留學生教育事業的發展及管理經驗范文

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《留學生》2017年第15期

摘要：留學生教育是高等教育的重要組成部分，世界各高等教育強國根據不同理念形成了特點鮮明的留學生教育事業發展管理模式。世界留學生教育發展變化的歷史經驗表明，主要存在以美國為代表的“保守型”留學生教育發展管理模式和以澳大利亞為代表的“擴張型”發展管理模式。對不同留學生教育發展管理模式的發展思路、政策導向及主要管理方式的梳理，是學習和借鑒歐美國家留學生教育事業發展經驗的前提。

關鍵詞：留學生教育；高等教育；規模；管理模式

在經濟全球化趨勢的影響下，高等教育作為不同國家和地區之間開展經濟合作、文化交流、技術創新活動的重要橋梁，國際化程度日益加深。自1994年“服務貿易總協定”將教育劃入服務貿易的范疇以來，留學生教育的商業價值和經濟作用逐漸凸顯，留學生教育開始向市場化方向發展，國際留學生數量實現了持續快速的增長。根據UNESCO的統計數據，世界留學生的數量在1980年約有43萬人，1990年達到近117萬人；1999年全球留學生的總數超過200萬人，而到了2015年，這一數字超過457萬人。從規模上來看，留學生教育已逐漸成為世界高等教育不可忽視的重要組成部分，傳統高等教育強國和新興市場國家在國際留學生市場上展開激烈競爭，國際留學生教育市場的分配格局發生了巨大的變化。由于發展理念不同，各主要留學目的地國對于進入本國學習的留學生所實施的招生及就業管理政策存在較大差異，進而對各國經濟產業和高等教育事業的發展產生了不同程度的短期或長期影響。以澳大利亞為代表的一些國家利用本國經濟、文化和高等教育的優勢，通過及時出臺政策的手段來引導本國高等教育機構廣泛招收國際學生，大力發展留學產業，留學生人數和比例不斷攀升，在短期內實現了高等教育經費來源的擴充和當地經濟的發展。美國作為世界高等教育強國，一直擁有世界上規模最大的留學生群體，但從發展歷史來看，美國留學生教育規模增長速度緩慢，政府及高校在各個時期通過不同的招生和就業管理手段嚴格控制國際留學生的比例。本研究力圖通過分析過去的幾十年世界留學生教育的規模及格局的發展變化，梳理和總結國際留學生教育的不同發展模式和管理經驗，為世界各國發展留學生教育提供參考和借鑒。

一、國際留學生教育規模及格局的發展變化

國內外學者從政治、經濟、文化各方面論證了留學生教育對于國家的文化傳播、經濟增長以及高等教育事業發展存在的積極貢獻作用，并提出了相應的留學生教育發展策略。FazleySiddiq等人在使用政府支出乘數之后估算出2009-2010年，留學生對加拿大大西洋四省的總體經濟貢獻達到5.65億美金，并認為留學生群體是當地政府克服人口減少問題的優質移民來源［1］；JanBergerhoff等人構建了一個兩國家模型，通過實證研究發現國際學生的流動可以促進兩個國家平均0.013個百分點的穩態經濟增長，而當較大國家的學生流入小國家時，小國家則能獲得額外的0.049個百分點的經濟增長，留學生教育的收益還會隨著國家教育政策和移民政策的調整而增加［2］；JohnAubreyDouglass等人設計論證了針對美國加利福尼亞州灣區的高等教育發展戰略，計劃利用10年以內的時間，將灣區所有大學和社區學院中的國際留學生數量從30000人擴招到60000人，并認為這一舉措將會為當地額外帶來每年10億美金的直接經濟效益。［3］我國學者主要通過對國外留學生教育發展趨勢、留學政策以及移民政策的分析來總結發達國家留學生教育的發展規律和管理經驗，為我國留學生教育的發展提供建議。例如，譚曉健對國際留學生教育歷史和發展趨勢進行了梳理，認為留學生教育已從謀求政治影響轉向追求經濟利益，并成為世界公認的新興產業和新的經濟增長點，我國應把握國際留學生教育市場化趨勢，高度重視留學生教育服務產業對推動經濟發展的重要意義［4］；汪虹杉通過對美國留學生教育現狀以及留學生教育對美國的經濟貢獻的分析，總結了其留學生教育領先世界的原因，認為其他國家也應當推動本國留學生教育市場蓬勃發展，從而為世界培養更多人才，同時提高國家綜合競爭力［5］?？傮w而言，考慮到留學生教育潛在的經濟、政治和文化的積極影響作用，國內外相關文獻普遍倡導和支持所在國家及地區大力發展留學生教育，通過政策引導鼓勵高等教育機構廣泛招收國際人才，擴大本國留學生規模。這種理念也代表了過去幾十年國際留學生教育的發展歷史軌跡：世界留學生規模從1980年到2015年增長了將近10倍，隨之改變的還有世界高等教育留學生的分布格局。第一，國際留學生市場上，英語國家所占份額增加，優勢巨大。從主要留學生目的地國家來看，2001年選擇到英語國家進行留學的學生為總體留學生人數的39%，而到了2016年，英語國家的留學生份額超過世界留學生總數的50%，德國、日本等其他語種高等教育強國的留學生占總體份額的比重降低。這一方面與英國、澳大利亞等國采取積極的留學生招生和移民政策有關，另一方面，從世界留學生的來源組成情況來看，這一趨勢的形成又可歸因于中國、印度兩國的留學熱潮。隨著國家經濟和文化教育的快速發展，中印兩國外出留學人數規模近年來急劇擴張。

