環(huán)境污染第三方治理的義務(wù)分配范文

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摘要:環(huán)境污染第三方治理過(guò)程中，政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)這三方主體各有利益，且三者之間均存在著良性和惡性兩種關(guān)系，在此博弈的過(guò)程中，這三方主體都必須承擔(dān)與其收益相當(dāng)?shù)姆e極義務(wù)，而當(dāng)積極義務(wù)履行不能時(shí)，也必然承受相應(yīng)的法律責(zé)任，厘清這三方主體的義務(wù)分配才能更好的發(fā)展這一模式。當(dāng)前法律對(duì)環(huán)境污染第三方治理的主體義務(wù)分配沒(méi)有明確的法律規(guī)定，不僅混淆了行政責(zé)任和民事責(zé)任，而且也導(dǎo)致設(shè)租尋租、利益合謀現(xiàn)象的出現(xiàn)，應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》《合同法》《行政法》《侵權(quán)責(zé)任法》等法律、法規(guī)規(guī)定，構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況的環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配制度，明確積極義務(wù)違反后的法律責(zé)任，建立健全義務(wù)監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞:利益博弈;環(huán)境污染第三方治理;義務(wù)分配

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，環(huán)境污染治理模式從行政主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”，隨后在2014年底，國(guó)務(wù)院辦公廳了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，明確了環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)思想和政策導(dǎo)向，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境污染治理從“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”向“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、專業(yè)化治理”的模式轉(zhuǎn)變。環(huán)境污染第三方治理(以下簡(jiǎn)稱第三方治理)是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托治污企業(yè)進(jìn)行污染治理的新模式，這是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，也是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。在第三方治理中，厘清政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)這三方主體之間的利益博弈關(guān)系，理順?biāo)麄兊牧x務(wù)分配將有助于更好的發(fā)展第三方治理這一環(huán)境污染治理模式〔1〕。

一、環(huán)境污染第三方治理各方主體之間的關(guān)系

在環(huán)境污染第三方治理中，有政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)三方主體，三者之間均存在著良性和惡性兩種關(guān)系。

(一)政府與排污企業(yè)的關(guān)系

在第三方治理中政府與排污企業(yè)之間存在著良性和惡性兩種關(guān)系。政府與排污企業(yè)之間的良性關(guān)系主要體現(xiàn)在:一是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。主要體現(xiàn)在政府對(duì)排污企業(yè)的排量、排放物及與治污企業(yè)的合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督;二是協(xié)調(diào)關(guān)系。主要體現(xiàn)政府對(duì)排污企業(yè)和治污企業(yè)的主動(dòng)聯(lián)結(jié)，協(xié)調(diào)解決二者之間可能遇到的消極情勢(shì);三是引導(dǎo)關(guān)系。體現(xiàn)在政府主動(dòng)突破原本政府主導(dǎo)的環(huán)境污染治理模式，引導(dǎo)排污企業(yè)除了自行治污減排以外運(yùn)用環(huán)境污染第三方治理模式，通過(guò)契約的方式轉(zhuǎn)移自己的治污責(zé)任給第三方治污企業(yè)，并以此提高治污效率和生產(chǎn)效率;四是互動(dòng)關(guān)系。指的是排污企業(yè)將生產(chǎn)過(guò)程中與排污治污相關(guān)的程序內(nèi)容數(shù)據(jù)提供給政府，同時(shí)政府在收集各類數(shù)據(jù)后對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)分析并依照結(jié)果為排污企業(yè)提供相關(guān)指導(dǎo)建議或技術(shù)支持。另外，政府與排污企業(yè)之間的惡性關(guān)系主要包括利益合謀和設(shè)租尋租的關(guān)系。其中利益合謀是指在我國(guó)長(zhǎng)期以往的“唯GDP論”的思維觀念當(dāng)中，難免會(huì)出現(xiàn)某一政府為了政績(jī)而放松對(duì)企業(yè)的監(jiān)管或繳稅，排污企業(yè)通過(guò)偷排簡(jiǎn)治減少企業(yè)成本以提升經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而形成政府與某些排污企業(yè)達(dá)成利益合謀。而設(shè)租、尋租關(guān)系指的是政府部門(mén)利用權(quán)勢(shì)威逼利誘排污企業(yè)向其繳納“租金”以換取市場(chǎng)生存空間，排污企業(yè)主動(dòng)尋找政府部門(mén)或單位支付“租金”，以換取行業(yè)內(nèi)的“保護(hù)傘”。

