人口老齡化視域下養老保險的完善范文

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一、上海養老保險制度存在的問題

在保持經濟持續增長的條件下，應對人口老齡化的關鍵就是看能否建立起覆蓋廣泛的社會養老保險體系。目前上海的基本養老保險體系雖然已經覆蓋起來，但制度的運行和銜接還存在著許多的問題。

1.上海市養老保險制度難以實現收支平衡且度間差距大，未能體現基本養老公共服務的公平性。總體來看，上海市養老保險基金已經無法依靠自身制度的收支來保持平衡。截至2009年末，基本養老保險參保人數達到845.71萬人，比上年末增加26.03萬人。其中參保職工506.86萬人，離退休人員338.85萬人。2009年，本市城鎮職工基本養老保險基金收入618.73億元，比上年增加92.14億元，基金支出710.59億元，比上年增加95.37億元。當年基金收支相抵后缺口91.86億元，市財政補貼100.73億元后，當年基金結余8.87億元。分制度來看，2009年上海市城保、鎮保、農保的繳費人數分別為506.86萬、118.27萬和37.07萬、領取人數分別為338.85萬、37.12萬和31.6萬。初步測算，除鎮保的贍養比為3.2比1，壓力相比較低之外，城保和農保的贍養比僅為1.5比1和1.2比1。與此同時，城保、鎮保和農保的養老保險水平差距十分明顯，分別為1746元、688元、364元。城保是農保的4.88倍，城鄉基本養老保險存在著嚴重的不均衡，未能體現公共服務的公平性。

2.老年人分布不均，城鄉養老保險壓力不一致，但養老保險的壓力普遍較重。表3是上海市2010年分區的60歲以上老年人統計情況，根據這一表格，我們可以了解上海市老年人口的區域分布。從數據上顯示，各區的老人人口分布呈現出不均衡的特征。其中老年人口較多的區主要有浦東、楊浦、徐匯、閔行和普陀等區人口老齡化的程度均超過20%，目前的養老保險壓力較大。上海市的農村老年人主要集中在崇明、青浦、奉賢、金山等區縣，這些區縣的農村戶籍老年人和城鎮戶籍老年人人數基本持平，崇明縣的農村老年人數甚至超過了城鎮老年人數。考慮到農村養老保險的水平還較低，這些區未來面臨的養老保險制度統籌的壓力都比較大。表4顯示了各區縣農村養老保險的參保情況。首先，由于城區的農村人口已經非常少，單設一個農村養老保險制度是資源的浪費和制度的不統一，這些農村人口非常少的區完全有能力也有必要將區里的農村養老保險與城鎮養老保險先行進行制度的合并統籌。其次，從各區縣農村養老保險覆蓋率來看，松江、奉賢、金山等區已達到80%以上，松江更是基本實現了全覆蓋，而崇明、寶山這兩個區縣還在55%以下，各區縣之間的覆蓋率差距比較大，這些區縣政府有待于進一步加強完善農村養老保險的覆蓋工作，保障農村老年人的基本生活需要和物質生活水平。再次，各區的農村月平均養老保險金水平都比較低，除浦東新區和松江區為504元，略高于高齡無保障老人的保證金之外，其他區的月平均養老保險金均低于這一水平。而隨著農村人口老齡化趨勢的加劇，上海農村老年人的規模還將越來越大，而傳統的城鄉二元結構又進一步惡化了農村社會養老保險體系的構建，這一現狀不僅將造成許多農村老年人因病或缺乏足夠養老資源而陷入貧困。這同上海目前的高速經濟發展水平是極不相稱的。因此，為了構建和諧社會，促進社會公正，減少城鄉差距，必須積極推進養老保險體系的城鄉統籌。

3.各區人口結構導致未來養老保險的問題的呈現特征不一樣，需要采取不同的策略來加以應對。人口結構的變化和養老、醫療等基本公共服務的提供息息相關。要有針對性提出未來完善上海市基本公共服務均衡化的制度設計和政策建議，對于上海市未來人口結構和區域分布趨勢的了解十分關鍵。人口老齡化越嚴重的區域，其養老保險和醫療保障的壓力就越大，而未來各區縣的人口老齡化則決定了其在未來一段時間內的養老壓力。本文對各個區縣的老年人口進行了統計整理，做出18個區縣的戶籍人口金字塔，借以考察未來上海區域的人口增長變化趨勢，通過分析，18個區縣的人口結構主要可以分為以下兩類：（1）紡錘型：代表區縣為奉賢、嘉定、金山、松江、青浦。年人口比例也相對較低，老年撫養比較小，老年、中年、少年人口比較協調，工作適齡人口比例比較合適，社會撫養負擔相對不大，整個人群呈現一種細長的紡錘形的結構。但是40~60年齡段的人口比例相對較高，在未來十年進入退休領取養老金階段的人數會增加，養老、醫療壓力主要來自未來的老年人。這些區縣應當重視對于養老、醫療工作的完善和資源的有效部署，以適應未來老年人增多所增加的相關方面的需求。（2）稻草人型：代表區縣為黃浦、靜安、虹口、普陀、閘北、楊浦、寶山、長寧、徐匯。這類區縣主要是城區，人口基數靜安等區縣相對較小，楊浦等區縣則相對較大，但是有一個共同的特點是人口金字塔中出現了一個位于35-50歲之間的缺口，而50-70歲老年人口則相對較多，整個結構看起來像一個稻草人。這種結構的存在，說明現在這些區縣的老年人口所占的比例已經相對較高，工作適齡人口相對較小，養老壓力已經比較大，政府的負擔較重；而在未來十年的發展中，老年人口進一步增長，45-55歲的女性、50-60歲的男性進入了退休年齡段，而這一部分恰好是“稻草人”結構中最突出、人數比例最高的部分，老齡化程度加深，養老、醫療等各種壓力必定會增加，需要盡快增多養老資源的提供數量并對資源進行合理配置，以應對人口老齡化的挑戰。