1999年中印兩國共向國外輸出留學生178983人，2015年兩國出國留學人數達到了1056217人次，增長了80萬人以上，占到了世界留學生人數增長規模的三分之一。與此同時，英語國家是中印兩國留學生的主要目的地國，2014年中印兩國選擇前往美國、英國、澳大利亞三國的留學生人數分別達到437363人次和142779人次，分別占兩國當年出國留學總人數的58%和67%。第二，新興經濟體在國際留學生市場上的地位日益凸顯。2001年世界留學生主要目的地國家中，按照所占總體規模比例排名前8的國家均為高收入經濟體，且選擇這8個國家的留學生人數占到了當年世界留學生總數的66%，發展中國家在國際留學生教育市場上競爭力較弱；而到了2016年，中國、俄羅斯兩個新興經濟體國家接納的留學生數量已經占到世界留學生總人數的六分之一，高等教育領域外國留學生規模與傳統的發達經濟體和高等教育強國不相上下。這一方面得益于兩國經濟的持續發展和高等教育質量及國際化程度的提高，與發達國家相比，兩國的學費與生活成本更低，高等教育的人才培養質量和國際聲譽逐步提升，因此能夠吸引到更多的國際留學生。另一方面也可歸因于中俄兩國的政治影響力和文化魅力，根據中國教育部公布的2015年全國來華留學生數據，2015年來華留學生中，非學歷學生人數為212836人，占留學生總人數的53.53%，說明大部分選擇中國進行留學的外國學生并非以追求學位為目的，而是以交流溝通、文化體驗等非學歷教育因素為主要留學目的。由此可見，經濟全球化和高等教育國際化為一些新興市場國家帶來了更多發展留學生教育事業的機遇，這些國家能夠利用本國其他方面的優勢，如傳統歷史文化和政治影響力，來彌補經濟發展和高等教育質量方面與發達國家的差距，從而在世界留學生教育市場上提升競爭力，吸引更多的國際學生。新世紀以來，世界各主要留學目的地國家的留學生人數隨著本國高等教育規模的緩慢擴張基本都實現了增長，這是知識經濟時代世界高等教育事業發展的必然結果。總體而言，幾個主要留學目的地國家留學生占國內學生人數的比例從1999年至今都有所提高，主要區別在于比例大小及增長幅度。

