環境問題制度范文

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內容摘要：本文通過新制度主義的進路分析指出，環境問題的根源在于制度的失敗，即市場失靈和政府失敗；環境問題的出路在于在可持續發展思想的指導下進行制度創新，構建綠色市場機制與可持續的政府政策。

關鍵詞：環境問題，制度失敗，制度創新

一、環境問題與制度

（一）制度的重要性

兒時尚未走四方的我，對祖國大好河山的最初認識是來自李白那壯麗的詩篇。尤其是那句氣勢磅礴的“黃河之水天上來，奔流到海不復回，”每每讀及總有一種難以言說的激動。但當我親臨黃河古老的堤岸，看到的卻只是一條緩緩流淌的隘窄水帶，心頭不禁涌起了一種莫名的愁悵，就像一個浪跡天涯的游子終歸故鄉，而昔日的田園已是一片荒涼。我想如果李白復生，一定會比我更加憂傷，那曾給他激蕩詩情的壯美山川如今已被踐踏得滿目瘡痍。他最衷愛的黃河斷流了，曾給他無限遐想的瀑布消失了，山禿了，水臭了，天灰了，還有酸雨，荒漠化，溫室效應，臭氧層破壞等層出不窮的環境問題，正一步步將我們曾美麗的家園變成墳墓。更可悲的是，這種威脅不是來自人類的敵對勢力，也不是來自自然條件的自然轉變，而是來自我們自己，來自我們自己的狂妄與無知。痛定思痛，廣大有識之士做為社會的良知開始嘗試拷問人類那貪婪的靈魂，試圖找出環境問題[1]的根源并糾正之。伴隨著人們的努力，環境問題的眾多病因被逐漸地發現，有政治因素、經濟因素、技術因素、倫理因素、歷史因素等等。這些因素無疑都是存在的，它們的發現對“治療”環境問題也起到了很大的作用。但本文認為這些病因都不是主要的，因為現代法治社會是“通過法律控制的社會”，這些因素對人們的行為只有有限的影響，起決定性作用的是國家制定的法律制度。環境問題之所以產生，源于人們不合理的生產和消費行為，而人的不合理行為之所以產生，根源于我們的制度沒有很好地履行其規范人類行為之職責。因此，本文認為，環境問題的根源在于制度[2]的失敗。

法律制度之所以重要，并成為現代社會的最主要控制工具，在于制度首要的并且始終具備的一項功能：即“塑造人們的思維與行為方式，提供并在某種程度上創造和擴散信息，”促成“社會共識或一般性的認識基礎，減少了不確定性和風險，幫助人們估計其他人可能的行為進而矯正自己的行為。”[3]制度通過提供與行為有關的信息來塑造人們的行為，一種好的制度應勸人行善，抑人為惡；一種壞的制度效果可能恰恰相反，會使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個社會中，當人們的行為普遍偏頗乃至錯誤時，我們首先應追問的是這個社會的制度是否為人們的行為提供了適當的激勵與正確的引導，而不應去追問行為人的道德倫理水平或政治經濟狀況等因素。沒有不合理的行為，只有不合理的制度。對于當今層出不窮的環境問題也一樣，我們不應只停留在研究造成環境問題的政治、經濟、技術、習俗，倫理等因素，而應著重研究我們的制度是否為人們的環境行為提供了適當的激勵及正確的引導。而問題恰恰在于此，我們的制度沒有為人們的行為提供有利于環境的激勵，反而在很大程度上助長了危害環境的行為。這正是我國環境問題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試著從制度的角度來找尋我國環境問題的根源及其對策。

（二）環境的外部性與制度

外部性是經濟學中一個重要而常用的概念，但人們在闡述和使用這一概念時常常忽略其制度內涵。事實上外部性與制度的關系非常密切，不僅外部性本身是現有制度安排下的結果，更重要的是外部性還指引著制度變遷的正確方向。在考慮了制度因素之后，我們可以這樣表述外部性的含義，即指在現有的制度安排之下有些成本或收益對于決策單位是外在的一種事實。外部性有正外部性與負外部性之分，正外部性指存在外在收益的情況，負外部性指存在外在成本的情況。由于決策單位在做出行為決策時，總是基于自身利益的考量，而在有外部性時，決策單位的利益與社會利益之間出現了偏差，其結果必將是社會利益的損失。這些損失常被稱為“外部利潤”，即在現有的制度安排狀態給定的情況下社會所無法獲得的那部分利潤。[4]外部利潤不僅來源于外部性，交易費用、規模經濟等也是外部利潤眾多源泉中比較重要的來源。外部利潤是社會進行制度創新的動力，制度創新的目的就是盡可能地將這些外部利潤內部化，以增加社會總體福利。