(二)政府與治污企業(yè)的關(guān)系

在第三方治理中政府與治污企業(yè)之間同樣存在著良性和惡性兩種關(guān)系〔2〕。首先，這兩者之間的良性關(guān)系主要體現(xiàn)在:一是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。在第三方治理模式中，政府讓渡治理環(huán)境污染權(quán)利給治污企業(yè)，使其成為行政管理相對(duì)人，政府同時(shí)必須對(duì)治污企業(yè)這一行政管理相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督;二是互動(dòng)關(guān)系。第三方治理中能否高效達(dá)成預(yù)設(shè)目的的關(guān)鍵在于政府和治污企業(yè)都有責(zé)任有義務(wù)向彼此提供準(zhǔn)確的相關(guān)信息數(shù)據(jù)，以期完成信息交流的暢通無(wú)阻，及時(shí)交流互動(dòng)污染物排放數(shù)據(jù)等信息，保障三方治理模式的高效運(yùn)行;三是支持關(guān)系。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)治污權(quán)掌握在政府手中，對(duì)于環(huán)境污染治理這一特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入大多數(shù)企業(yè)都是陌生的，政府為企業(yè)提供政策上、稅收上、技術(shù)上和資金上的支持，不僅是環(huán)境污染第三方治理模式的“敲門(mén)磚”，也是保證模式發(fā)展及運(yùn)行的“定心丸”。其次，政府與治污企業(yè)同樣有著利益合謀和設(shè)租尋租這樣的惡性關(guān)系的存在。政府與治污企業(yè)的利益合謀與其和排污企業(yè)的利益合謀是基本一致的，而設(shè)租尋租關(guān)系則有過(guò)程的區(qū)別，主要體現(xiàn)在治污企業(yè)的治污責(zé)任是來(lái)自于與排污企業(yè)簽訂的契約合同，但治污企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，當(dāng)治污成本大于排污成本時(shí)，其往往會(huì)向相關(guān)政府權(quán)力部門(mén)尋租以期保障自己的經(jīng)濟(jì)利益最大化，而有些政府同樣會(huì)在基于理性經(jīng)濟(jì)人的視域下，尋找“租戶”以謀取“租金”。

(三)排污企業(yè)與治污企業(yè)的關(guān)系

在第三方治理中，排污企業(yè)與治污企業(yè)的關(guān)系主要表現(xiàn)為:一是委托關(guān)系。這是排污企業(yè)與治污企業(yè)通過(guò)簽訂環(huán)境服務(wù)合同來(lái)確定的，同時(shí)也是其他關(guān)系的基礎(chǔ)，排污企業(yè)作為委托人與受托人治污企業(yè)約定，由委托人支付報(bào)酬，受托人進(jìn)行環(huán)保設(shè)施維護(hù)、建設(shè)以及對(duì)污染物的專業(yè)化處理;二是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)關(guān)系。雖然根據(jù)排污企業(yè)和治污企業(yè)的服務(wù)合同，往往通過(guò)簽訂免責(zé)協(xié)定或者分則協(xié)定轉(zhuǎn)移或減輕了排污企業(yè)的治污責(zé)任，但我國(guó)《合同法》第52條第5項(xiàng)對(duì)免責(zé)條款的效力進(jìn)行了嚴(yán)格限制:“免責(zé)條款不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，且我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定排污企業(yè)仍然是治理環(huán)境的責(zé)任主體，也就是說(shuō)排污企業(yè)與治污企業(yè)的免責(zé)條框僅僅能夠起到賦予彼此對(duì)內(nèi)的追償權(quán)，對(duì)外仍然共同承擔(dān)治污結(jié)果的消極責(zé)任;三是合作共贏關(guān)系。即排污企業(yè)通過(guò)與治污企業(yè)簽訂服務(wù)合同減輕自身治污責(zé)任的壓力，從而將更多的資源投入到企業(yè)生產(chǎn)和擴(kuò)大當(dāng)中，賺取更多的利潤(rùn)。而治污企業(yè)可以通過(guò)提供治污服務(wù)實(shí)現(xiàn)企業(yè)盈利，同時(shí)通過(guò)最具專業(yè)效率的方式解決污染物的治理，另一方面，二者在合同的框架下，彼此提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，以保障雙方在各自行為過(guò)程中避免出現(xiàn)消極情勢(shì);四是監(jiān)督關(guān)系。即排污企業(yè)與治污企業(yè)二者基于理性經(jīng)濟(jì)人的視域，對(duì)彼此互負(fù)的義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，以防自己的利益受到侵害。除了以上的良性關(guān)系，一些排污企業(yè)和治污企業(yè)之間也存在著惡性關(guān)系:一是利益合謀關(guān)系。在當(dāng)下市場(chǎng)的逐利性本能引導(dǎo)下，排污企業(yè)和治污企業(yè)難免合謀用諸如陰陽(yáng)合同、結(jié)果造假、過(guò)程造假的方式來(lái)規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的消極責(zé)任;二是主仆關(guān)系。污染治理是治污企業(yè)的產(chǎn)品，其為了爭(zhēng)取更多的收益往往要向排污企業(yè)去推銷，這就導(dǎo)致了在第三方治理模式當(dāng)中兩者地位的失衡。一些排污企業(yè)會(huì)以相對(duì)高的地位強(qiáng)迫治污企業(yè)按照自己的意思形式，治污企業(yè)為了達(dá)成其密令往往要減損自己的利益，而這些利益一般都會(huì)從治污成本里面補(bǔ)償，最終影響到第三方治理模式的運(yùn)行效率。

