土地流轉與適度規模經營研究范文

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2014年是全面深化改革的啟動之年，深化農村改革成為關系我國改革大局的重頭戲，中央為促進農業發展、農民增收，激發農村經濟活力連續出臺若干重大改革舉措和方案。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”；2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，對穩定完善農村土地承包關系、引導規范農村土地承包經營權有序流轉、促進農業適度規模經營的健康發展做出了具體部署。全國各地加快了農村土地流轉的步伐，取得了階段成果。遼寧省根據中央的精神，努力構建新型農業經營體系，激發農業經營主體活力，推進農業現代化和農業發展體制機制創新。2015年的目標是在轉變農業發展方式上培育新的經濟增長點。引導農業由僅關注產量的增長，轉移到產量與質量、效益并重上來；引導農民瞄準市場的優質特色和緊俏農產品、創意農產品、種養加銷全產業鏈農產品等，優化農業產業結構，拓展農民增收空間。

一、遼寧省土地流轉與規模經營現狀

（一）遼寧省土地流轉市場體系初步建立遼寧省從2009年開始，計劃用4年時間基本建成土地承包經營權流轉市場體系。截至2012年，全省各地的前期試點已陸續展開，但其發展程度不同。2009年3月沈陽市沈北新區建立全省首家土地流轉服務中心。昌圖縣從2010年開始在縣、鎮（場）逐步建立土地經營權流轉市場，初步形成了縣級信息、鄉鎮實體服務、村組信息提供的三級信息服務網絡，規模土地流轉主要以合作社形式為主，土地流轉尚處于起步階段。2012年遼寧省已經在35個縣市區建立了364個土地流轉市場或交易大廳，土地承包經營權流轉市場體系已初具規模。海城市在2014年4月成立了東北首家農村綜合產權交易中心，同時擁有土地流轉平臺、農民權益保障服務中心、農業綜合開發公司等中介機構。

（二）全省各地區農村土地流轉規模不斷擴大2014-2015年初海城市完成19宗土地經營權交易，成交金額1355.05萬元、高出起拍價94.6萬元，流轉農田1.81萬畝。截至2014年底，我省農村土地承包經營權流轉面積達1270萬畝，占家庭承包耕地總面積的四分之一左右。鐵嶺市和遼陽市的土地流轉規模也顯著提升（見下表）。遼陽市同時注重大力促進新型農業經營主體的發展，遼陽縣還被確定為全省土地流轉示范縣。根據遼寧日報2015年5月27日的報道，遼寧土地流轉面積近1400萬畝，一季度新增66.4萬畝。2015年第一季度，遼寧省鐵嶺、丹東、阜新、鞍山四個城市新增土地流轉面積占全省的84.30%，其他城市占15.70%。此外，沈陽市沈北新區62.5萬畝農田的流轉率近70%，已有40多萬畝獲得土地流轉。

（三）土地流轉方式、經營模式多樣化根據相關法律規定，承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉土地承包經營權。根據調查，省內各地土地流轉的主要方式為轉包、入股、出租、互換等形式。經營模式以農村合作社為最多，其次是家庭農場的形式。

（四）規模效益逐步顯現農業土地經營權的流轉和適度規模經營不但使土地流入者獲得規模效益，土地流出的農戶獲得土地流轉收益，同時流出的農戶通過外出打工、為其他農事企業打工、創業等方式實現多元化增收。大部分參與土地承包經營權流轉的農戶獲得了比原來分散耕種更多的收益。

（五）土地確權工作取得穩步推進，為促進土地經營權流轉打下堅實基礎從2009年我省首先在清原滿族自治縣草市鎮東大道村開展土地承包經營權登記試點開始，至2014年底，全省共在79個涉農縣（市、區）的96個鄉鎮、539個村開展確權登記的試點工作，全省確權登記耕地總數為371.1萬畝，預計2017年基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

（六）農村土地經營權流轉程序逐步規范各地政府部門為規范土地經營權流轉程序，在土地確權工作取得顯著成績的基礎上，基層土地流轉市場和交易大廳發揮作用，提供統一范式合同文本，完善流轉臺賬以及相關檔案，原來的口頭交易逐漸減少，流轉程序逐步規范。

二、遼寧省土地流轉和適度規模經營需要注意的問題

（一）部分地區對農村土地流轉重視不足部分地區基層政府和農戶都沒有意識到，積極推動土地經營權流轉和適度規模經營對農村發展的重要性。以不強迫流轉為由，忽視對農戶進行土地經營權流轉的宣傳；沒能從權利保障上打消農戶流轉土地的后顧之憂；更沒能讓農戶了解流轉土地和適度規模經營對解放勞動力增加家庭收入的可能性。

（二）基層土地流轉市場沒有充分發揮作用盡管遼寧省已建立一大批基層土地流轉市場和交易大廳，但依然有許多農民由于信息不暢，選擇相互轉包土地，定價隨意，多數是短期行為，這種情況下容易產生糾紛。另一方面，流轉過程不規范，透明度不夠，缺少監督等都阻礙了土地經營權順利流轉甚至成為矛盾的來源。