4.繳費率高造成了部分人群的養老保險覆蓋面窄。根據上海市人力資源與社會保障局公布的2013年上海市社會保險費繳費標準，各類人群的個人繳費基數為2815-14076元之間，其中“單位繳費基數按單位內個人月繳費基數之和確定。非城鎮戶籍的外來從業人員繳費基數根據規定在本標準執行期內按上年度全市職工月平均工資的50%，經用人單位及其從業人員協商一致也可按本市城鎮職工社會保險的規定參保繳費。”按照現行制度的規定，用人單位及企業需要為員工繳納22%的養老保險。再加上醫療保險、失業保險等保險項目的繳費，企業的負擔比較重。過高的繳費挫傷了企業尤其是非公有制企業參加養老保險的積極性。雖然上海城鎮基本養老保險制度建設比較完善，大部分具有本地戶籍的城鎮居民的養老保險已經基本覆蓋，但外來人口的養老保險依然處于薄弱狀態，難以覆蓋流動性強且日益增長的外來從業人員。此外，個人和自由職業者要自己承擔高達30%養老保險費率，也有可能造成這一部分人群的參保意愿不高，進而影響養老保險的覆蓋率。

5.養老保險基金虧空嚴重和個人賬戶的空賬運行，造成制度設計目標落空。一方面，上海市養老保險基金平衡遇到了巨大的挑戰。“社保基金嚴重穿底，僅2008年上海市級財政收入為上海社保基金托底170-180億元，占到了市級財政收入的17%-18%左右，而預計今年還需要增加60-70億才能把社保基金的窟窿補上。在未來相當長一段時間內，依靠并提高財政支出比例為上海社保基金托底的情況將長期存在，甚至會越來越嚴重，最根本的理由就是上海的老齡化問題。”另一方面，在政策實施過程中，由于多方面因素的影響，制度預設的社會統籌與個人賬戶相結合的政策目標沒有實現。社會統籌資金實行現收現付，個人賬戶實行預籌積累，兩種機制并存一方面導致名義繳費率過高，使得許多低收入、靈活就業以及外來流動人群難以參保；另一方面個人賬戶積累資金也由于缺乏市場化的投資渠道與管理運行體制，難以實現基金積累的目標。

二、上海市發展型養老保險制度的目標與策略

“人口老齡化已成為當今世界各國經濟發展過程面臨的共同性話題，就上海而言，未來上海市人口老齡化帶來的影響已逐漸凸顯，人口老齡化帶來的養老金匱乏，勞動力不足以及社區為老服務發展滯后的矛盾已開始成為制約上海市經濟發展的瓶頸，老齡化帶來的影響將在未來很長一段時間內長期存在，緩解人口老齡化帶來的影響以及尋求可行性辦法解決老齡化人口的贍養問題已成為政府和社會必須要解決的問題。”“構建發展型養老保險政策必須牢記一個命題是發展經濟的根本目的是為了提高國民的福利，而政府責無旁貸地承擔著宏觀調控當前和未來、局部和整體利益的責任。”因此，上海市要構建發展型的養老保險制度，就需要基于制度運行過程中出現的現實問題基礎上來進行目標的設定和政策重構。