二、環(huán)境污染第三方治理中三方主體之間的義務(wù)分配

在第三方治理過(guò)程中，雖然政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)三方都有著各自的利益，但在這個(gè)博弈的過(guò)程中，任何一方都必須承擔(dān)與其收益相當(dāng)?shù)姆e極義務(wù)，而當(dāng)積極義務(wù)履行不能時(shí)，則必然承受相應(yīng)的法律責(zé)任，即消極義務(wù)。

(一)積極義務(wù)

1．政府所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在傳統(tǒng)的公共物品理論中，政府是公共物品的壟斷提供者，而在交易成本公共物品理論中，政府以“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的形式讓渡給相關(guān)企業(yè)組織時(shí)，政府則不再是公共物品的壟斷提供者〔3〕。環(huán)境污染第三方治理是典型的交易成本公共物品理論范式，環(huán)境是一種典型的公共物品，但環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定和環(huán)保成本的高昂會(huì)導(dǎo)致環(huán)境在市場(chǎng)機(jī)制下供給不足，出現(xiàn)市場(chǎng)“失靈”的問(wèn)題，因此政府在環(huán)境污染第三方治理模式中摒棄了曾經(jīng)公共物品壟斷提供者的角色而轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?、監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者。作為監(jiān)管者，嚴(yán)苛的政府監(jiān)督是排污企業(yè)和治污企業(yè)能夠在環(huán)境污染第三方治理中履行合約的外在驅(qū)動(dòng)力。政府對(duì)環(huán)境污染治理項(xiàng)目的監(jiān)管是內(nèi)生的，全程的評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)用以保證“特許經(jīng)營(yíng)者”所提供的服務(wù)是政府的基本義務(wù)，也是確保滿足社會(huì)公眾需求的必然要求。這些監(jiān)管包括三個(gè)方面:一是準(zhǔn)入性監(jiān)管，即在環(huán)保項(xiàng)目的立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者的選擇時(shí)期，篩選剔除掉不能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)保項(xiàng)目目的的方案和特許經(jīng)營(yíng)者;二是績(jī)效監(jiān)管，即在環(huán)境污染第三方治理模式運(yùn)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中對(duì)其所達(dá)成的期間效果、治污價(jià)格、服務(wù)水平等進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)管，以達(dá)到解決突發(fā)市場(chǎng)失靈、服務(wù)水平不足和績(jī)效成果不符要求等問(wèn)題;三是項(xiàng)目退出監(jiān)管，即在短期治污項(xiàng)目結(jié)束后能夠善始善終，以達(dá)到最終社會(huì)現(xiàn)實(shí)效果〔4〕。作為合作者，政府是社會(huì)資源的綜合樞紐，掌握著宏觀和微觀的博弈手段，在環(huán)境污染第三方治理當(dāng)中，能否順利完成治污任務(wù)并且達(dá)到政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)三方獲利最大值，滿足公眾對(duì)環(huán)境治理的要求，政府的行為是極其重要的一環(huán)。政府作為環(huán)境污染第三方治理模式中的一方，負(fù)有在宏觀上保持履約的穩(wěn)定運(yùn)行和微觀上積極配合的義務(wù)。作為協(xié)調(diào)者，政府在第三方治理模式中對(duì)排污企業(yè)和治污企業(yè)之間負(fù)有協(xié)調(diào)的義務(wù)，而協(xié)調(diào)應(yīng)涉及行動(dòng)運(yùn)作的全過(guò)程。尤其是排污企業(yè)和治污企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的理性經(jīng)濟(jì)人，均以利益最大化為目標(biāo)，政府應(yīng)該在二者之間的利益博弈過(guò)程中衡平利益關(guān)系，以保證建構(gòu)的三角合作模式不會(huì)因?yàn)槟骋环降摹皧A角”變動(dòng)而造成不穩(wěn)定甚至是崩塌。

