環(huán)境損害評(píng)估與跨界環(huán)境治理的思考范文

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【案例摘要】

2014年11月，重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)就湖北省建始縣磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司違規(guī)傾倒工業(yè)廢水致使重慶巫山縣一級(jí)飲用水水源地千丈巖水庫(kù)出現(xiàn)大面積污染事件對(duì)其提起訴訟，要求停止侵害并恢復(fù)原狀。這是全國(guó)首例跨省環(huán)境公益訴訟案。

【關(guān)鍵詞】

千丈巖水庫(kù)；環(huán)境損害評(píng)估；跨界環(huán)境治理

基本案情概述

2014年8月13日，重慶市巫山縣廟宇鎮(zhèn)報(bào)告稱千丈巖水庫(kù)居民用水出現(xiàn)顏色異常。重慶市并湖北省環(huán)保部門通過(guò)聯(lián)合排查，確認(rèn)千丈巖水庫(kù)水質(zhì)變化是受到湖北省恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限公司磺廠坪硫鐵礦選礦廠（以下簡(jiǎn)稱“磺廠坪硫鐵礦選礦廠”）污染所致。千丈巖水庫(kù)位于重慶市巫山縣、奉節(jié)縣和湖北省建始縣交界地帶，是巫山縣紅椿鄉(xiāng)、廟宇鎮(zhèn)、銅鼓鎮(zhèn)和奉節(jié)縣長(zhǎng)安鄉(xiāng)的飲用水水源地。磺廠坪硫鐵礦選礦廠位于恩施自治州建始縣境內(nèi)，該企業(yè)于2014年8月9日違法進(jìn)行帶料試生產(chǎn)，將產(chǎn)生的含有浮選藥劑的約1390噸硫鐵礦尾礦漿直接排放至廠區(qū)周邊有溶洞漏斗發(fā)育的自然洼地，后經(jīng)洼地泄漏至地下暗河，由人工引水隧洞流入千丈巖水庫(kù)，導(dǎo)致飲用水水源地水體污染。事件共造成區(qū)域內(nèi)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)約5萬(wàn)人飲水困難。千丈巖水庫(kù)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，湖北省恩施自治州建始縣委托環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心對(duì)本次事件作出了環(huán)境損害評(píng)估。評(píng)估認(rèn)定了本次環(huán)境污染的污染物及其排放量，并給出了環(huán)境事件造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，但并未對(duì)土壤、地下水等的污染后果及修復(fù)費(fèi)用作出評(píng)估。2014年11月13日，重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)就磺廠坪硫鐵礦選礦廠水污染責(zé)任糾紛一案，向重慶市萬(wàn)州區(qū)法院提起環(huán)境民事公益訴訟。訴訟請(qǐng)求中提出了由被告恢復(fù)原狀，并依法承擔(dān)直接、間接損失的訴訟請(qǐng)求。根據(jù)訴訟要求，需要對(duì)磺廠坪硫鐵礦選礦廠致重慶市巫山縣紅椿鄉(xiāng)千丈巖水庫(kù)污染的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估。2015年10月23日，該案在萬(wàn)州區(qū)法院一審公開(kāi)開(kāi)庭審理并作出判決，判令被告立即停止對(duì)巫山縣千丈巖水庫(kù)飲用水水源的侵害，重新進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未經(jīng)批復(fù)和環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收，不得生產(chǎn)；被告在判決生效后180日內(nèi)對(duì)位于湖北省建始縣業(yè)州鎮(zhèn)郭家淌國(guó)有高巖子林場(chǎng)選礦廠洼地土壤制定修復(fù)方案并進(jìn)行生態(tài)修復(fù)；逾期不履行修復(fù)義務(wù)或修復(fù)不合格，由被告承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用991000元；被告在國(guó)家級(jí)媒體上賠禮道歉；被告支付鑒定費(fèi)、律師費(fèi)、為訴訟產(chǎn)生的其他合理費(fèi)用共計(jì)32萬(wàn)余元。