1.發展型養老保險政策的目標建設完善的老年保障體系無疑是長期而又艱巨的任務。應當根據當前上海經濟發展水平和人口老齡化發展的態勢來合理確定，分步實施，爭取在2020年前基本實現人人享有老年保障的目標。階段目標一：2011—2015年可以作為一個階段。主要目標是實現無養老保險人群的“應保盡保”，推進現有各養老保險制度的內部統籌。在“十二五”期間，主要的任務是為沒有參加養老保險的社會群體建立費率較低的養老保險制度，重點關注無保障老人的養老保障問題，建立“老有所養”的兜底制度，爭取到2015年覆蓋全體城鄉無保障老年人，城鎮和農村65歲以上無保障老人月均補貼分別達到與當年上海最低生活保障持平的水平。同時，在擴大職工基本養老保險覆蓋面的同時，推進各類人群基本養老保險的制度整合，將城鎮職工、城鎮居民、個保、綜保等養老保險制度先在制度內加以市級統籌，實現籌資標準、保障水平的制度內統一。階段目標二：2016—2020年為第二階段，主要目標是推進城鄉養老保險制度的一體化，實現全市養老保險制度的全面統籌。“十三五”期間是養老保險制度全面統籌的階段。這一時期，上海的經濟社會發展將達到一個更高的水平，基本上已經實現了城市化（上海市目前的城市化率已位居全國第一位。以目前的每年1%左右的速度計算，2020年城市化率將達到95%以上）。力爭到2020年在全國率先建立與全面小康社會相適應的老年社會保障體系。這一階段的養老保險制度目標主要包括三個方面：一是在養老保險制度全覆蓋的基礎上，逐步提高待遇水平，讓“老有所養”成為現實；二是實現養老保險制度的合并統一，實現市民養老保險籌資和保障水平統一；三是建立與養老保險制度相適應的老年保障服務體系。

2.完善上海市發展型養老保險制度的政策建議（1）盡快將無保障老人納入到養老保險制度中。從國民保障的權利來看，1942年貝費里奇報告已經將讓每個公民享有醫療保健、養老金等權利而不局限于窮人。目前上海尚有少量的無任何保障的老人存在，主要是城鎮低收入人員進入老年，以及農村人群中未參加養老保險的人群。上海市應該將這部分老年人的養老保險進行“兜底”，給予這部分人員大致和最低生活保障水平持平的基本生活保障補貼。（2）在全市范圍內推行養老保險市級統籌。當前上海市各種養老保險制度較為分散，“碎片化”的特征導致了不同養老保險制度的待遇差距很大。各區由于其經濟發展水平不一致也使得居民的養老保險水平不均衡。因此，有必要建立全市統一的養老保險制度。將基礎養老金從現行的社會養老保險統籌資金中分離出來，建立統一的基礎養老金運行機制。（3）做實養老保險的個人賬戶。上海市目前養老保險資金超支較為嚴重，個人賬戶空賬情況較為嚴峻。為此，可以通過國有資產變現收入、國有土地出讓金受益個人所得稅專項轉移等做實個人賬戶。此外，從歷史發展的角度來考慮，現在尚未參加養老保險的人員或者后來參加養老保險人員的個人積累在過去主要沉淀在了國有企業的發展投資當中，因此，現行國有大型企業，尤其是壟斷行業的超額利潤其實有很大一部分屬于歷史沉淀的養老資金，因此建議征收部分壟斷企業的超額利潤作為市民養老保險的基礎養老金。據了解，截至2009年末，本市養老保險做實個人賬戶資金累計已達104.34億元。這為今后養老保險的可持續性邁出了良性發展的一步。（4）重塑社會養老保險制度價值觀念，積極發展社會化養老服務。國外有學者將當今亞太發展中地區的老年人稱為過渡的一代人，指出他們在經濟尚不發達的情況下進入老年階段，處于經濟、社會及環境的多重壓力之下。“這種過渡性體現在老年保障的低國家供給，繼續依靠個人及家庭支持；受人口變遷，家庭小型化、核心家庭化影響。”

我國具有家庭養老的傳統，但由于計劃生育政策造成的家庭結構的變化，以及現代社會工作節奏的改變，僅僅依靠家庭養老是無法完全滿足老年人的養老需求。“老年人的服務與護理已經由過去家庭承擔的事務演變成現在必須正視的社會問題”，需要從社會制度層面進行及時應對。更為重要的是要重塑社會養老保險制度的價值觀念，不能被動地將人口老齡化視為一種負擔，而是需要引導并形成積極的養老保險理念。“不再把老年人僅僅看作是領取退休金的人，而是社會發展進步的主體和受益人。”塑造一種“尊重老年人，幫助老年人過好晚年生活的”社會文化氛圍和制度價值觀念。最后也最為重要的是，“老有所養”不僅要保證老年人在經濟上自立，還需要有完備的養老服務供給體系來保證其養老服務需求。因此，上海市需要建立全面的養老服務體系，為不同群體提供階梯式、多樣化的養老服務。“可以考慮建立以社區為主導的居家養老服務模式。在社區建立托老所，照顧因子女工作或外出而無法及時照顧的老人，并可為老人提供娛樂活動的場所。增加政府對養老服務的基礎設施投入，各個區縣都必須建立公立養老院。強化對公立養老院的管理，招聘專業的社工、護工為需要照料的老人提供服務。同時，積極探索養老機構投資多元化，管理運營市場化，建立政府主導、社會參與、市場運行的機制，走政府、市場和社會‘共強’的發展格局”，建立集政府、社會與市場“三位一體”的多層次的社會養老保險制度。

作者：賀小林梁鴻單位：上海市浦東衛生發展研究院復旦大學社會發展與公共政策學院