2．排污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在第三方治理中，排污企業(yè)的角色從傳統(tǒng)模式中的被監(jiān)管者和責(zé)任承擔(dān)者向委托關(guān)系的委托人、行政管理相對(duì)人和責(zé)任管理的監(jiān)督人轉(zhuǎn)變?；谪?zé)任共擔(dān)關(guān)系，排污企業(yè)負(fù)有對(duì)治污企業(yè)的治污能力、效果、情況等進(jìn)行監(jiān)督核查的義務(wù)，同時(shí)也有受到政府及公眾監(jiān)督的義務(wù)，以防出現(xiàn)排污企業(yè)與治污企業(yè)共同規(guī)避責(zé)任的情況〔5〕。審慎義務(wù)。在一般的承攬服務(wù)合同當(dāng)中，委托方可以隨意選擇受托者，并沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)此進(jìn)行限制。但是在第三方治理中，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定排污企業(yè)負(fù)有必須將污染物交由具有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行處理的義務(wù)，這就要求排污企業(yè)在簽約或選擇前對(duì)相對(duì)方受托企業(yè)的執(zhí)業(yè)許可資格進(jìn)行嚴(yán)格的審核〔6〕。協(xié)助義務(wù)。在第三方治理中，由于排污企業(yè)對(duì)于自己企業(yè)的排污情況最為知情，當(dāng)出現(xiàn)超出治污企業(yè)所了解的事項(xiàng)或情勢(shì)時(shí)，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知治污企業(yè)并提供相關(guān)信息，協(xié)助其避免消極事態(tài)出現(xiàn)。履約義務(wù)。第三方治理中排污企業(yè)和治污企業(yè)的承攬合同是一種有償合同，排污企業(yè)負(fù)有根據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)格或者雙方約定的價(jià)格支付價(jià)款給治污企業(yè)的義務(wù)。

3．治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)第三方治理中，治污企業(yè)屬于新的參與主體，其既是合同當(dāng)事方又是行政管理的對(duì)象。在接受排污企業(yè)或者政府的委托后，以自己已有的環(huán)境治污技術(shù)設(shè)備對(duì)相應(yīng)污染進(jìn)行治理。在第三方治理中治污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)通知、物的瑕疵擔(dān)保和監(jiān)督與被監(jiān)督的義務(wù)。通知義務(wù)。在第三方治理過(guò)程中，由于污染物的種類和數(shù)量構(gòu)成復(fù)雜，在排污企業(yè)和治污企業(yè)的合作過(guò)程中難免出現(xiàn)偏差或者紕漏，此時(shí)排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向治污企業(yè)反饋情況，并及時(shí)通知治污企業(yè)更換、補(bǔ)齊或者采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。物的瑕疵擔(dān)保義務(wù)。第三方治理中物的瑕疵擔(dān)保責(zé)任，指的是治污企業(yè)向排污企業(yè)呈交職務(wù)成果不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的，排污企業(yè)可以要求治污企業(yè)承擔(dān)重做、減少報(bào)酬、賠償損失等責(zé)任。這是治污企業(yè)基于法定和約定的基礎(chǔ)性義務(wù)。監(jiān)督與被監(jiān)督的義務(wù)。由于排污企業(yè)仍是責(zé)任的承擔(dān)主體，治污企業(yè)對(duì)排污企業(yè)負(fù)有全程監(jiān)督其排污行為的義務(wù)，防止排污企業(yè)超出法律法規(guī)和承攬合同的范圍排污。同樣治污企業(yè)在第三方治理中也負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，在治污過(guò)程中不能避免會(huì)有治污企業(yè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作為理性經(jīng)濟(jì)人的逐利性目的影響整個(gè)污染治理，所以要求治污企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的被監(jiān)督義務(wù)也是當(dāng)然之舉。