（三）配套服務不足調查發現許多流轉大戶對農業配套設施用地的需求越來越強烈，目前可供使用的配套設施用地對于我省多數地區的新型農業經營主體來說仍遠遠不夠用；另外，土地承包經營權抵押貸款在我省開展不廣泛，國有大銀行參與度較低，對于流轉大戶來說，小額貸款杯水車薪，大額貸款在抵押物品上比較單一，這樣無形中提高了貸款的門檻。

（四）土地流轉后經營規模過大或過小有的農戶之間的流轉面積過小，則無法通過適度規模的經營提高農業生產效率。另一方面，有的農事企業土地流轉規模過大，存在經營風險，農戶轉出土地經營權的收益沒法保障。

三、推進遼寧省土地流轉促進適度規模經營的對策建議

促進農村土地經營權流轉及適度規模經營主要從建立完善的農村土地經營權流轉市場和適當引入工商資本做長產業鏈條培育經營主體兩方面。

（一）建立統一開放、競爭有序的土地流轉市場1.堅持“三權分置”，保護農戶的基本權利是土地經營權有序流轉的前提?！叭龣喾种谩笔钱斍巴恋亓鬓D的制度基礎。多年來，農村土地經營權流轉一直存在產權歸屬不清晰的問題?，F行的關于農村土地管理的法律法規《中華人民共和國農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農村耕地的產權包括所有權、承包權、經營權做出了規定。由于農村土地中集體所有的農地行使權力的主體模糊不清，導致了農村土地流轉推進緩慢，不規范流轉、損害農戶利益的事件時有發生，阻礙了適度規模經營的發展。2014年中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》再次明確指出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置”。明晰集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權實質是依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權益，保障農戶的土地權益。各地各級政府應在實踐中充分宣傳并監督貫徹，同時要扎實推進土地確權和頒發權證的工作。2.健全土地經營權交易市場體系，營造開放競爭的交易環境。對還沒有建立土地交易的地區盡快填補空白，盡可能將所有土地經營權流轉行為都納入到交易市場中進行，避免不規范的交易行為，形成經過公開競爭的土地流轉費用，保護流轉雙方利益。通過土地經營權流轉市場提供的信息、合同規范與備案、公證等服務發揮其交易便利、合規有效的優勢。3.對土地流轉活動有明確的監督和執行機構。土地監督管理部門負責監督管理流轉土地的使用情況，提供公開的信息或網絡平臺對流轉土地之后“棄耕不種”或變更土地用途的行為及時廣泛地監督。賦予監督機構行政處罰的權力，對浪費土地資源和變更用途等違反土地經營權流轉法律法規的行為提出警告和處以罰金。同時，上述違規行為發生可由土地承包人向法院提出訴訟追回。

（二）及時提供配套農業用地和金融支持針對許多土地轉入的農戶為適應規模種植而使用大型農用設備的用地問題，各地區基層政府應積極回應，以收取保證金的方式劃撥部分配套農業用地或按照種植面積的一定比例確定配套用地面積。積極探索土地流入較多的專業大戶的資金支持渠道和方式。創新抵押貸款品種，探索除土地經營權外的其他抵押品種，提供政府擔保基金，幫助農戶、合作社等及時順利獲得貸款。

（三）對土地流轉規模加以引導，鼓勵適度經營規模小規模經營難以提升農產品的產量和質量，也難以提升農民的收入。2015年遼寧省政府工作報告指出，將培育家庭農場、農民合作社、專業大戶和農事企業等新型農業經營主體。但農業經營規模也不能一味追求越大越好，必須與資源環境條件、硬件設施水平和生產者的經營管理能力相匹配。各基層政府組織應結合本地區實際條件制定流轉規模的指導性標準。經營主體應鼓勵支持家庭農場、農民合作社、專業大戶和農事企業等新型農業經營主體，起到帶動和示范效應。

（四）拓寬拉長產業鏈，促進農業增效、農民增收盡可能延伸和拓寬產業鏈，提高農產品的附加值。深入研究產業前期、產業中期、產業后期關聯產業的挖掘和發展。以家庭經營作為生產基礎，鼓勵合作社及工商資本建立整合產業鏈條，打造通暢的物流、信息流和資金流等。引導農業生產由僅僅關注產量的增長，轉移到產量與質量、效益并重上來；引導農民瞄準市場的優質特色和緊俏農產品、創意農產品、種養加銷全產業鏈農產品，通過土地經營權流轉而轉移出來的勞動力也應該進入到產業鏈的各個環節當中，拓展增收空間，使農民不僅獲得初級農產品的收入，也可以在產業鏈中獲得增值收入。

作者：芮桂杰 張姝哲 單位：遼寧經濟管理干部學院 財政金融系