二、留學生教育的主要發展模式

從決定留學生教育事業規模及增幅的發展理念和管理方式來看，發達國家的留學生教育主要存在以澳大利亞為代表的“擴張型”和以美國為代表的“保守型”兩種發展模式。

（一）澳大利亞的“擴張型”留學生教育發展管理模式

澳大利亞政府和高等教育機構在招生、就業及移民等方面給予留學生大量政策支持，通過這些措施吸引國際學生，以保證其在國際高等教育市場上的競爭力。澳大利亞留學生教育在過去十幾年間快速擴張，占國內高等教育學生比例不斷提高，至2014年已接近國內高等教育規模的20%。從具體發展實踐來看，澳大利亞聯邦政府早在1985年就公布了對國際學生收取全額費用的指令，開啟了留學生教育市場化的“擴張型”發展模式；1988年又頒布了《高等教育資金籌措法》，解除原本對于留學生招生人數的限制，逐步削減受資助留學生的資助金額，對自費留學生實行全額收費并禁止高校資助自費留學生；進入21世紀以來，澳大利亞又制定國際教育戰略，希望將澳大利亞打造成國際學生的首選目的地，目標是到2025年招收100萬國際學生，占全球國際學生總數的八分之一，同時將教育當作重要出口產業，為各級各類教育機構與中介機構提供全方位的支持，鼓勵這些學校按照商業模式去吸引海外生源，開拓國際留學市場。國家政策的支持帶來了澳大利亞留學生教育的持續快速發展，國際學生人數從2000年的105764人增長到2015年的294438人。據《澳大利亞人報》的統計，2009年留學生帶來的各種收入對澳大利亞的經濟貢獻達到創紀錄的177億美元。留學生規模的急劇擴張在為澳大利亞帶來經濟收益和辦學經費的同時也對教育質量和社會秩序產生不良影響，阻礙了留學生教育的持續發展。2011年澳大利亞境內出現了針對國際學生的暴力事件，政府被迫采取移民簽證的限制，影響了留學生人數的增長，2011年留學生教育產業對澳大利亞的經濟貢獻下降到139億美元。有學者認為，澳大利亞留學生教育在需求側和供給側都出現了嚴重問題：留學生人數的大幅增加稀釋了國內優質教育資源，影響了教育質量，引起澳大利亞高等教育世界聲譽的下降，造成國際市場上的需求減少，另一方面，由于留學生人數過多帶來的各種就業和安全問題引發了國內選民對留學移民政策的抵觸，政府不得不主動減少留學和工作簽證的發放數量，兩方面的影響使得澳大利亞將逐漸失去國際留學市場的份額和競爭力，被其他英語國家所替代。［6］

（二）美國的“保守型”留學生教育發展管理模式

上世紀中葉以來美國一直是世界上接納國際學生人數最多的國家，高等教育機構數量、科研水平以及學術聲譽均處于世界領先地位。2015年赴美留學人數近100萬人，接近世界留學生總體規模的四分之一，并且在國際留學市場上存在巨大開發潛力。但事實上，與其他發達國家相比，美國國內留學生比例較低，常年保持在5%以下，且這一比例的增長速度緩慢，從1999-2014的15年間只增長了1%。一方面，美國接納留學生人數增長緩慢的原因在于政府的主動管控。盡管留學生教育給美國帶來了巨大的經濟收益，2010年國際學生對美國經濟的貢獻就達到212億美元，但聯邦政府始終對學生簽證和就業簽證的發放進行管制，并嚴格控制學位教育和留學移民的規模和類型。例如，在“911”事件以后，為了保證國土安全和社會秩序，美國政府先后出臺了《2002年加強邊境安全和簽證入境改革法案》《2002年邊界通勤學生法》等法案，用來限制加拿大籍和墨西哥籍的學生隨意出入美國境內，并增加申請美國留學簽證的簽證環節和簽證難度，限制留學生可選專業，建立留學生信息采集系統來監督在美國際學生。這些做法對赴美留學生的整體規模、來源地、留學層次及專業領域方面都產生了影響，使得大量潛在生源轉而選擇其他英語國家進行學習交流。另一方面，美國留學生教育的發展和擴張主要由大學及其他社會組織推動。比如，密西西比州16所高等教育機構組成“密西西比學習”聯盟，共同招收國際學生并每年減免每個國際學生500美元的注冊費［7］，大學以組織聯盟的方式來增加在國際留學生教育市場上的競爭力。在學校層面上，各級各類高等教育機構對留學生教育事業的發展持積極態度，傾向于擴大留學生規模。