經(jīng)驗(yàn)啟示

構(gòu)建完善的環(huán)境損害評(píng)估法律體系

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染侵害公私權(quán)益的事件不斷發(fā)生，而依靠懲處環(huán)境污染行為并不能真正衡量并彌補(bǔ)由環(huán)境污染造成的損害，環(huán)境損害評(píng)估制度應(yīng)運(yùn)而生。而總體上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于環(huán)境損害評(píng)估制度的法律體系并不完善，相關(guān)立法中，在環(huán)境私益損害的評(píng)估與賠償方面仍有不足，而關(guān)于環(huán)境公益損害的相關(guān)內(nèi)容則比較缺乏。我國(guó)并未在法律層面上強(qiáng)制要求污染者恢復(fù)受損的自然資源及生態(tài)環(huán)境，而僅要求了罰款或其他懲罰措施，因此無(wú)法保證受損的環(huán)境資源得到及時(shí)恢復(fù)，無(wú)法保障環(huán)境公益。我國(guó)雖然具有關(guān)于環(huán)境損害的上位法的規(guī)定，但缺少系統(tǒng)性的立法，大多數(shù)表現(xiàn)為原則性規(guī)定多、可執(zhí)行性差，往往沒(méi)有具體的操作要求，因此應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)具體可操作的實(shí)體法和程序法建設(shè)，完善環(huán)境損害治理法律體系。法律體系的不健全嚴(yán)重制約環(huán)境損害評(píng)估工作的開(kāi)展。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確環(huán)境損害管理部門、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序及資金來(lái)源。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在法律中對(duì)環(huán)境損害管理部門和評(píng)估機(jī)構(gòu)做出了明確的規(guī)定。而目前我國(guó)環(huán)境資源管理采用分散式管理體制，職能分散在多個(gè)部門如國(guó)土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等中，十分不利于協(xié)調(diào)解決由環(huán)境污染導(dǎo)致的健康、財(cái)產(chǎn)和資源環(huán)境損害這一綜合性問(wèn)題。指定環(huán)境損害管理部門能夠避免環(huán)境損害事件發(fā)生多頭管理或無(wú)人管理的狀況，使環(huán)境污染者難逃法律的制裁，私益受損者得到應(yīng)有的賠償，保證自然環(huán)境能夠得到治理與恢復(fù)，并且管理權(quán)力的明確有利于環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督，可以降低環(huán)境損害事件的發(fā)生率。在評(píng)估機(jī)構(gòu)方面，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院于2010年在環(huán)境保護(hù)部的支持下成立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心，各級(jí)政府部門、法院和公安機(jī)關(guān)在事件定級(jí)、損害賠償、污染修復(fù)和刑事案件立案及審判中均采信其損失鑒定評(píng)估意見(jiàn)。隨后，全國(guó)部分省市及部門先后設(shè)立了相應(yīng)的試點(diǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。但由于目前資質(zhì)管理依據(jù)不足，各評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)參差不齊，嚴(yán)重?fù)p害司法鑒定意見(jiàn)的公信力和客觀性，民事審判執(zhí)行工作亦受到妨礙。國(guó)家應(yīng)在法律層面上指定環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一評(píng)估資質(zhì)頒發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，從而確保評(píng)估質(zhì)量，避免出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果無(wú)效的現(xiàn)象，使評(píng)估結(jié)果具有高度的可信性及客觀性，能夠切實(shí)保障環(huán)境私益和公益損害具得到補(bǔ)償。在評(píng)估技術(shù)方面，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)體系和鑒定流程。環(huán)境損害評(píng)估的相關(guān)法律是編撰評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則的重要基礎(chǔ)。在法律中明確規(guī)定環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于準(zhǔn)確界定并量化環(huán)境污染造成的損失，使得評(píng)估結(jié)果適用于當(dāng)前的環(huán)境發(fā)展階段，同時(shí)使得該評(píng)估流程具有高度的執(zhí)行力，有利于推進(jìn)環(huán)境損害管理的發(fā)展。在資金保障方面，我國(guó)環(huán)境損害相關(guān)資金的來(lái)源保障尚未完善。資金是確保環(huán)境損害相關(guān)法規(guī)能夠切實(shí)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)以法律明確規(guī)定資金的出處，保證資金的來(lái)源。環(huán)境損害對(duì)應(yīng)的資金一般可以分為開(kāi)展環(huán)境損害評(píng)估工作的費(fèi)用和進(jìn)行環(huán)境損害賠償或自然資源環(huán)境恢復(fù)的資金。充足的運(yùn)作資金可以保證受到污染的環(huán)境得到及時(shí)、充分地治理與恢復(fù)。資金保障是環(huán)境損害得到切實(shí)賠償和自然環(huán)境得到完全恢復(fù)的重要基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)建立專門的法律法規(guī)，從資金來(lái)源到資金利用，從損害評(píng)估費(fèi)用、損害賠償金額到環(huán)境損害恢復(fù)費(fèi)用等各方面予以詳細(xì)的規(guī)定，逐步完善環(huán)境損害資金保障機(jī)制。我國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境發(fā)展的階段和特征，基于污染者付費(fèi)原則，逐步完善環(huán)境損害評(píng)估體系，形成中國(guó)特色的環(huán)境損害責(zé)任制度，并結(jié)合環(huán)境形勢(shì)的變化和環(huán)境損害評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷進(jìn)行改進(jìn)，始終保證與國(guó)情發(fā)展相符合。形成有效的環(huán)境損害評(píng)估方法環(huán)境保護(hù)部2011年頒布實(shí)施的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2011]60號(hào)）、《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第Ⅰ版）》以及2014年更新的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推測(cè)方法（第Ⅱ版）》是我國(guó)目前開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評(píng)估與賠償?shù)闹饕罁?jù)，并能夠有效支撐新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施。《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》以及相關(guān)司法解釋，對(duì)環(huán)境損害做出了更準(zhǔn)確的定義，明確了判定環(huán)境損害因果關(guān)系的原則，提出了因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為（包括突發(fā)環(huán)境事件）導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境損害和其他事務(wù)性費(fèi)用的評(píng)估方法，重點(diǎn)闡釋了評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害的步驟與方法。通過(guò)明確“生態(tài)環(huán)境損害”定義，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的直接、間接使用價(jià)值和非使用價(jià)值，一定程度地實(shí)現(xiàn)了對(duì)于環(huán)境整體價(jià)值的認(rèn)定。在兩部環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法中均推薦使用的虛擬治理成本法是目前我國(guó)環(huán)境損害評(píng)估中較為常用的方法，即通過(guò)計(jì)算對(duì)環(huán)境污染的虛擬治理成本來(lái)估計(jì)環(huán)境退化價(jià)值。2014年12月30日，江蘇省高級(jí)人民法院對(duì)江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆農(nóng)化等6公司環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛一案作出二審宣判，江蘇省高級(jí)人民法院根據(jù)虛擬治理成本法，最終判決常隆農(nóng)化等六家企業(yè)賠付1.6億余元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，是我國(guó)環(huán)境公益訴訟迄今為止獲得的最高民事賠償。環(huán)境損害鑒定評(píng)估在我國(guó)屬于新興科學(xué)。環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法的編制是在學(xué)習(xí)了歐美國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)環(huán)境司法的需要以及我國(guó)的實(shí)際情況而完成的，推進(jìn)了我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估和賠償工作的開(kāi)展。但推薦方法還需要通過(guò)各級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門與環(huán)境司法人員的實(shí)踐與應(yīng)用，結(jié)合國(guó)家、社會(huì)的實(shí)際發(fā)展情況不斷進(jìn)行完善和修訂。

