食品安全風險交流機制研究范文

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《華南農業大學學報》2015年第四期

風險交流概念始于上世紀70年代，早期的風險交流多是單向的信息傳播或宣傳。直到1989年美國國家科學研究委員會在《改善風險交流》一書中首次確立了風險交流“民主對話”的互動性質，風險交流才開始逐步轉為雙向的信息溝通［1］。到上個世紀90年代，隨著科技的進步，社會的發展，食品安全風險交流等一些新的交叉學科應運而生。越來越多的學者開始關注公眾參與和社會決策的民主，“信任”成為食品安全風險交流的核心議題。2006年FAO/WHO提出了由風險管理、風險評估和風險交流組成的食品安全風險分析框架。將風險交流定義為:“風險管理者、風險評估者、消費者、企業、媒體等利益相關方就食品安全風險相互交換信息和意見的過程”［2］。而我國由于起步較晚，對食品安全的風險交流仍停留在信息、宣傳教育的“單向傳播”層面，未將利益相關方的認知特點和信息反饋考慮在內。導致媒體將誤導性信息和負面信息放大，消費者與專家之間的“信任危機”加劇。隨著2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)“社會共治”原則的提出，標志著我國食品安全從管制型模式開始讓位于治理型法治秩序［3］。食品安全風險交流的“社會共治”已然成為實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求［4］。國外的食品安全風險交流實踐強調在科學客觀、公開透明、及時有效、多方參與原則的基礎上，通過長期互動建立消費者對食品安全的信任［5］。其中，以日本為代表的食品安全風險交流機制綜合了“教育型”和“參加型”風險交流模式的特點，注重提升公眾的風險素養，加強專家與一般消費者、媒體的直接交流。不僅使風險交流過程更加透明化，還對人們廣泛了解和接受風險管理政策起到了積極作用。深入研究日本食品安全風險交流機制對我國具有重要的借鑒意義。

一、社會共治理念下日本食品安全風險交流機制的形成

自2001年第一例BSE(瘋牛病)被發現以來，日本進行了一系列針對食品安全監管的體制改革。2003年依據《食品安全基本法》導入了風險分析機制。由政府主導，風險評估機構、風險交流機構、專家、公眾、媒體等多元主體協同治理的理念被融入到風險交流中。該法規定厚生勞動省、農林水產省和消費者廳負責風險管理。食品安全委員會獨立承擔風險評估。委員會下設的風險交流專門調查會負責協調風險管理機關之間的信息互換，促進風險交流中利益相關人之間的意見交流工作。同年修訂的《食品衛生法》進一步強調了食品安全風險評估機構和風險管理機關與公眾的溝通機制。規定須公布并征求國民意見的事項包括:食品安全規格標準、監管指導計劃的制定以及食品衛生相關政策的實施狀況。2005年頒布的《食育基本法》從意識、心態教育和知識、能力教育兩方面關注對公眾食品安全風險素養的培育，旨在實現食品安全風險交流從“教育”到“對話”，從“對話”到“信任”的轉變。日本食品安全風險交流機制建立以來，為確保多元主體的共同參與，確立了雙向溝通機制、風險素養培育機制和國際合作機制。

(一)雙向溝通機制由于公眾的收入、學歷、性別、年齡和教育背景導致了個體的風險認知存在差異，容易與專家的觀點產生沖突。日本通過設立信息雙向溝通機制建立了意見交換會、利益相關方信息交流會、官方網站、咨詢專線等信息溝通平臺。并以派遣食品安全監督員的形式來促進風險管理機關、風險評估機構與公眾之間的溝通。意見交換會主要由食品安全委員會聯合農林水產省、厚生勞動省等風險管理機關承辦。通過問卷調查的方式廣泛收集意見，對公眾關心的食品安全問題進行說明和現場討論。作為與公眾的直接對話平臺，意見交換會有助于迅速、準確地將風險評估和風險管理的相關信息以便于公眾理解的方式進行。同時也幫助政府了解社會不同層面，不同群體的公眾分別關注的食品安全問題，以供調整風險評估和風險管理策略。利益相關方信息交流會是食品安全委員會與地方政府針對企業、消費者、媒體等舉行的。會議可不定期召開，旨在加強食品安全委員會與地方政府之間的協調、聯絡，促進委員會與消費者團體的意見交換，強化消費者團體與政府機關的合作。在官方網站的建設上，食品安全風險評估機構和風險管理機關對收集的食品安全信息予以及時更新。閱覽者可通過檢索即時了解現在發生了哪些食品安全問題，公眾關心度較高是哪些領域，目前采取了哪些應對措施。消費者廳的官方網站還對難于理解的專業術語、食品安全標準等予以詳細說明。食品安全委員會為引導公眾對食品安全風險的合理感知，對不涉密的會議記錄、資料予以公開，定期發行與食品安全相關的出版物和DVD。并設有“食品安全專線”，由專門的咨詢人員對通過電話、FAX、電子郵箱等形式對公眾提出的問題予以解答。并將其中典型的問題以Q＆A的形式登載在官網上。食品安全監督員是食品安全委員會在全國范圍內招聘的具有相關專業知識的人員。作為食品安全委員會和各地消費者的聯絡員，監督員每年會在各縣召開食品安全監督員大會。直接從消費者層面獲取意見，與之交換風險信息。并將統計結果制作成報告提交給食品安全委員會。