金融危機之后，美國各級政府通過削減高等教育經費節省開支，公立大學面臨資金短缺問題，私立大學也面臨捐贈收入減少的困境，擴招國際學生可以補充大學的辦學經費，比如，2011-2012學年，加州大學伯克利分校招收了28%的州外學生，其中多數為國際學生，州內學生每年交納的注冊費、學費和住宿費用為32635美元，而州外學生則需要花費55513美元。［8］通過對國際學生收取額外費用，高等教育機構在辦學經費減少的情況下得以繼續發展。不同于其他主要留學目的地國家，盡管留學生教育因其帶來的經濟效益和政治、文化貢獻作用而備受社會組織和大學的青睞，各級各類高等教育機構從自身發展的需求出發積極尋求國際合作交流機會并努力吸納國際學生，但美國政府并沒有只看到留學生教育規模擴張所帶來的收益，而是相對謹慎地在保證國家安全和市場需求的前提下進行國際學生的甄別與選拔，充當把控教育質量的監督者角色。在招生管理方面，通過學生簽證審核制度對入境國際學生的人數和學位類型進行嚴格審查，用不同的簽證類型實現對各類入境留學生日常生活的分類管理，將招生培養和對外宣傳的工作主動權交給高校和社會組織。在就業管理方面，由國際學生的學習領域決定的工作簽證制度能夠較為靈活地滿足國內就業市場對于不同專業的人才需求，同時形成國內勞動力市場的保護機制。這種較為嚴格的招生與就業簽證管理模式雖然導致美國留學生教育規模擴張緩慢，引起一些大學和社會組織的不滿，但同樣也保證了較為安全的國內留學環境，對于國際人才的嚴格甄別確保了高等教育的整體學術水平和人才培養質量，形成了留學生教育的可持續發展模式。

三、國際留學生教育發展的管理經驗

以澳大利亞為代表的“擴張型”留學生教育發展管理模式和以美國為代表的“保守型”模式，在發展過程中積累了許多管理經驗，為后發國家留學生教育事業提供了借鑒。

（一）規模要增長，比例需把控

從留學生教育的發展和管理實踐經驗來看，各國政府和高等教育機構的確存在對留學生規模進行擴張的沖動和需求。國際學生的食宿、交通等直接或間接消費能夠拉動當地經濟消費，創造就業崗位，通過吸納培養留學生，還能增加本國在世界范圍的政治和文化影響力，這些直接或間接收益促使各國政府紛紛出臺留學和移民政策以吸納盡可能多的國際學生，擴大本國留學生教育規模。從大學的自身發展經驗來看，招收國際學生能夠增進校園文化的多樣性，促進學術交流和思想傳播，提升學?？蒲兴?。更為重要的是，從20世紀80年代以來，全球經濟持續低速增長，各國政府先后對本國高等教育經費進行削減，在這種情況下，學校便通過招收比本國學生繳納更高學費的國際學生來彌補辦學經費的不足，從而獲取更大的辦學自主權。但是，留學生教育規模無限制擴大的弊端卻往往被忽視。從英國和澳大利亞的留學教育產業發展歷史來看，政府和學校缺乏對于招收國際學生的規模和比例的控制，導致留學生在本國高等教育學生中的比例過高，這一方面造成本國學生接受高等教育的機會和工作崗位相對減少，外國留學人口的增加又引起公共資源緊張，社會矛盾激化，影響社會秩序穩定。另一方面，過高的留學生比例對高等教育賴以生存的學術聲譽和教育質量造成了沖擊，一些大學為追求短期經濟利益，降低國際學生的入學門檻和畢業要求，或根據流行趨勢開設新的科系以迎合國際學生偏好，導致學術水平和人才培養質量下降，高等教育體系失去國際聲譽和競爭力。因此，留學生教育的發展需要在規模增長的同時控制國際學生在本國高等教育學生中的比例，保證這一比例不宜過高。政府和大學需要在經濟利益面前保持冷靜，高等教育機構不能為迎合國際留學市場的需求改變學術傳統、降低學術門檻；政府要利用簽證、就業等政策手段保證留學生規模有計劃地增長，并建立相應的監督管理機制來規范國內留學市場、服務外來留學人員，以穩定國內就業市場和社會秩序。事實上，英國和澳大利亞已經意識到這一問題，近年來開始政策對留學市場進行政府調控，并有計劃地控制國際學生比例。比如，從2009年開始，澳大利亞教育部開始對《海外學生教育服務法》進行檢討修改，對整個國際教育產業進行整頓，提高招收留學生院校的注冊要求，并于2011年10月成立“國際教育顧問委員會”，為澳大利亞國際教育部門制定新的長期戰略提供建議，并負責幫助政府制定國家層面的留學生發展五年戰略，以保證國際教育部門的質量與可持續發展。經過政策調整，澳大利亞的國際學生比例已從2009年的21.5%下降到2014年的18.3%。