建立地方政府間跨界合作解決跨界污染

本次關(guān)于湖北省磺廠坪硫鐵礦選礦廠污染重慶市千丈巖水庫(kù)事件所涉及的另外一個(gè)重要問(wèn)題即環(huán)境污染出現(xiàn)跨界的問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境的整體性決定了環(huán)境污染并不受行政區(qū)劃的界限，當(dāng)某一行政區(qū)內(nèi)的污染突破行政區(qū)界時(shí)，污染事件則成為了跨界問(wèn)題。各行政區(qū)地方政府屬于獨(dú)立利益主體，在面臨污染問(wèn)題時(shí)，往往傾向于從自身利益出發(fā)，將難以界定的區(qū)域環(huán)境污染的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方，因而跨界環(huán)境治理意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)一致，使事件的復(fù)雜程度大幅提升。這種只重視本地局部利益的行為往往會(huì)損害大區(qū)域上的環(huán)境整體利益，這也是目前跨界環(huán)境管理的極大障礙。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)屬于地方環(huán)保部門對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)的屬地管理模式，因此地方政府對(duì)環(huán)保的認(rèn)識(shí)和政策決定著當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作的開(kāi)展。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域管理，就必須建立地方政府間的跨區(qū)域合作，克服地方保護(hù)主義，打破行政區(qū)劃的束縛，強(qiáng)化“利益共同體”的概念，形成協(xié)作共治，在跨區(qū)域的整體利益觀念下，共同推進(jìn)跨界環(huán)境管理工作的發(fā)展。法律是真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整體環(huán)境管理的關(guān)鍵。新《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決”。這一規(guī)定的執(zhí)行模式主要為中央政府（即上級(jí)人民政府）主導(dǎo)下的地方政府合作管理的協(xié)調(diào)模式，由中央制定決策后直接頒布實(shí)施，強(qiáng)制要求各地方政府遵照?qǐng)?zhí)行。在整體的環(huán)境管理行為中，這些決策會(huì)極大地影響各地政府的利益，在這樣一種強(qiáng)制性的行政命令方式下難免會(huì)導(dǎo)致由地方利益驅(qū)動(dòng)的陽(yáng)奉陰違，難以達(dá)到理想的治理效果。因此，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)范決策行為，保證決策有適當(dāng)?shù)拿裰鞒绦颍箾Q策符合大多數(shù)人的利益，這樣的決策才具有一定的可執(zhí)行性。除決策外，法律同樣應(yīng)該完善各級(jí)監(jiān)督機(jī)制以及補(bǔ)償機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制中，要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部監(jiān)督和外部的權(quán)力制衡機(jī)制與公民權(quán)利的監(jiān)督相結(jié)合。在補(bǔ)償機(jī)制中，可以使所有利益相關(guān)地區(qū)進(jìn)行自愿、平等協(xié)商，以保證補(bǔ)償機(jī)制的公平。我國(guó)目前已經(jīng)形成的環(huán)保法律體系中針對(duì)跨界環(huán)境問(wèn)題的法律法規(guī)仍不完善。可以通過(guò)制定專門的區(qū)域環(huán)境管理的法律法規(guī)，對(duì)區(qū)域環(huán)境管理從法律層面進(jìn)行規(guī)范，從跨界環(huán)境管理的決策、監(jiān)督到補(bǔ)償進(jìn)行細(xì)致明確的規(guī)定，以保證區(qū)域環(huán)境管理的有效性和執(zhí)行力。

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作者：關(guān)鑫 王樹(shù)堂 郭昕 王金生 單位：北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心