環境問題之所以產生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在現有的制度安排下環境存在著強烈的外部性。環境污染與破壞具有很強的負外部性，污染者及破壞者所承擔的成本遠小于社會承擔的成本，僅受自身成本約束的污染者及破壞者終將會使環境污染與破壞超出社會最優量，即超過環境的耐受值。而環境保護則具有很強的正外部性，保護者所獲得的利益小于社會的收益，僅受自身利益激勵的保護者不會有足夠的動力去提供社會所需要的環境保護。如是在環境污染與破壞泛濫，環境保護嚴重不足的情況下，不出現環境問題倒是怪事了。在環境問題上，我們的制度最根本的失敗就在于沒有將這些外部性合理地內部化。當制度將這些外部性合理內部化之后，決策單位的私人收益率將等于社會收益率，進而其行為必將與社會利益一致，諸如環境污染及破壞等與社會利益相背的行為將受到控制，環境問題也將逐漸被解決。本文將主要遵循這一進路來展開分析。但這不是本文的唯一分析進路，制度在降低交易成本方面的作用與它將外部性內部化的作用同等的重要，關于交易成本的分析也是本文的分析進路之一。另外，關于制度效率的分析也是本文的分析進路之一，這里的制度效率有兩種含義：一是制度本身的運行效率；二是制度對社會經濟活動效率的影響。這三種進路的統一之處在于它們都是關于外部利潤及其內部化的討論。本文將通過上述進路分析我國主要現行制度在環境問題上的失敗之處，并就相應的制度創新提出本文的建議。

二、失靈的市場-環境問題制度根源之一

在傳統的經濟學中，市場僅被看作是經濟人基于個人理性追逐自身利益最大化的交易場所，對市場的研究也大都停留在對經濟人個體的行為分析，而很少涉及市場制度安排對經濟人行為的塑造作用。但從制度的觀念來看，市場是一套社會制度。市場的建立和良性發展需要豐富的制度基礎，“包括法律與秩序、一種穩定的貨幣、財產法與財產權利合同法、支配交換的法律、公共品的提供，人力資本的提供和控制、風險的分擔等等。”[5]這些制度決定著交易成本的高低、利益及風險的分配，聚集成對人們的制度約束，這種約束與傳統經濟學中的標準約束（預算約束、成本約束等）一起規定著人們面對的選擇集和可能做出的決策。因此，在研究市場在環境問題上的異化及失靈時，我們不應僅僅停留在對經濟人的譴責上，而應著重審視我們的市場制度安排本身是否為人們提供了適當的激勵。

（一）產權的模糊與殘缺

產權是指“由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。”[6]是市場制度的核心及靈魂，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期，從而塑造一個人的行為。產權要有效地發揮作用的前提，其必須是確定的和完整的。但是要精確描述產權的完整意義是不可能的，不過，“一個有用的方式是考慮權約束的兩個重要成份：排他性和可讓渡性。”“排他性是指決定誰在一個特定的方式下使用一種稀缺資源的權利”。可讓渡性則是指將產權再度安排給其他人的權利。[7]排他性給人們提供了自我效用最大化的激勵，可讓渡性則使得將產權配置到最有價值的地方成為可能。任何的模糊及殘缺都會

導致產權的削弱，“會影響所有者對他所投入的使用的預期，也會影響資產對所有者及其他人的價值，以及作為其結果的交易形成”，[8]從而影響整個社會的資源配置效率。但反觀我國的資源產權制度與環境產權制度，卻到處充斥著模糊與殘缺。

我國自然資源產權制度現狀。我國的自然資源產權制度創設于80年代，當時我國經濟體制仍處于計劃經濟的羈絆之下，作為那個時代的自然資源法律也僅僅是對計劃經濟時代對自然資源行政化管理的法制化而已。在建設社會主義市場經濟的今天，使得大部分自然資源法律處在一種尷尬境地，在產權的排他性與可讓渡性暴露出了一些嚴重的缺陷。（1）資源產權的作排他性。根據我國憲法及自然資源法律的規定，所有自然資源均歸國家及集體所有。以理論上講，這種公有產權也具有排他性。但由于缺乏具體的資源產權主體代表，在制度上沒有明確中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權利義務，因此，在實際上國家和集體的所有權已被部門所有、地方所有、社會所有和個人所有這樣一種非正規的資源所有權體系所取代。[9]結果形成了眾多資源利用利益分配上的矛盾，從而導致各種開發者，包括部門、地方、團體及個人，為爭奪資源開發權益而不顧自然資源的持續利用的掠奪式開發局面，導致了嚴重的資源浪費及生態破壞。（2）在資源產權的可讓渡性方面我國的自然資源法也是弊端多多。由于資源的公有性及所有權與使用權的分離，資源使用權的初次分配掌握在各類資源的行政管理部門手中，成了行政權的附庸，喪失了產權應有的經濟激勵作用，淪為資源行政部門設租和尋租的工具，嚴重扭曲了資源的配置。我國的資源使用權大多被限制或禁止流轉，從而封鎖了一條通向資源有效利用的道路。少數可以讓渡的產權（如土地使用權、探礦權、采礦權）又由于缺乏相應的保障措施及不合理的價格體系，而導致了資源的濫用和過度開采，引發了眾多的生態問題。