（二）人才要甄別，市場為導向

從世界留學生的主要目的地國家來看，2016年接納留學生人數最多的8個國家中，除了中國和俄羅斯以外均為高收入發達國家，且這6個發達國家接收的國際學生占世界留學生總數的64%。吸引大量國際學生的不僅是這些發達國家優秀的高等教育體系，還有畢業后與就業相關的薪酬體系和社會福利體系。因此，考慮到工作環境、收入水平以及發展前景等諸多因素，多數學生希望在取得學位后能夠在留學國家繼續工作就業，這也是許多來自經濟發展水平較為落后的國家的國際學生選擇留學國家的重要考慮因素。美國作為世界上最大的留學生接收國，2015-2016學年接納的國際學生人數達到1043839人，通過長期積累的留學事務管理經驗，形成了一套較為穩定高效的留學工作簽證體系和國際人才選拔辦法。除了利用不同類型的留學簽證的審核及發放來控制不同專業的國際學生入學人數、進行國際學生的分類管理之外，美國政府還使用工作簽證來調控畢業國際學生的就業分布。美國公民和移民服務局（USCIS）每年發放的工作簽證（H1B）總數為8.5萬個，其中2萬個是為擁有碩士學位的申請者預留的，而工作簽證的需求遠遠超過這一數量，且申請人數逐年增加，從2014年的172500人增加到2016年的236000人。工作簽證的供不應求增加了國際學生留美工作的難度，導致相當比例的國際學生決定選擇美國以外的其他國家留學。這一方面控制了赴美留學人數的增長速度，成為美國留學生人數占國內高等教育學生人數比例增長緩慢的原因，另一方面，隨著工作簽證需求的持續增長，美國國內要求增加工作簽證發放數量的呼聲也越來越大。2013年曾有提案要求將H1B工作簽證的總數增加到13.5萬個，其中2.5萬個預留給擁有碩士學位的申請者，但是這一提案并沒有通過。這意味著美國政府不愿以減少本國居民的工作機會為代價向國際學生提供更多的正規工作崗位，而是繼續通過選擇性實習項目（OptionalPracticalTraining，OPT）政策的調整來緩解國際學生的就業需求壓力。2016年3月11日，美國國土安全部出臺了針對在科學、技術、工程、數學（STEM）領域學習的國際學生的選擇性實習項目（OPT）的延長政策。

新的政策允許獲得上述四個領域學位的國際學生能夠在沒有取得工作簽證（H1B）的情況下在美國的工作時間從原來的17個月增加到24個月，這意味著科學技術與數學等學科畢業的國際學生將獲得更多的機會來抽取工作簽證，以及有更長的實習項目時間來積累工作經驗。這一政策充分體現了以市場為導向對國際學生的入學和就業進行管理和選拔的發展思路。2007年至今美國與互聯網、編程、數據處理相關的從業人員規模隨著行業的發展迅速增長，而傳統制造業或非互聯網的其他文化產業從業人員數量呈現減少的趨勢。這與近年來互聯網及相關產業的興起、傳統制造業和服務業在整體經濟貢獻中比例下降的發展情況一致，意味著勞動力市場的需求將更加偏重具備計算機編程和互聯網技術相關技能的人才，并且這一人才需求將隨著互聯網產業的發展持續增長。美國政府通過延長科學、技術、工程及數學領域的國際學生的選擇性實習項目時間，增加相關行業可用的勞動力數量，一方面有利于緩解了美國國內人才市場因相關產業高速發展而產生上述領域從業人員數量短缺的問題，穩定了勞動力價格，滿足了短期勞動力市場的需求，另一方面，有利于引導更多國際學生進入STEM領域進行學習，直到相關領域的產業從業人員相對飽和為止，解決了人才儲備和供給問題。美國通過就業簽證和選擇性實習項目政策的調整配合，以市場需求為導向進行國際學生的甄選和專業分類管理，在保障國內勞動力市場供求平衡的前提下，對留學生的人數規模和專業布局進行了有效調整。這一管理經驗得到了其他留學國家的效仿，英國在應對近年來因留學生規模擴張過快而帶來的高等教育發展及社會就業問題時，也開始嘗試通過采取移民緊縮政策來進行調整，于2012年4月取消了曾經允許獲本科以上學位的國際學生畢業后留英兩年尋找工作的“PSW簽證”。

