(chǎn)生的成本與收益;公共或私人對于保護(hù)環(huán)境的投資，例如生物多樣性的保護(hù)。當(dāng)然只靠土地賬戶無法提供足夠的信息，但是相關(guān)的信息可以依靠土地賬戶而組織起來。
(二)國外情況對于我國的適應(yīng)性分析SEEA2012的框架由眾多的表格組成，主要是為了描述經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的相互作用和環(huán)境資產(chǎn)的存量與變動量。相比較而言，澳大利亞在SEEA2012基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展，加入了居住地的使用數(shù)據(jù)、主要農(nóng)作物用地數(shù)據(jù)和畜牧業(yè)用地數(shù)據(jù)等，使該表格反映的內(nèi)容更加符合澳大利亞的實際情況。對比我國實際要求，我們既可以通過土地賬戶觀察自然生態(tài)保留區(qū)的森林面積是否減少、食物安全保障區(qū)的農(nóng)作物面積的增減情況;又可以通過土地賬戶對比不同土地的經(jīng)濟(jì)價值等。總體來看，類似國外的土地賬戶能夠提供包括領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間內(nèi)對于土地的管理以及利用的信息，依據(jù)這些信息能順利展開對領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計。
二、土地賬戶的表格類型、計量單位及其在我國的表現(xiàn)方式探討
(一)土地的定義及分類方法SEEA2012建議對土地采用以下兩種方法分類:按土地的使用分類和按土地的覆蓋物分類。按照澳大利亞的做法，土地使用的主要大類有:農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地、建設(shè)和相關(guān)區(qū)域用地、維護(hù)和恢復(fù)環(huán)境功能用地、尚未予分類的其他用途土地、未使用的土地、用作水產(chǎn)養(yǎng)殖或者容留設(shè)施的內(nèi)陸水域、用于維護(hù)和恢復(fù)環(huán)境功能的內(nèi)陸水域、尚未予分類的其他用途內(nèi)陸水域和未使用的內(nèi)陸水域。土地覆蓋是指地球表面觀測到的物理和生物的覆蓋，包括自然植被和非生物。聯(lián)合國糧農(nóng)組織已經(jīng)對此制定了相關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)，其一級分類包括:人工地表(包括城市和相關(guān)區(qū)域)、草本作物、木本作物、多種或分層作物、草原、樹木覆被區(qū)、紅樹林、灌木覆被區(qū)、水生或定期淹沒的灌木或草本植被、天然植被稀少的區(qū)域、陸地荒原、永久積雪和冰川、內(nèi)陸水體、近岸水體和潮間帶。
(二)土地賬戶表格的類型、計量單位選擇描述土地使用變化和土地覆蓋物變化的表格采取不同的方式編制:既編制當(dāng)期的實際情況，又編制當(dāng)期期末改變的矩陣;在此基礎(chǔ)上編制結(jié)合不同資產(chǎn)變化類型的表格;最后再在實物量表格的基礎(chǔ)上編制以價值量表示的表格。1.描述土地使用變化與土地覆蓋物變化的表格(以實物量為計量單位)SEEA2012提供了兩張描述土地使用情況的表格:一張是單純的描述增減變化;另一張是描述具體的變動，即一類土地使用面積的變化是由哪一類土地使用面積的變化而形成的。制定表格的前提是要確定相關(guān)土地使用情況的分類，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)等所使用的土地，具體見表1與表2;描述土地覆蓋物及其變化情況的表格，具體見表3與表4。由上述表格可以得到土地使用和土地覆蓋物的增減變動量、原因以及相互的轉(zhuǎn)化，以便能更直接地觀察到相關(guān)政策及其經(jīng)濟(jì)活動對于土地的影響。2.描述兩者關(guān)系的表格(以面積為單位)SEEA2012中并沒有反映兩者關(guān)系的表格樣式，但是其用處不容忽視。雖然土地覆蓋物與土地使用有相當(dāng)密切的聯(lián)系，但兩者依舊是有區(qū)別的，如覆蓋物同是森林但可能有不同的用處，可能有些是自然存在的、有些是人工培養(yǎng)的，即同一片森林中的樹木用途是不同的。在澳大利亞實踐中設(shè)計了相關(guān)的表格，見表5。這樣便可以將土地覆蓋物信息與土地使用信息整合起來，提供的數(shù)據(jù)更加細(xì)致，使從該表中分析得出的結(jié)論更加準(zhǔn)確，從而使相關(guān)決定更加貼合實際情況。3.以貨幣金額計量的表格(本例以澳元為單位)以貨幣金額計量的表格基本與上述表格一致，其區(qū)別就是計量單位不同。我們認(rèn)為，雖然存在著活躍的土地交易市場，但是要確定土地的價值仍然是一個復(fù)雜的工作。首先，土地不是孤立存在的，比如土地上的建筑物、森林等，要分離這些成分是困難的。其次，雖然有活躍的土地交易市場，觀察到的價格可能不具有代表性。最后，存在一些可能永遠(yuǎn)不會被交易的土地，比如保護(hù)區(qū)里的土地或者是偏遠(yuǎn)、荒涼的土地。SEEA2012針對綜合資產(chǎn)提出了以下計量原則:(1)土壤資源:雖然土壤賬戶與土地賬戶是兩個賬戶，但是兩者聯(lián)系十分緊密，所以常常被一起考慮，尤其是農(nóng)作物土地，其價值更是含蓄地包含著土壤的價值。(2)建筑物:不應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)。(3)土地改良費用:不應(yīng)該包括在內(nèi)。(4)生物資源:不應(yīng)該包括在內(nèi)。(5)道路和公共用地占的土地:原則上應(yīng)當(dāng)計量其價值，但是確定合適的價值難度較大。(6)可再生恢復(fù)使用的土地:應(yīng)當(dāng)用凈現(xiàn)值(NPV)將相關(guān)價值計入。從澳大利亞的實踐來看，以貨幣表示的土地賬戶與以實物量編制的大致相同，參見表6。由于土地的價值主要與土地價格的重估有關(guān)，所以在土地貨幣資產(chǎn)賬戶中增加了“重計值”以真實反映土地重新評估后的價值。