我國的環境產權狀況。隨著經濟的高度發展及人的經濟價值的提高，環境的凈化能力及優美的環境已成了一種稀缺的資源，需要相應的產權制度來約束和引導人們的相關行為，以促進環境資源的有效利用。但我國至今還沒有國家一級的環境產權立法。環境在我國是一種共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人們貪婪的逐利心理的驅使下，出現了環境版的“公地悲劇”，環境為短視的人類所踐踏，藍天白云，碧水青山，逐漸淡出人們的視線。

（二）價格的扭曲

1、價格的作用及運作機理

價格是因產權的可讓渡性而產生的反映資源交易價值的經濟尺度。價格以價值為基礎，但其一經產生便具備了其獨特的作用及運作機理。具作用主要在于資源配置功能。價格的資源配置功能是指價格以其所攜帶的信息引導人們合理利用資源，進而達到資源的優化配置，這是價格最重要的作用。在資源及環境有限而不能充分滿足經濟活動需要的條件下，為了有效地開發、利用及保護，有必要對資源及環境進行合理的定價。顯然，要使資源達到優化配置，價格必須充分反映資源的價值。那么，價格是怎樣反映價值的呢？這便涉及到價格的運作機理。在傳統的理論中，價格僅被視為供求關系的作用結果。“但是更重要的是，供求作用是通過制度來媒介的，因此，選擇‘正確的價格’以減少稀缺或實現其他一些目標，其實質是選擇‘正確的制度’。換言之，‘矯正價格’不僅是個調控問題，而且是個制度問題，即是如何建立一套規則和權利以支配個人選擇過程，以及在一個不斷變化的、交互作用的世界中決定每個人可以做些什么的問題。”[10]市場經濟越不發達，制度越不完善，價格就越容易扭曲。

2、我國現在的價格格局及其危害

我國目前的價格格局可以這樣加以概括：“產品高價，資源低價，環境無價”。這樣的概括或許不夠精確也不夠全面，但它的精煉與形象性遠遠勝過那些繁雜的描述。事實已經證明這種價格格局是不合理的。這種不合理的價格格局很大程度上是現行制度安排的結果，產權的模糊及后面將論及的市場的缺位都難辭其咎，但此處則主要論述一些更直接的原因。（1）資源低價的原因。價格的基礎是價值，要為自然資源確定恰當的價格，必須認清其價值構成。在論證資源及環境的價值時，效用價值論顯然更具解釋能力。價值源于對人的有用性，正是資源及環境對人的有用性決定了其價值的存在。資源在人類社會中以兩種方式發生著作用，一是作為直接的生產資料，二是維系人類活動的必要外部條件-環境的構成要素。[11]故資源的價值包括兩部分，即經濟價值和生態價值。作為以價值為基礎的價格必須全面反映資源的這兩部分價值，才能使自然資源的配置達到帕累托最優狀態。自然資源的經濟價值包括兩個部分，一是自然資源自身的經濟價值，二是自然資源的開采成本。而我國的價格制度是在勞動價值論的指導下制定的，只承認自然資源的開發、利用成本，不承認自然資源天然的自身經濟價值及生態價值。這是我國資源低價的最直接原因。（2）排污收費制的局限。按勞動價值論環境是無價的，但由于排污收費制的存在，客觀上我國的環境具有了一定的價格。但是，排污收費制創設的初衷并不是出于對環境生態價值的承認，而是為了補償治污資金的需要。同時，盡管排污收費制度對污染防治工作做出了巨大的貢獻，但其眾多的局限仍是我們所不能忽視的。首先，排污收費實行的是欠量的環境補償形式，無法將外部性完全內在化。其次，排污費實行補助原則，環保部門征收后的排污費的80%要返回原企業治理污染，但由于沒有相應的約束機制，排污費被挪作他用的問題時有發生。最后，造成污染的原因有生產方面的，也有消費方面的，而排污收費制忽視了消費活動對環境的污染。[12]綜上所述，無論是資源的價格還是環境的價格都大的低于應達到的水平，無法將外部性完全內在化，使價格這一社會財富配置導航器偏離了其正確的方向。再加之資源及環境的核算制度尚未建立，為了追求短期經濟增長，人們加速把資源儲備轉化為大量有價的產品以求產值的增加，加速環境的污染以求經濟的增長，而在國民經濟總值核算中卻沒有一個補償資源耗損及環境污染的項目。這一切都大大加劇了資源的浪費，生態的破壞及環境的污染。

（三）市場的不缺位

由于產權的模糊及價格的扭曲，注定了資源及環境市場難以發育起來或根本不存在。如生態功能在流域上、中、下游中的合理配置市場缺乏，自然資源市場雖然存在卻很不發達，交易規則很不健全，交易費用高昂。難以達到合理配置資源的效果。從廣義上來講，前面所述的產權制度及價格制度也屬而完善的市場是資源達到優化配置的最佳場所，市場的缺位必將損害資源的配置效率，市場制度的范疇，只是為了討論的方便才將它們單列出來，這里所討論的市場僅限于其交易規則、中介制度及監管制度等。模糊的產權限制了交易規則等制度的完善，而不完善的交易規則又加劇了價格的扭曲，進而導致了資源配置的劣化。由此可見，市場的完善是一個系統的工程。