(二)風險素養培育機制鑒于食品安全風險信息的形式呈現很強的技術性，日本將對公眾的風險素養培育作為促進風險交流的重要環節。一方面，依據《食育基本法》推出了“食育推進基本計劃”。該計劃涉及社會各個層面的食品安全風險素養培育［9］。在學校教育層面，通過對食品相關知識的學習，鼓勵食品相關企業派遣專家到中小學去開設講座，將食品生產、流通的相關知識融入到課堂教學中，從小培養對風險信息的判斷力。在利益相關方層面，強調以“科學的視角看待食品的安全性”。通過公開食品安全風險評估依據，評估范圍，風險管理的實施狀況等方式促進食品安全利益相關方科學地識別風險［10］。另一方面，由于媒體對風險信息的認知和信息傳播方法直接影響到公眾對危害程度的判斷［11］，特別是在福島核污染事件中顯露出的較為嚴重的“風評被害”①問題，食品安全委員等除了對媒體進行專業的危機應對訓練外，還針對公眾關心度較高食品安全問題，通過交談會、學習會等方式召集記者進行專業知識培訓。以此提高媒體的風險素養以及科學的信息收集、傳播方法。

(三)國際合作機制日本很早就意識到作為食品進口大國，風險交流領域的國際合作至關重要。特別是當國外發生的食品安全事故時，在第一時間掌握發生地點、發生的具體時間、危害程度、當地的應對措施、WHO及各國的應對方案等相關信息可有效緩解國內消費者的恐懼心理。為了讓國內消費者和企業能夠充分了解國際上對重大食品安全事件的爭議焦點，以及各國食品安全監管措施的實施效果等內容，日本一方面通過建立國際研究者網絡，促進各國在風險交流方法、行動預測方法、風險認知等領域的共同研究。另一方面，食品安全委員會委托民間調查機構，招募國外食品安全風險分析機關的風險交流專業人員組織研討會。與國際食品法典委員會等國際食品關聯機構、國外食品安全監管機關緊密合作，相互交換包括風險評估、監管措施在內的食品安全信息。并對可能發展至國際范圍的食品安全問題進行跟蹤調查，將收集到的信息登載到國內食品安全監管機關的官網上，以此為議題召開說明會或意見交換會。

二、日本食品安全風險交流機制的局限—以核泄漏事故中的風險交流為例

日本食品安全風險交流機制通過風險管理機關、風險評估機構、地方政府、行業協會之間的協同合作和信息共享，加強了風險信息的一致性;通過大眾媒體在風險交流中的有效運用，拓寬了信息收集渠道，促進了公眾對風險交流的參與;通過食品安全風險素養的培育，緩和了媒體在風險交流中的負面影響，避免了消費者面對食品安全事件時的過度反應。但該機制在2011年東日本大地震的核泄漏事故中面臨了重大挑戰。