（三）利益要兼顧，政校要分工

20世紀80年代以來，各國政府和社會組織對于留學生教育事業的經濟貢獻作用越發重視，促使留學生教育進入市場化發展階段，這也是國際學生規?？焖贁U張的主要原因之一。而事實上，作為高等教育的一部分，留學生教育還具有不可忽視的政治屬性和文化傳播作用。有學者認為，教育合作是外交政策投資的一種形式，可以為以后的國家關系帶來好處，因為許多出國留學的學生來自本國最有能力的那部分人，他們學成回國后將處于領導或有影響的地位，他們在留學所在國學到的知識，以及他們在異國生活過程中所受到的政治觀點、文化、價值觀的影響，將會在他們日后的生活中起到一定的作用。［9］因此，發展留學生教育不能只顧及經濟利益，政治和文化因素也可以對這一事業產生長期的貢獻作用，過分依賴經濟利益驅動、缺乏管控的留學生教育將會導致較為嚴重的社會和教育問題，這一點在澳大利亞的留學產業發展歷程中得到驗證。英美等發達國家一直以來非常重視開發和利用留學生教育的政治和文化作用，從發展經驗來看，主要通過政府開設專項交流項目、大學及科研機構負責學位教育的“政校分工”形式進行國際學生的培養工作，從而更好地發掘留學生教育的政治和文化價值。一方面，從學位教育方面來看，大學作為具有一定自主權的社會組織，相對獨立地進行招生、課程設置及人才培養等工作，主要從事方向各異的學術研究活動。留學生教育中的學位教育基本是以大學和科研機構為主體而開展的，必須與學校的發展和生存相關聯，雖然學位教育也能夠發揮一定的政治和文化影響作用，但由大學的本質屬性決定，這些影響不可能具有明確的目的性并難以形成規模。另一方面，美國政府開設了多項針對發展中國家和地區的留學教育交流項目，“富布萊特計劃”就是其中影響力最大的項目之一。該項目主要資助國外特別是第三世界國家的學生、學者和研究人員赴美學習、進修并從事科學研究，從項目開啟至今，已經為來自155個國家接近37萬名學生、學者和教授提供了資助，其中超過60%來自美國以外的國家和地區，項目的參與者中出現了53位諾貝爾獎得主和29位國家元首，對美國的國際關系、文化交流以及科研活動產生重大貢獻作用。留學生教育的發展兼顧其政治和文化影響作用。政府主導的留學教育交流項目在人員的審核和選拔方面具有較為統一的價值觀和目的性，通過法律和政策的支持能夠保證項目的延續性和規模，因而相比于在學校和科研機構進行的留學生學位教育，政府開設的專項交流項目更具影響力。

參考文獻：

［4］譚曉健.國際留學生教育轉向：從謀求政治影響到追逐經濟利益［J］.云南師范大學學報（對外漢語教學與研究版），2013，（5）：18-25.

［5］汪虹杉.美國留學生教育的經濟分析［J］.新經濟雜志，2011，（6）：77-81.

［9］陳學飛.關于高等教育國際化的若干基本問題［A］.北京高校引進國外智力工作文集（第一輯）［C］.北京：2004：15.

作者：薛新龍；李立國 單位：中國人民大學