(三)對我國現(xiàn)有情況的具體考慮1.對于我國土地實物量計價情況的考慮本文認(rèn)為，我國土地的定義應(yīng)該與國際趨同，而且SEEA2012對于土地的定義具有權(quán)威性，并能適應(yīng)我國的實際情況。從這一點來看，我國的土地資產(chǎn)在使用方向和覆蓋物兩個方面，與國外的情況沒有明顯的區(qū)別。但是，我國的土地管理在產(chǎn)權(quán)方面與國外的情況有著本質(zhì)的區(qū)別:不僅有著農(nóng)村集體土地與城郊國有土地之間的不同權(quán)屬，還有著尚未真正產(chǎn)權(quán)化或有著其他難以劃分產(chǎn)權(quán)的情況。因此，應(yīng)當(dāng)將專有的產(chǎn)權(quán)問題作為一個重要因素來進(jìn)行土地的劃分，見表7。2.對于我國土地價值量計價情況的考慮我國的土地存在著較國外情況而言更難的是價值量的確定問題。首先，按我國的現(xiàn)狀來看，由于我國存在著大量的沒有活躍市場甚至不能買賣的土地，如自然生態(tài)保留區(qū)中的土地，因此相關(guān)的計量將會是一個突出的難點。即使是在活躍市場下的土地，如何選擇有代表性的數(shù)據(jù)做為其價值也是值得關(guān)注的問題。對于前者，虛擬一個市場或者假想存在買賣雙方進(jìn)行買賣，或許是一個可行的確定土地價值的方法;對于后者則需要選擇出最具有代表性土地價格的數(shù)據(jù)。這些都是比較困難的。采用貨幣計量是當(dāng)前必須要做的工作。因為土地由于地形地貌、海拔、周圍環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等因素會造成其對于經(jīng)濟(jì)社會價值的不同，而土地覆蓋物表和土地使用表不能表達(dá)這些信息，必須借助土地的價格來表達(dá)這些綜合而復(fù)雜的信息。其重要性還在于:第一、不同賬戶的計量單位各有不同，如土地為公頃，水為立方等，這就不能使不同賬戶呈現(xiàn)在同一張自然資源資產(chǎn)負(fù)債表下，而采用貨幣計量的方法能有效解決這一問題。第二、只有提供了不同區(qū)劃、不同區(qū)域不同的土地價值，才能了解不同地域土地資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值。第三、貨幣指標(biāo)能夠結(jié)合經(jīng)濟(jì)活動反映對土地資產(chǎn)耗用量的貨幣價值額，以輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策。綜上所述，本文認(rèn)為我國按價值量計價土地資產(chǎn)表格應(yīng)如表8所示。需要說明的是:表8應(yīng)當(dāng)總括地反映某一行政區(qū)內(nèi)(或者是某一環(huán)境功能區(qū)劃)土地資源情況，是該地區(qū)自然資源資產(chǎn)表格與“國家和地方資產(chǎn)負(fù)債表”的具體構(gòu)成內(nèi)容和編制依據(jù);表格動態(tài)狀況及其與其他表格的結(jié)合，也是考核某一地區(qū)土地資源利用狀況的最重要資料。
三、土地賬戶在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中作用分析
經(jīng)過上述分析，土地賬戶可以提供關(guān)于土地使用的管理與控制、土地覆蓋物的管理與控制、以及土地價值變化方面的信息。將自然資源資產(chǎn)的利用情況納入對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系，會促使各資源資產(chǎn)的合理利用，形成可持續(xù)發(fā)展的良好勢態(tài);我國強(qiáng)調(diào)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制、加大對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要意義也就在于此。通過對上述表格的分析看到:這些表格的橫向比較，可以看到不同地區(qū)、不同環(huán)境功能區(qū)劃之間的差別，從而對生態(tài)環(huán)境利用狀況差的地區(qū)提出發(fā)展建議;而這些表格的縱向比較，尤其是各構(gòu)成因素的結(jié)構(gòu)性變動趨勢等，則可動態(tài)地掌控某一地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在任期內(nèi)對資源環(huán)境的利用狀況，對領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績給予準(zhǔn)確的評價。舉例來說，若某一地區(qū)土地覆蓋物發(fā)生了較大的改變，可能是森林減少、建筑物的擴(kuò)張，可能是官員為了提高績效而過度開發(fā)森林。這樣，表格中的數(shù)據(jù)就能為具體問題具體分析提供適當(dāng)?shù)摹⒆C明力強(qiáng)的證據(jù)，以保證自然資源資產(chǎn)離任審計的順利實現(xiàn)。
四、結(jié)語
本文以領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計為目的導(dǎo)向，探討了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中土地賬戶的編制與使用。經(jīng)過討論分析認(rèn)為，SEEA2012的框架能基本適應(yīng)我國的實際情況，經(jīng)過適當(dāng)?shù)恼{(diào)整之后能夠在我國的生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用。對澳大利亞的實踐情況進(jìn)行分析后，也表明了我國編制土地賬戶的可行性與實用性。此外，本文還進(jìn)一步對表格類型、相關(guān)指標(biāo)的選擇與確立、相關(guān)計量方法以及土地賬戶的使用提出了一些個人看法。做好自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制和審計工作仍然任重而道遠(yuǎn)。
作者：耿建新王曉琪單位：中國人民大學(xué)商學(xué)院