(一)核泄漏事故帶來的挑戰2011年3月11日，東日本大地震導致東京電力福島核電站發生核泄漏事故。日本國民對震區及附近區域生產加工食品的安全性產生了極大的擔憂，與日本有食品貿易往來的各國和地區也相繼停止了對福島及周邊五縣生產加工食品的進口［12］。在核泄漏事故中，日本食品安全風險交流機制面臨的挑戰主要來自以下幾方面:其一，風險評估的開展缺乏標準依據。風險評估是風險治理的基礎，也是風險交流中的關鍵環節。風險評估的結果是雙向交流機制中的主要信息組成，是危機預警的科學依據［13］。而日本當時尚無針對食品中放射物質濃度的統一標準，難以對食品中放射性物質的濃度開展安全評估。其二，公眾的風險認知存在盲區。由于食品的核污染從外觀、氣味上無法確認，且所涉及的放射性物質濃度含量等專業知識在公眾的風險素養培育中鮮有提及。風險管理機關在信息時，一方面公眾對食品核污染標準中使用的專業術語不熟悉，導致其無法科學判斷對健康的危害程度;另一方面，震后各大媒體對核輻射食品本身是否存在風險的報道存在很大差異，加劇了消費者對風險信息理解的難度。其三，國際合作開展的局限。自1986年切爾諾貝利核泄漏事故以來，國際上鮮有發生如此重大的核污染事故，缺乏應對核污染食品風險交流的經驗。日常風險交流中收集的信息難以提供決策參考。

(二)核泄漏事故中的食品安全風險交流日本常規的食品安全風險交流主要以官方網站為平臺公布風險評估的流程、結果;以意見交換會等形式說明風險評估的目的、方法和要點;設置專屬發言人統一、定期召開記者會;并通過互聯網、發行手冊等手段，將風險的基本防御方法、國家的實施對策等進行宣傳。但在核污染背景下的食品安全風險交流無論是在風險交流方案的協商、制定上，還是在風險信息的雙向溝通上都有別于常規的風險交流。首先，在確定食品中放射物質含量濃度標準方面，為了及時提供抽樣檢查的依據，2011年3月17日，《食品衛生法》設定了食品中放射性物質的暫定限制濃度標準。之后，食品安全委員會2011年全年針對食品中放射性物質濃度進行了安全評估。指出“1kg食品中含有放射物質濃度在100mSv以內難以對人體健康產生影響”。在此基礎上，經藥事•食品衛生審議會和放射線審議會討論后，于2012年4月開始實施食品中放射性物質的正式限制濃度標準。即普通食品1kg中的限制量為100Bq，牛奶及嬰幼兒食品為50Bq，食用水為10Bq［14］。為便于理解，厚生勞動省在官網上詳細說明了該標準設定的科學依據，涉及的食品范圍，以及與之前暫定標準存在差異的原因。其次，在公眾對核污染的風險認知方面，通過對食品衛生監督員的問卷調查結果分析得出，當前急需普及的風險知識有:放射性物質的風險概念;受輻射食品不可能存在零風險;食品中放射性物質的安全含量等。為此，2011年4月下旬在福島和栃木県分別召開了住民說明會和包括放射線醫學和小兒醫學專家在內的專家討論會。此后僅2011年，風險管理機關和地方政府在全國就召開了45次風險交流的相關會議，2012年達到175次［15］。其中包含了針對媒體的說明會，針對專家的討論會，針對利益相關方的學習會等。并派遣工作人員參加消費者團體主辦的說明會、專家演講會等協助地方政府開展風險交流工作。消費者廳于同年5月30日出版發行了10萬部《食品和放射性Q＆A》宣傳冊，并將相關內容登載在官網上。農林水產省在食品安全委員會、厚生勞動省和消費者廳的協助下將食品與放射性物質的相關知識制作成宣傳海報粘貼在食品銷售場所的醒目位置。最后，由于受媒體信息的誤導，使得大多數消費者對福島及周邊五縣的生產加工的所有食品都采取拒絕態度，震區受“風評被害”嚴重。為了讓公眾能夠全面了解從食品生產到流通過程中對放射性物質濃度的檢測手段和應對措施，厚生勞動省聯合農林水產省在官網上公布了對全國食品中放射性物質的檢查頻度、檢查品種、檢查流程和檢查結果。并對危險性較高的如蔬菜、野生禽類、乳制品和牛肉等食品的檢查手段進行細化分析。檢測濃度普遍較高的區域將實行流通禁止，個別品種采取攝取限制。