三、失敗的政府-環境問題的另一種制度根源

一個市場，無論它有多么地完善，其功能總是有限的，既使我們前文所述的那些問題都得到了很好地解決，我們也決不可指望僅靠市場去解決環境問題。當市場不能或不能有效地發揮作用時，政府便需伸出其“有形之手”與市場之“無形之手”合力促進社會整體福利的最大化。但政府與市場的聯姻僅是實現社會福利最大化的必要條件，而非充分條件。在環境問題的處理上也同樣。由于其特殊的偏好及有限理性，政府的干預有時未必能有效遏制環境的污染與破壞，甚至有時會適得其反

，這種狀況常被稱為政府失敗。就環境問題而言，政府的失敗主要表現在以下幾個方面。

（一）政府環境制度的失敗

政府環境制度的失敗主要表現為以下四點：

1、重污染防治，輕生態保護。與污染防治法規的紛繁復雜相反，生態保護方面的法規寥寥無幾，且很少得到認真地執行。環境污染由于就發生在我們的身邊，比較受民眾及政府的重視。生態破壞則由于遠離人們的生活而被忽視。事實上由于生態破壞在時間上的深遠性、空間上的廣廷性以及后果的綜合性、不可逆性，其危害要比環境污染嚴重、深遠的多。對生態保護的忽視將造成難以挽回的損失。

2、重點源治理，輕區域治理。這是我國環保政策的另一個失敗之處，它忽視了自然界中物物相關性及環境的整體性，將各環境要素看作是孤立的，違背了自然界的規律，屬頭痛醫頭、腳痛醫腳的盲目短視之舉，導致我國環保工作出現防不勝防的局面。同時，這一政策在具體執行中極易導致環境保護的“囚犯困境”，引發各治理主體之間的不合作。原因是環境具有強烈的外部性，環境污染與破壞的成本很容易轉移，也即其消極影響只是部分在當前由當地承受，而有相當重要的部分或轉移給其他地區，或轉移給未來社會。長江流域的生態破壞和淮河流域的環境污染，便是這一政策之失敗的鮮活例證。

3、重濃度控制，輕總量控制。這是一種失敗的污染控制政策，它忽視了環境容量的有限性，造成資源的浪費和破壞，忽視了污染程度是由污染物總量決定的這一事實，忽視了污染的積累效應。結果非但沒有有效地控制污染的擴散，反而造成了污染狀況的惡化。

4、重末端控制，輕全過程控制。末端控制是一種污染控制戰略，因其將控制的重點放在污染物產生后的排放限制或廢物產生后的處置方面而名之。[13]在此，我們將末端控制作擴大解釋，使其涵蓋類似的生態保護策略。我國雖在法律上確立了預防為主原則，規定了環境影響評價、三同時等一些預防性制度，但這些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系統，淪為軟約束性制度。而直接體現末端控制的一些制度卻有良好的執法依據和實施基礎，具有很強的約束力，這種立法狀況充分表明了立法者的末端控制思維模式。[14]末端控制戰略的實施，雖然對改善環境發揮過并且將繼續發揮重要的作用，但經過多年的實踐，也暴露出了一系列弊端。末端控制模式與工業生產及資源開發過程相割裂，只是對經濟活動的不良后果作被動式的處理，這種處理又往往不能從根本上消除污染及生態破壞，且一般處理設施投資較大，運行費用高，造成了資源的額外浪費，同時對生產及開發過程之外環境危害考慮不周，更重要的是對環境污染與破壞對整個生態系統可能產生的長期的積累性的不可逆的潛在影響估計不足。基于此，我們有必要改革這種環保戰略。

（二）相關政府政策的失敗

政府的各種政策之間絕不是孤立的，而是相互影響和制約的，相關政策的失敗，會影響環境政策的效率，使其難以達到預期目的。因此，相關政府政策也應引起我們的注意。

1、主體制度不健全。決策主體的行為總是為其利益所引導，沒有利益的激勵就不會有行為的積極性。我國現行主體制度的缺陷恰恰在于經濟利益的軟約束，即許多國有企業尚未成為真正的利益主體。盡管我國的國企改革已取得了很大進展，但仍有眾多的企業難以真正地自負盈虧，資源開發領域內的國企尤為突出。為了使企業的行為符合環境保護的目標，政府常采取一些經濟調節措施，包括鼓勵性的措施（如給予各種優惠和補貼）和限制性的措施（如征收較高的稅費，處以罰款）。要使這些措施生效的前提條件便是企業成為真正的利益主體，即企業能根據自己的利益所在來適應政府經濟調節措施實行后所發生的供求狀況的變化和利潤率的變化，相應地進行資源配置和使用方式的調整。而當企業不自負盈虧時，對這些措施的反映必定是遲鈍乃至麻木的。正如有人評論的那樣，“企業不負盈虧，奈何以罰款懼之！”