(二)法律責(zé)任

1．法律責(zé)任分配概述要確保第三方治理的高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的整合、完善和升級(jí)，避免政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)的利益過(guò)度博弈，除了確定模式中三方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)之外，規(guī)制積極義務(wù)履行不能實(shí)現(xiàn)時(shí)的法律責(zé)任實(shí)屬必要。學(xué)界對(duì)于第三方治理中法律責(zé)任的承擔(dān)主要有四種觀點(diǎn):第一，排污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)。環(huán)境污染第三方治理模式，若發(fā)生了違規(guī)排放、環(huán)境污染等違法行為，應(yīng)當(dāng)由排污企業(yè)完全承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因?yàn)榄h(huán)境污染的第三方治理僅僅是對(duì)污染治理進(jìn)行了技術(shù)層面的轉(zhuǎn)移，未有轉(zhuǎn)移排污企業(yè)排污行為的法律責(zé)任，因此，若是歸責(zé)于治污企業(yè)的原因而未達(dá)到治污目標(biāo)，同時(shí)造成了環(huán)境污染的，排污企業(yè)仍須承擔(dān)污染的法律責(zé)任，而治污企業(yè)僅須對(duì)排污企業(yè)承擔(dān)違約責(zé)任〔7〕?？陀^來(lái)說(shuō)，排污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)顯得過(guò)于墨守成規(guī)，因?yàn)槠洳](méi)有主要環(huán)境污染第三方治理模式的特殊性，環(huán)境污染第三方治理模式本身是為了轉(zhuǎn)移排污企業(yè)的治污壓力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)活性互動(dòng)配合發(fā)展，如若以排污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)為擔(dān)責(zé)理論，長(zhǎng)此以往將不利于激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在活力，從而無(wú)法達(dá)到模式設(shè)立的目的。第二，治污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)。在環(huán)境污染第三方治理模式下，若是發(fā)生超標(biāo)排放造成環(huán)境污染等違法行為，實(shí)際承擔(dān)治理責(zé)任的治污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因?yàn)榄h(huán)境污染第三方治理的實(shí)施就意味著污染治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移，即從排污企業(yè)轉(zhuǎn)移至治污企業(yè)，此時(shí)排污企業(yè)只是污染物的事實(shí)排放者，而治污企業(yè)則被認(rèn)定為法律上的污染排放者，因此治污企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)所有造成環(huán)境污染結(jié)果的法律責(zé)任〔8〕。另外，從公平的角度來(lái)看，治污企業(yè)相對(duì)于排污企業(yè)來(lái)說(shuō)擁有明顯的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，其收取了排污企業(yè)一定的治理費(fèi)用，轉(zhuǎn)嫁了排污企業(yè)治理某一污染的義務(wù)與責(zé)任，若仍然要求排污企業(yè)承擔(dān)會(huì)有失公允，且容易打擊排污企業(yè)的治理積極性，從推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的角度來(lái)看，應(yīng)由治污企業(yè)承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任〔9〕。從環(huán)境污染第三方治理模式的創(chuàng)設(shè)初衷來(lái)看，治污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)契合了第三方治理模式的契約基礎(chǔ)，緩解排污者的治污壓力，調(diào)動(dòng)排污企業(yè)的生產(chǎn)積極性和治污積極性。但是企業(yè)往往是以利益最大化為行為目標(biāo)的，這就極易出現(xiàn)排污企業(yè)與治污企業(yè)簽訂陰陽(yáng)合同來(lái)逃避其本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，讓環(huán)境污染第三方治理模式變成一個(gè)空殼。第三，依協(xié)議履行擔(dān)責(zé)說(shuō)。一些學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境污染第三方治理模式下，排污企業(yè)、治污企業(yè)都是相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的責(zé)任主體，若發(fā)生了違規(guī)排放或者污染行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方協(xié)議的具體內(nèi)容、合作方式和過(guò)錯(cuò)程度來(lái)界定〔10〕。在實(shí)踐生產(chǎn)當(dāng)中，依協(xié)議履行擔(dān)責(zé)相較與前面兩種擔(dān)責(zé)模式來(lái)說(shuō)會(huì)稍顯公平，但是不同企業(yè)的不同情勢(shì)和協(xié)議的程度內(nèi)容差異，會(huì)造成極大的法律資源成本負(fù)擔(dān)，同時(shí)也更加容易出現(xiàn)法律糾紛，這樣同樣會(huì)造成企業(yè)怠于適用第三方治理模式。第四，綜合情勢(shì)分別擔(dān)責(zé)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，若要落實(shí)環(huán)境污染第三方治理模式，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)排污企業(yè)、治污企業(yè)的雙重約束和調(diào)動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)模式的積極性，最主要在于細(xì)化環(huán)境污染第三方治理模式的責(zé)任承擔(dān)。諸如，在企業(yè)排污行為造成民事責(zé)任或罰金類行政責(zé)任時(shí)，由排污企業(yè)和治污企業(yè)對(duì)外承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，對(duì)內(nèi)依委托協(xié)議承擔(dān)比例責(zé)任;在確定具體的責(zé)任承擔(dān)者時(shí)，應(yīng)由有關(guān)部門(mén)依據(jù)企業(yè)雙方訂立的委托協(xié)議，結(jié)合行政違法或刑事違法的具體情況而定。