(三)日本食品安全風險交流機制的實施困境日本食品安全風險交流機制強調有效、正確地傳遞風險信息，重視從多渠道收集意見。2012年針對禽流感的有效防控，2013年BSE對策調整的平穩過渡都得益于此。但在核泄漏事故中，日本食品安全風險交流機制呈現出風險交流手段陳舊，風險交流方案滯后，專家和公眾的風險認知存在較大差異等問題。食品安全風險交流實施中的困境主要表現在以下幾方面。一方面，隨著互聯網的快速發展，從前由政府、專家通過大眾媒體向消費者提供信息的傳統模式被打破。來自不同渠道的各種信息魚龍混雜。缺少專業知識的消費者難以對危害程度進行科學判斷，而政府和專家信息的滯后導致消費者更愿意相信來自互聯網的信息。增加了正確信息傳遞的難度。另一方面，緊急情況下的風險交流有別于其常規性風險交流。常規性風險交流在日常風險信息的雙向溝通、公眾風險素養培育和國際合作中具有較長時間的信息儲備。但緊急情況下需要在短時間內制定出風險交流方案，同時需要與更多的機構進行商討，確保信息的一致性。核泄漏事故中的風險交流又難于從日常的風險交流中獲取充足的信息和經驗，對風險交流方案的制定形成了一定障礙。最后，在核泄漏事故后召開的說明會和意見交換會上，專家更多的是強調風險評估結果的正確性，缺少對同一風險的多種評價，容易使消費者產生不信任感。緊急情況下如何平衡“客觀風險”與“專家治理”，將是日本食品安全風險交流面臨的新課題。

三、向社會共治的轉型:日本食品安全風險交流機制對我國的啟示

食品安全風險交流是我國食品安全監管工作中的短板。雖然我國依據2009年頒布的《食品安全法》成立了風險評估中心，并在2013年3月國務院機構改革中明確了風險評估中心在風險交流中的主體地位，2015年新修訂的《食品安全法》中盡管也有多個條款涉及了風險交流的內容，但涉及面較窄，僅包含風險信息主體、渠道的規范，風險知識的科普宣教等內容。且由于長期以來對公眾參與渠道，信息方式采取了嚴格控制，食品安全風險交流依然沒能擺脫“單向傳播”的局面［16］?；趯θ毡臼称钒踩L險交流機制的分析，要盡快建立我國食品安全風險交流機制，須從以下幾方面著手。

(一)明確社會共治格局中食品安全風險交流主體的定位在食品安全風險交流中，風險評估機構、風險交流機構、風險管理機關、公眾、媒體等個利益相關方應各司其職，才能提高風險交流的效率。目前，包括日本在內的很多發達國家都是由風險評估機構來主導風險交流工作。這一模式的特點在于可借助風險評估機構的獨立性，使其在風險交流中能夠準確、有效地傳遞風險評估的相關信息，并能統一決定食品安全方針和風險管理措施的實施。但我國作為風險交流主導地位的食品安全風險評估中心屬于理事會決策監督管理模式的公共衛生事業單位，在風險交流中缺乏獨立性。容易出現內部權力分配不當，利益沖突無法協調等問題。使得行政機關進行風險交流的價值目標出現選擇錯位，專家的風險知識存在理性不足、獨立性不強，而公眾的價值訴求又得不到積極回應［17］?？煽紤]借鑒日本的做法，組建獨立的風險交流機構，強化其專業性。如日本食品安全委員會的七名委員都是從食品安全專家中挑選出來的，除經內閣總理大臣許可外，專職委員在任期間不得從事取得報酬的其他職務［18］。如此，方能確保委員履行職責時是根據自身的專業素養而不是為了黨派或某個特定企業的利益確保其中立性和可靠性。此外，還應加與公眾、媒體保持的良好的互動，發揮媒體的引領作用。

(二)搭建食品安全風險交流多樣化信息溝通平臺在風險交流中，盡管日本非常注重各利益相關者之間的信息溝通，建立了各種信息溝通平臺。但在緊急情況下的風險交流中，仍顯露出信息不對稱，現有風險交流平臺難以滿足受眾需求等問題。近幾年來，我國開展了多種形式的風險交流活動。一方面主要以衛生部例行新聞會、公開征求意見、投訴舉報電話、官網和微博等方式實現食品安全風險的認知宣傳。另一方面以風險交流專家參與電視節目的方式對政府出臺的食品安全問題的新政策、新舉措進行科學解讀，并就熱點問題舉辦主題開放日活動。新修訂的《食品安全法》第118條也規定“國家建立統一食品安全的信息平臺”，明確了信息主體及渠道。但仍缺乏針對不同受眾的信息溝通平臺和渠道?？晌∪毡镜慕涷?，在現有基礎上，建立特定事件的專家評審會、媒體說明會和與消費者的意見交換會等信息溝通平臺。強化中央與地方，專家與消費者等不同層面的風險交流，以滿足日常、緊急情況下不同類型受眾對于風險信息的需求。