2、中介制度的缺乏。我國的環境政策總體而言是行政主導型的，忽視了市場及社會中間層（即中介組織）的作用。這種狀況不僅滋生了腐敗，而且造成了環境政策運行的低效率。為了提高環境政策的效率，發達的中介組織是必不可少的，環保政策執行的比較好的發達國家都有完善的中介制度，這恰是我所缺乏的。

3、社會保障制度的不健全。一國中眾多的社會發展目標之間難免會發生沖突，有時乃至會引起社會的動蕩，而社會保障制度則是緩解這些沖突的社會安全閥。環境保護的目標與其他社會發展目標之間難免會發生矛盾，在沒有良好的社會保障制度的情況下，環保目標往往會被犧牲。一些污染嚴重的企業之所以無法關閉（或破產），原因之一就在于我國社會保障制度不健全，待業人員的增加將影響社會的穩定。

四、制度失敗的總結與反思

（一）關于制度失敗的總結

通過前面的分析，對我國環境制度可以總結出如下兩個特征：

1、過分強調行政機制的作用，忽視市場及社會的力量

現行環境制度帶有計劃經濟時代政府萬能觀念的濃重印跡，過分強調行政強制機制的作用，懷疑并忽視了市場及社會的力量。“在污染防治立法領域，基本原則和制度都是建立在行政管制的基礎上，即使是經濟刺激措施也是依賴行政實施，具有行政制度的性質。環境保護的產業化和環境資源產權只是處在研究階段，尚未形成制度性安排。資源立法領域也是貫穿著行政主導的思想，法律規范的安排與實施都是圍繞著政府供給與行政分配進行，市場供給沒有進入法律制度規定中。”[15]這種制度安排的運行成本高昂，效率低下，難以達到其預期的目標。

2、個體化責任突出，社會化責任強調不足

我國的環境責任從最初的“誰污染，誰治理”到今天的“污染者付費，利用者補償，開發者養護、破壞者恢復”，盡管有了很大進步，但只是沿著個體化責任的發展。以點源控制，濃度控制，末端控制為特征的制度都是基于個體化責任而創設的，本來可以在更廣范圍內適用的限期治理制度，環境影響評價制度等也僅被限于個體化責任的范圍。然而，環境的公共物品特征要求在強調個體化責任的同時，將環境責任社會化。我國反映社會化責任的區域控制、總量控制等制度卻很不完善且未得到認真地實施，使環境的外部性未得到有效地分配，造成了環境問題治不勝治、防不勝防的局面。

根據前面的兩點小結以及此前的論述，我們可以這樣概括我國環境政策之失敗：在現行制度安排下存在著（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。這些同時也是“外部利潤”的源泉，是進行制度創新的動力。

（二）關于制度失敗的反思

導致制度失敗的原因有很多，比較重要的有“統治者的偏好和有界理性，意識形態剛性，官僚政治，集團利益的沖突和社會科學知識的局限性。”[16]但本文認為，在這些具體的原因背后還有更深刻的思想根源。環境制度失敗的思想根源在于狹隘的經濟增長主義。“以經濟建設為中心”這一我國新時期的基本路線做為對“以階級斗爭為綱”的反動無疑是正確。但我們的政府政策及政府官員卻將其做了狹隘而僻頗的理解，將經濟建設與環境保護對立起來，并以此來否認環境保護的重要性，而沒有認識到環境與經濟發展是息息相關、相輔相成的。經濟增長中很大一部分是靠消耗自然資源的“本全”，靠損害人類的全面的可持續發展為代價而取得并維持。

我們之所以對制度失敗的思想根源進行反思，原因在于思想（制度學派文獻一般稱為意識形態）具有重要的制度性作用。主要表現在其具有確認現行制度結構或制度變遷的合乎義理性的功能，

能減少消費虔誠的影子價格，淡化機會主義行為，減少“搭便車”問題的困擾，從而降低維持現行制度或進行制度變遷的成本。[17]一種正確的指導思想可以較好地克服前文所述的制度失敗的諸種原因，增強人們對制度變遷的認同感，將制度變遷的成本降到盡可能低的程度。這一重任現在只有可持續發展思想可以擔當，其理應成為我國環境法律制度的持導性思想。