2．法律責(zé)任分配的根據(jù)基于上述責(zé)任承擔(dān)的理論和環(huán)境污染第三方治理中政府、治污企業(yè)和排污企業(yè)的義務(wù)分擔(dān)關(guān)系，及我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》和《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者認(rèn)為環(huán)境污染第三方治理模式中法律責(zé)任是在合同法律關(guān)系、環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系和行政管理法律關(guān)系中相應(yīng)主體違反積極義務(wù)所導(dǎo)致的，但實(shí)質(zhì)上是由政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)三方利益博弈的失衡造成的。首先，排污企業(yè)和治污企業(yè)所簽訂的承攬合同作為有名合同的一種，根據(jù)《合同法》第107條規(guī)定的嚴(yán)格責(zé)任原則，一方因?yàn)槠渌蚨鵁o(wú)法實(shí)現(xiàn)履約義務(wù)，不論是否有過(guò)錯(cuò)，其均應(yīng)繼續(xù)履行或采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任〔11〕。在第三方治理中，排污企業(yè)或治污企業(yè)為了自己的利益往往會(huì)在合同中加入自我免責(zé)條款。但根據(jù)我國(guó)《合同法》第52條規(guī)定“免責(zé)條款不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”以及《合同法》第53條規(guī)定“合同中的下列免責(zé)條款無(wú)效:一是造成對(duì)方人身傷害的;二是因故意或者重大過(guò)失給對(duì)方造成財(cái)產(chǎn)損失的”，顯然無(wú)論是排污企業(yè)還是治污企業(yè)違反相應(yīng)的義務(wù)而造成的消極后果，免責(zé)條款不能使其豁免〔12〕。其次，在第三方治理法律關(guān)系中，當(dāng)一方違反履約義務(wù)而造成消極的后果即污染治理的失敗時(shí)，伴隨而來(lái)的往往是更大范圍的環(huán)境侵權(quán)行為?！睹穹ㄍ▌t》第124條規(guī)定“因違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定而造成的損害，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，而《侵權(quán)責(zé)任法》第53條中取消了“因違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定”這一限定，直接規(guī)定“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，即無(wú)論有無(wú)違反國(guó)家相關(guān)規(guī)定，只要因環(huán)境污染造成損害的，污染者都應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?？梢哉f(shuō)這一變化，更體現(xiàn)了環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則〔13〕。第三，在第三方治理法律關(guān)系中，治污企業(yè)的治污權(quán)是來(lái)自于政府讓渡委托的治污“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。而此種“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”在法理上屬于行政權(quán)力，當(dāng)治污企業(yè)在治污過(guò)程中因違反上述治污義務(wù)而造成對(duì)社會(huì)公眾環(huán)境利益的侵害，除了需承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任以外，根據(jù)行政處罰的目的是以行政處罰措施來(lái)防止行政相對(duì)人再次違反行政義務(wù)來(lái)看，治污企業(yè)還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。政府作為行政權(quán)力“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的委托方，在受托方治污企業(yè)的治污過(guò)程中負(fù)有監(jiān)督的義務(wù)，當(dāng)治污出現(xiàn)消極后果時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因?yàn)槲幢M責(zé)履行監(jiān)督義務(wù)的不利責(zé)任。

3．義務(wù)履行對(duì)法律責(zé)任分配的影響環(huán)境污染第三方治理中的義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)是相互聯(lián)系的，前者決定著后者，后者對(duì)前者起著能動(dòng)變量作用。在環(huán)境污染第三方治理法律關(guān)系中，存在排污企業(yè)按量排放和排污企業(yè)違約超量排放這兩種情況，同時(shí)又有在排污企業(yè)內(nèi)治污和不在排污企業(yè)內(nèi)治污這兩種方式〔14〕。雖然在不同治污類型中三方主體應(yīng)分擔(dān)的義務(wù)基本一致，但所應(yīng)當(dāng)承受的法律責(zé)任卻不盡相同(如圖2、圖3所示)。假定在第三方治理中，不論排污企業(yè)是否遵守了履約義務(wù)進(jìn)行排污，其是否因?yàn)椴豢蓺w咎于己的他人行為造成了環(huán)境污染，在污染物仍然在排污企業(yè)內(nèi)的情況下，其仍具有治污行政相對(duì)人的身份，所以應(yīng)承擔(dān)不利的行政違法后果即行政處罰，但其有權(quán)利向治污企業(yè)追究違約責(zé)任。另一方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第65條規(guī)定“在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假、對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”，所以雖然排污企業(yè)遵守了履約義務(wù)，但是治污企業(yè)在治理污染物的過(guò)程當(dāng)中存在違法行為時(shí)，基于第65條和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，排污企業(yè)需與治污企業(yè)一同承擔(dān)消極后果即民事侵權(quán)損害賠償責(zé)任〔15〕。若污染物已經(jīng)轉(zhuǎn)移至治污企業(yè)，治污企業(yè)則具有污染治理行政相對(duì)人的身份，無(wú)論是什么原因?qū)е碌南麡O后果，治污企業(yè)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政處罰的后果。排污企業(yè)除非存在可歸咎于己的不利行為，不用與治污企業(yè)分擔(dān)行政處罰的后果，但治污企業(yè)在接受行政處罰后可以在可歸咎于排污企業(yè)的部分追究排污企業(yè)的違約責(zé)任〔16〕。

三、環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配存在的問(wèn)題

環(huán)境污染第三方治理過(guò)程中不可避免的存在著大量的利益博弈，諸如設(shè)租尋租、利益合謀等，如要實(shí)現(xiàn)治理環(huán)境污染高效運(yùn)作的初衷，則必須厘清目前存在的問(wèn)題，明確政府、排污企業(yè)和治污企業(yè)三方的義務(wù)分配。