(三)建立食品安全風險交流公眾參與機制如今，讓公眾參與食品安全風險交流的對話，通過形成“共識”促進“共治”是各國食品安全風險交流發展的新趨勢?！帮L險對話”有兩方面的要求:一是公眾參與的合法性和參與過程的透明性。二是公眾參與的能力培養。這在日本《食品安全基本法》和《食育基本法》中都有所體現。如日本《食品安全基本法》第13條就強調各利益相關方之間持續的信息交流，促進公眾對食品安全風險交流的參與?！妒秤痉ā返?9條～第21條概括了家庭、學校、社區、政府在公眾食品安全風險素養培育中的合力與協調。指出風險素養的培育應依據群體特點，針對食品安全風險的性質、評價方法、應對措施等方面的進行指導、教育，引導其形成合理的風險感知，獲得進行風險決策所需的知識與技能［19］。針對公眾參與，我國在新修訂的《食品安全法》第23條規定:“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構，應當按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體等，就食品安全風險評估信息和食品安全監督管理信息進行交流溝通?！钡珜嵺`中，食品檢驗機構、評估機構對信息公開是受限的，這難以徹底貫徹風險交流中的“雙向溝通”。針對公眾的風險素養培育，第9條“食品行業協會應推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識”。第10條“各級人民政府應當加強食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力”，“新聞媒體應當開展食品安全標準和知識的公益宣傳”雖明確了政府、行業協會和媒體在風險素養培育中的地位，并要求“有關食品安全的宣傳報道，應當真實和公正”。但科普宣教的方式針對性、執行力不強。未來可借鑒日本的經驗，通過法律保障公眾參與食品安全風險交流的權利。加快公眾參與制度的建設，豐富信息公開的內容，拓寬公眾參與的渠道，完善公眾參與食品安全風險交流的管理機制。

(四)推進食品安全風險交流的國際合作隨著全球食品貿易的高速發展，許多發達國家和地區在食品安全風險交流機制能力建設上無論是機構設置還是技術支持均已步入常規化進程。學習和借鑒發達國家和地區的經驗，共同探討食品安全風險交流的策略成為提升我國食品安全風險交流水平的國際化路徑。雖然我國已于2012年加入了國際食品風險交流中心合作網絡，國家食品安全風險評估中心也聘請了國際食品安全風險交流專家擔任顧問［20］。通過加強國際化交流，及時掌控、國外食品安全法律法規、和標準動態。但仍然存在專業風險交流人員缺乏，與國際同行間針對食品安全緊急事件的早期交流不夠充分等問題。日本食品安全委員會通過與其它國家的食品衛生安全中心和國際組織等簽訂合作協議，派遣專家交流學習，召開國際研討會等方式，致力于提高國內食品安全風險交流的水平，進而影響未來國際間關于食品安全評估的決策。我國應注重對專業風險交流人員的培養，加強與國際組織和同行的交流、合作。共同確定應對緊急事件的方法，促進風險評估和風險管理方法間的一致性。

四、結語

社會共治視角下的食品安全風險交流，其目的并不是要求公眾像風險評估專家和風險管理者一樣看待問題，而是增進各方對彼此觀點的了解與理解，緩解公眾的負面情緒，引導公眾對風險的合理知覺，促進公眾對政府部門的信任。我國在借鑒日本先進經驗的同時，應深化食品安全監管體制機制改革，在明確政府監管作用和地位的基礎上，形成市場、社會與政府協同治理的格局。此外，還須加大風險交流相關基礎研究的投入，加快學科建設，注重消費者風險識別能力的提升和對媒體從業者風險交流技能的培訓，促進風險交流的有效性。

作者：王怡 宋宗宇 單位：電子科技大學 政治與公共管理學院 重慶大學 法學院