關于可持續發展的含義，人們常采用1987年世界環境與發展委員會（WCED）提出的一份綱領性文件《我們共同的未來》中的定義，即“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”但這只是一個非常一般性的定義，實際上只是為環境與發展的統一提供了一個基本框架。具體而言，可持續發展要求我們在處理發展問題時應遵循以下三項原則：第一，可持續性，即使人類社會發展具有一種長久維持的過程及狀態，是可持續發展的核心原則。這一原則一般被描述為生態持續性、經濟持續性和社會持續性三個方面。第二，公平性，即強調人類需求和欲望的滿足是發展的主要目標，應給所有人平等的機會，實現他們過較好生活的愿望。這里的公平具有兩層含義：即同代人之間的橫向公平及代際之間的縱向公平。第三，系統性原則，即把人類及其賴以生存的地球看成一個以人為中心，以自然環境為基礎的系統，系統內自然、經濟、社會和政治因素是相互聯系的。系統的可持續發展有賴于人口的控制能力，資源的承載能力，環境的自凈能力，經濟的增長能力，社會的需求能力，管理的調控能力的提高，以及各種能力建設的相互協調。[18]可持續發展的核心思想可以概括為：健康的經濟發展，應建立在生態可持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎之上；可持續發展所追求的目標是，既使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發展，又要保護資源和生態環境，不對后代人的生存和發展構成威脅；衡量可持續發展主要有經濟、環境和社會三方面的指標，缺一不可。[19]這是一種新的發展觀，是對單純追求經濟增長的“經濟增長癖”的否定，能使經濟沿著健康的軌道長期持續地發展。下面我們將提出的對環境制度創新的具體建議，便是以可持續發展為指導性思想的。在完善行政機制的同時，突出和強調市場及社會的作用；在強調個體化責任的同時，完善環境責任的社會化。通過這些措施將外部性內部化，降低交易成本，提高制度效率，將外部利潤內部化，促進環境問題的解決及社會福利的增進。

五、制度創新之一：構建綠色市場制度體系

我們所將構建的綠色市場制度體系，目的是在可持續發展思想的指導下，以完善的產權制度、價格機制及交易規則，將環境的外部性合理地內部化，降低交易成本，以使市場機制對人們的行為能形成合理的激勵，引導人們合理地使用有限的資源及環境。

（一）強化產權約束

我們構建綠色市場制度的第一步是強化產權約束，因為完善的產權制度是市場良性運作的前提。如前文所述，完整的產權至少應具備兩個重要的屬性：排他性和可讓渡性，下文將遵循這個思路對完善我國的資源及環境產權提出相應的建議。首先，完善自然資源所有權的排他性。我國的自然資源所有權是公有的，由于體制的原因，這種所有權不可能具有可讓渡性，但這一遺憾我們可以通過強化資源的使用權來彌補。目前我國資源所有權的主要問題在于它的非排他性，即所有者及其人之間的權責不明。我們所應努力的方向是明晰和強化資源的所有者及其各級人之間的權利與義務，以使他們各司其職，避免所有權主體的虛設。其次，完善資源使用權的初次分配。在資源所有權不可讓渡的情況下，我們以資源使用權制度來彌補這一缺憾，以打開通向資源有效配置之門。據科斯定理，在不考慮交易費用及收入效應的情況下，只要可以自由交易，產權的初始分配并不影響資源的配置效率。但我們所處的是一個資源交易管制較嚴，交易費用高昂的社會，產權的初始配置對資源的配置效率具有很大的影響，為此，我們應盡快建立和完善資源使用權的初級配置市場，嚴格按市場化運作，將資源產權從資源管理部門行政權的束縛中解放出來，恢復其經濟激勵作用，以使資源達到優化配置。再次，完善資源的使用權制度。我國資源使用權制度的主要缺陷在于缺乏讓渡性，許多資源的使用權是不可轉讓的，少數可讓的使用權又多有不得以謀利為目的等限制，這顯然有違產權制度的創設初衷。產權創設的初衷是為了促進物的有效利用及流轉，是“由物質存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系”，而不是僅僅為了規定物的歸屬。使用權作為用益物權更是為了物盡其用而設的，而物找到其最佳位置的前提便是產權的可讓渡性。為此，我們必須開放和完善資源的二級市場，解除資源產權流轉的限制，讓資源在自由的市場上找尋自己的位子。最后，盡快創設、完善環境產權制度。我們目前國家一級的環境產權立法仍是一片空白，而環境的稀缺性越來越大，供需嚴重失衡，急需相應的產權制度來引導人們的行為。環境產權主要有兩類，一是環境容量的使用權，也即排污權，二是享受優美環境的權利。我國雖然普遍實行排污收費制度，卻沒有建立真正意義上的排污權制度，只有少數地方，如上海用地方法規的形式確定了這種制度。排污權是與總量控制、區域治理相聯系的一套制度，其表現形式一般是可轉讓的排污許可證。同時，也應盡快從法律上確認私人享受優美環境的權利，使環境保護工作具有深厚的民眾基礎及動力。權利是歷史發展的產物，在優美的環境日益稀缺的今天，基于人的尊嚴及福利之考慮，對私人環境權的確認已屬必要。