(一)環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配沒(méi)有明確的法律規(guī)定

首先，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》并沒(méi)有將環(huán)境污染第三方治理列為基本環(huán)境制度。對(duì)第三方治理的規(guī)定是來(lái)自于一般單行法的提煉與總結(jié)，如《水污染防治法》中的“代治理”、《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的“代處置”、《關(guān)于加快實(shí)證公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”等。由于實(shí)體法規(guī)定的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中難以形成穩(wěn)固的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)各方主體的利益博弈的控制也較難實(shí)現(xiàn)，甚至還會(huì)引起其他不必要的附加糾紛。另外，實(shí)體法的缺位又導(dǎo)致訴訟主體的不確定，如在第三方治理的過(guò)程中仍然造成了環(huán)境的污染，那么被侵權(quán)者可否任意選擇排污企業(yè)或治污企業(yè)進(jìn)行訴訟?其次，我國(guó)法律暫無(wú)對(duì)治污企業(yè)的環(huán)境污染治理相對(duì)人地位的規(guī)定。在具體的法律關(guān)系當(dāng)中，主體地位作為法律關(guān)系構(gòu)成要件的基礎(chǔ)，若無(wú)一方主體法律地位的規(guī)定，極易引發(fā)后續(xù)的法律問(wèn)題，其行為的正當(dāng)性也難以得到認(rèn)可。在僅有的單行法和行政法規(guī)中雖有一些環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)性。如《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中雖對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容加以了列舉，但是沒(méi)有涉及環(huán)境污染第三方治理的合同。

(二)行政責(zé)任和民事責(zé)任的混淆

在現(xiàn)有的法律制度下，由于第三方治理中排污企業(yè)義務(wù)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)不足，治污企業(yè)的責(zé)任范圍不明確，民事責(zé)任和行政責(zé)任難以確定，所以很容易造成相關(guān)的利益當(dāng)事人之間的沖突。而環(huán)境污染治理權(quán)是政府專有的行政性權(quán)利，在第三方治理中，治污企業(yè)的環(huán)境污染治理權(quán)來(lái)自于政府，是以“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的方式獲得的，所以當(dāng)污染治理出現(xiàn)不利情勢(shì)影響到公眾環(huán)境權(quán)益時(shí)，行政相對(duì)人需要承擔(dān)行政處罰責(zé)任，但是環(huán)境污染第三方治理是排污企業(yè)和治污企業(yè)基于承攬關(guān)系所訂立的民事合同關(guān)系，當(dāng)出現(xiàn)違約情況時(shí)，相對(duì)方應(yīng)負(fù)的責(zé)任是違約責(zé)任。除此之外，目前法律也沒(méi)有對(duì)環(huán)境污染第三方治理模式中各方主體的責(zé)任分擔(dān)進(jìn)行系統(tǒng)明晰的界定〔17〕。

(三)主體各方義務(wù)分配規(guī)定的模糊導(dǎo)致設(shè)租尋租、利益合謀

由于我國(guó)現(xiàn)行的法律并未明確規(guī)定環(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)、治污企業(yè)和政府應(yīng)分擔(dān)的義務(wù)，具體到實(shí)踐當(dāng)中所依據(jù)的無(wú)非是《環(huán)境保護(hù)法》《合同法》和《行政法》等法律法規(guī)的一般性義務(wù)，而環(huán)境污染第三方治理是環(huán)境治理行政權(quán)力讓渡到市場(chǎng)中來(lái)，基于市場(chǎng)的逐利性，在沒(méi)有法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)的情況下，很難避免各方的利益合謀或設(shè)租尋租。加之排污企業(yè)與治污企業(yè)的利益合謀行為具有極強(qiáng)的隱蔽性和專業(yè)性，而地方政府與企業(yè)之間的利益糾葛極易滋生企業(yè)尋租或政府設(shè)租的情況，一旦出現(xiàn)利益合謀和設(shè)租尋租的情況，整個(gè)環(huán)境污染第三方治理便處于懸置架空的狀態(tài)，內(nèi)外均難以有有效治理，從而導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題繼續(xù)惡化。

四、完善環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配的制度

(一)構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況的環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配制度