（二）矯正制度，為環境付費

如前文所述，資源及環境價格的扭曲主要是現行制度安排的結果，因此，價格的矯正歸根結底是制度的矯正問題，也即通過制度創新將外部性內在化，使資源及環境的價格等于其影子價格。[20]？本文認為，環境稅的創設將有助我們矯正目前嚴重扭曲的價格。所謂環境稅，是指對一切開發、利用自然資源（環境要素）及環境的單位及個人按其開發、利用程度征收的一種稅。大體分為兩類：即資源生態稅和污染控制稅。（1）資源生態稅對自然資源價格的矯正作用。如前所述，自然資源價值包括兩部分：即經濟價值和生態價值。經濟價值相對于決策單位而言是內在化的，可以通過供求關系表現為價格，即只要有完善的資源市場（后文將論及），自然資源的價格便可以充分地反映其經濟價值。而生態價值相對決策單位而言則具有很強的外部性，無法通過市場供求關系充分反映為價格，也就無法通過市場使自然資源的生態價值得到補償。但要達到自然資源的優化配置，其生態價值必須得到充分的補償。這便要求我們通過市場之外的途徑補償自然資源的生態價值，使其內在化。當然這種市場之外的途徑有很多，但公開而公正的稅收手段理當是我們的首選。可以通過向一切開發、利用自然資源的單位及個人征收資源生態稅，使其生態價值內在化。這里所講的資源生態稅并不等同于我國現行的資源稅。現行的資源稅以自然資源的經濟價值為計稅依據，屬財產稅的范疇，其主要目的是調節資源的級差收入，為資源開采企業之間展開公平競爭創造條件。[21]而資源生態稅則以資源的生態價值為計稅依據，目的是補償資源開發、利用過程中生態價值的損失，為生態保護籌集資金。由于生態價值難以確定，做為替代的方法，一般按生態的恢復成本確定資源生態稅的征收額度。如是，在稅收及市場力量的共同作用下，自然資源的經濟價值及生態價值將得到充分的補償，其配置效率將得到優化。（2）污染控制稅對排污費的替

代。針對前文所述的排污收費制度個體化責任的局限性，本文認為應以污染控制稅替代排污費，實現環境責任的社會化。這樣做的優點如下：首先，增加了財政收入，實現環保資金的集中和更有效的利用；其次，同時具備約束和激勵的雙重功能，能更有效地引導企業以有利環境的方式生產；最后，既可以涵蓋生產活動，也可以涵蓋消費活動。所以，污染控制稅可以有效克服排污費的局限，更好地為環境付費，將環境污染的外部性內部化。同時，以稅收的形式為環境付費，也符合環境做為公共物品的屬性，稅收其實就是民眾因享用政府提供的公共物品（如環境）而向國家支付的對價。

（三）完善交易規則及相應的制度

在建立了完善的產權制度及合理的價格機制之后，交易規則及相應制度的完善必然被提上日程，因為這些制度是產權制度和價格機制有效發揮作用的前提。對于自然資源市場而言，其規范體系除了產權和價格制度以外還應包括以下內容：關于交易主體及客體的規范，交易規則，市場中介制度，關于市場管理組織的規范，監管規范，國家相關宏觀調控規范，法律責任及糾紛處理規范。[22]排污權交易體系則應包括以下主要內容：1、技術要點：（1）福裕排放指標的儲備；（2）互補政策；（3）監測方法；（4）交易價格的確立；（5）排污指標的時空折算。2、交易的主體及客體。3、交易原則：（1）總量控制原則（2）有償交易原則（3）分類交易原則。4、排污交易的類型。5、交易的步驟及方法。6、交易管理。[23]這些制度的具體內容相當繁雜，限于篇幅這里只是加以簡單地列舉，以提請對它們的注意。這些制度的完善將可以降低交易費用并保障交易安全，保障產權制度與價格機制有效地發揮作用，引導出優化的資源配置。

六、制度創新之二：確立可持續的政府政策

為了更好地解決環境問題，我們不僅需要綠色的市場制度，也需要良好的可持續的政府政策，正是這兩者共同構成了對經濟人行為的制度性約束，正是這些制度約束與傳統經濟學中的標準約束一起規定著人們面對的選擇集和可能做出的決策。根據前文對政府失敗的論述，我國建立可持續的環境政策，必須在可持續發展思想指導下實現以下制度創新。

（一）環境制度的創新

為了創設可持續的環境制度，必須實現以下四個方面的轉變。

1、由偏重污染防治，轉向全面環境保護。由于生態破壞的嚴重性及深遠性，我們應變現在偏重污染防治的環境政策，轉向全面的環境保護政策。在完善污染防治法的同時更要加強生態保護方面的法律，尤其應加強自然資源法的生態化。改變目前自然資源法以資源權屬制度為核心，以充分實現自然資源的經濟價值為目標的物權立法模式，對自然資源的生態價值給予應有的關注，在自然資源法中嚴格貫徹自然保護思想，將開發與保護統一起來。改變目前自然資源法分散立法模式，制定一部綜合的資源法典，以便遵循生態規律對自然資源進行統一的管理。

2、由點源防治，到區域綜合治理。區域控制著眼于區域系統整體，從區域系統的整體目標出發，以區域環境容量及資源承載能力合分析區域環境、人類環境行為及兩者之間的相互作用、相互影響，采取多種措施并合理組合以最經濟最有效地控制污染與生態破壞。區域控制并不排斥點源控制，而是將其作為區域控制的一部分并使之服從于區域控制。區域控制的核心是維護整個區域生態系統的完整性并維持和提高整個區域的環境質量。[24]它以總量控制及區域環境補償機制等制度為支撐。