現(xiàn)行環(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)、治污企業(yè)和政府所承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任均來(lái)自于《合同法》《行政法》《侵權(quán)責(zé)任法》或其他單行法律，具體到法律行為上可分為三類:排污企業(yè)與治污企業(yè)的合同行為、排污企業(yè)與治污企業(yè)造成的環(huán)境侵權(quán)行為、政府對(duì)排污企業(yè)的環(huán)境行政管理行為〔18〕。應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》《合同法》《行政法》《侵權(quán)責(zé)任法》等法律、法規(guī)規(guī)定，構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際情況的環(huán)境污染第三方治理義務(wù)分配制度。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》雖然較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定了環(huán)境污染第三方治理，但并沒(méi)有明確規(guī)定排污企業(yè)、治污企業(yè)和政府在環(huán)境污染第三方治理模式運(yùn)行當(dāng)中各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。2017年8月環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》中明確了“排污單位承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，可依法委托第三方開(kāi)展治理服務(wù)，依據(jù)與第三方治理單位簽訂的環(huán)境服務(wù)合同履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。第三方治理單位應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任。第三方治理單位在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。在環(huán)境污染治理公共設(shè)施和工業(yè)園區(qū)污染治理領(lǐng)域，政府作為第三方治理委托方時(shí)，因排污單位違反相關(guān)法律或合同規(guī)定導(dǎo)致環(huán)境污染，政府可依據(jù)相關(guān)法律或合同規(guī)定向排污單位追責(zé)?！边@是第一次明確了排污單位污染治理主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任，是該領(lǐng)域內(nèi)的重大進(jìn)步。但是，一般情況下，一份合同的履行屬于雙方或多方當(dāng)事人范圍內(nèi)的行為，并不會(huì)影響到合同外的第三人，由于環(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)與治污企業(yè)簽訂的委托合同的最終成就與否會(huì)直接的影響到公眾社會(huì)的環(huán)境權(quán)利，而現(xiàn)行《合同法》僅規(guī)定了合同當(dāng)事人具有履約守信的義務(wù)和違約后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，當(dāng)合同無(wú)法按約履行時(shí)當(dāng)事人所需負(fù)的也僅僅是違約責(zé)任。所以，為了確保環(huán)境污染第三方治理模式的順利運(yùn)行，在《合同法》中寫(xiě)入雙方當(dāng)事人對(duì)于治污合約履行的硬性注意義務(wù)、監(jiān)督義務(wù)、協(xié)助義務(wù)以及義務(wù)違反后所應(yīng)承擔(dān)的法律后果并使之形成為特殊的一項(xiàng)合約制度已是必然趨勢(shì)〔19〕。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和其他相關(guān)法律都直接規(guī)定排放污染物的主體和政府是環(huán)境污染治理的主體，負(fù)有環(huán)境污染治理的責(zé)任義務(wù)，但是到目前為止，我國(guó)并未有一部法律規(guī)定治污企業(yè)的環(huán)境污染治理行政相對(duì)人的主體地位。主體地位問(wèn)題不能確定則無(wú)法確定治污企業(yè)在環(huán)境污染第三方治理中的行政法義務(wù)和責(zé)任。具體而言，確定治污企業(yè)在環(huán)境污染第三方治理當(dāng)中的行政相對(duì)人主體地位，明晰治污企業(yè)、排污企業(yè)和政府的行政責(zé)任義務(wù)是環(huán)境污染第三方治理模式的立法基礎(chǔ)，也是當(dāng)務(wù)之急。

(二)明確監(jiān)督義務(wù)的具體執(zhí)行方式，建立健全監(jiān)督制度

孟德斯鳩曾說(shuō)“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。在環(huán)境污染第三方治理模式中，政府、治污企業(yè)和排污企業(yè)都有監(jiān)督彼此的權(quán)利與義務(wù)，政府作為公共權(quán)力的人，其在具體的實(shí)踐中具有較大的自由裁量權(quán)，盡管我國(guó)已有相當(dāng)完善的行政監(jiān)督體系，但是基于地方差異和理性經(jīng)濟(jì)人的心理，難免會(huì)出現(xiàn)政府尋租合謀的情況，極易導(dǎo)致政府監(jiān)督的相關(guān)制度流于形式。同樣治污企業(yè)和排污企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，也易出現(xiàn)逐利行為，讓環(huán)境污染第三方治理模式中企業(yè)之間的監(jiān)督義務(wù)責(zé)任被架空。所以應(yīng)以法律法規(guī)的形式明確第三方治理各方主體的監(jiān)督義務(wù)及其過(guò)程，增強(qiáng)彼此監(jiān)督的獨(dú)立性，加快污染信息公開(kāi)制度的建設(shè)。

(三)加快立法，明確積極義務(wù)違反后的法律責(zé)任

針對(duì)環(huán)境污染第三方治理應(yīng)當(dāng)出臺(tái)有關(guān)的法律法規(guī)，明晰相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不能因?yàn)榄h(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)和治污企業(yè)簽訂的委托合約里有免責(zé)條款而免除排污企業(yè)的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁其作為污染物排放源所應(yīng)當(dāng)?shù)呢?zé)任。且由于在環(huán)境污染第三方治理中會(huì)存在各方主體之間的利益博弈，所以在義務(wù)立法中應(yīng)當(dāng)從宏觀和微觀的角度詳細(xì)論證分析各方主體在環(huán)境污染第三方治理中的義務(wù)分擔(dān)，并以明文法的形式確定違反積極義務(wù)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各類法律責(zé)任，并細(xì)化環(huán)境污染第三方治理中追責(zé)方式和追責(zé)程度。

作者：陳穎，趙維圣 單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院