3、由濃度控制，到總量控制。總量控制以建立污染物排放量與環境目標之間的定量關系為基礎，以便控制并逐步改善區域環境狀況，是區域綜合治理的一項重要措施。

4、由末端治理，到全過程控制。針對末端治理的缺陷，出現了一種以可持續發展思想為指導的環境治理新機制-全過程控制。這種新機制強調在工業生產、資源開發的各個方面、各個環節實現能源、原材料配置最優化、廢物量最小化、環境效益最大化，這理應是我國環境治理機制的發展方向。[25]全過程控制機制產生于污染防治領域，其集中體現是清潔生產及相關制度。《21世紀議程》所提出的全過程控制機制實際上便是指清潔生產制度，包括以下三個方面的內容：采清潔的能源，少廢或無廢的清潔生產過程，以及對環境無害的清潔產品。它是對生產過程和產品持續運用整體預防的境保戰略，但其著眼點主要是環境污染的防治，對資源開發中的環境破壞問題沒有給予必要的關注。我們在采納清潔生產制度的同時，還應將全過程控制機制擴展到資源開發領域，建立可持續的綠色開發制度，即將自然保護始終貫徹于資源開發的各個環節，將資源的開發與保護統一起來。

（二）相關制度的矯正

為了保障環境制度的高效運行，降低制度運行成本，必須同時完善相關的制度。

1、完善主體制度，使決策單位成為真正的利益主體。除了繼續大力推進國企改革外，應設立企業性的資源管理公司，使自然資源的所有權及使用權從行政權的約束中解放出來。

2、完善中介制度，大力發展社會中介組織。社會中介組織的功能可以概括為三大方面：[26]一是服務功能，如環境工程咨詢公司，技術轉讓公司，環境法律事務所，環保投資公司。二是監督管理功能，這類中介組織通過被授權，被委托后，主要承擔由政府轉移出來的執行性職能，作為溝通政府與企業的中間層次去承載環境監督和管理如環境執法監理大隊、排污收費監理所。三是公正鑒定功能，這類中介組織超然于政府與企業之間，以獨立性、客觀性、技術性為其特征。如環境工程招投標公司，環境影響評價工作室，環境監測站。

3、完善社會保障制度，緩解環境保護與其他社會發展目標的沖突，減輕社會動蕩，以促進環境政策的有效實施。從積極的意義上說，將社會保障制度與勞動力培訓結合起來會起到更好的效果。

七、結束語

在我國學術界對環境問題有著這樣的一種分類，即制度性環境問題和技術性環境問題。并認為制度性環境問題的成因是制度的缺陷，其解決有賴于制度的完善；而技術性環境問題的成因是生產、開發技術及環保技術的落后，與制度無關，其解決有賴于技術的進步。這種分類方法的可取之處在于它注意到了環境問題的制度根源，其不足是將制度做了過于狹隘的理解，沒有認識到技術性環境問題的根源仍是制度性的。所謂的技術性環境問題實際是由環保領域中技術的不對稱性引起的，即技術主要流向工業生產、資源開發領域，而歧視環境保護領域。[27]這種技術不對稱本質上是人們行為的不對稱，其原因在于有缺陷的市場力量。因此，本文認為，所有的環境問題都是制度性環境問題，環境問題的根源是制度的失敗，環境問題的根本出路有賴于在可持續發展思想的指導下實行強制性制度變遷，完善相關的制度。但需要說明的是，本文認為環境問題的根源在于制度的失敗，是從一種根本意義上而不是從絕對意義上來講的。對于造成環境問題的其他原因，諸如經濟因素、倫理因素、技術因素、政治因素等，我們仍需認真地進行探討。對環境問題每一種成因的深刻探討，都會有助于我們的環保事業，本文只是選擇了制度這一角度，而且只是論述了制度的冰山一角。

「注釋」

[1]環境問題有第一環境問題和第二環境之分，本文所稱環境問題僅指第二環境問題，即因人類違背自然規律不恰當地開發利用環境所造成的環境污染和環境破壞。

[2]“制度”一詞在制度主義經濟學中既包括非正式規則，也包括正式規則。但本文中制度僅指正式規則，也即法律制度。

[3]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年

11月版，第232頁。

[4]L·E戴維斯D·C諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載R……科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第276頁。

[5]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第238頁。

[6]E·G菲呂博騰S.配杰威齊：《產權與經濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第204頁。

[7]H.登姆塞茨：《一個研究所有制的框架》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第192頁。

[8]E.G菲呂博騰S.配杰威齊：《產權與經濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第206頁。

[9]孟慶瑜陳傳：《論我國自然資源法制及其立法完善》，載《經濟法學、勞動法學》1998年第9期，第83頁。

[10]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第239頁。

[11]張世秋李彬：《關于環境稅收的思考》，《環境保護》1995年第9期，第21頁。

[12]王麗萍：《市場調節在環保中的局限與環保手段的優化》，《環境保護》1994年第4期，第15頁。

[13]蔡守秋：《論當代環境法學的發展》，載《法商研究》1998年第3期，第28頁。

[14]呂忠梅：《中國環境法的革命》，載韓德培主編《環境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第37頁。

[15]中國社會科學院環境與發展研究中心：《中國環境與發展評論》（第1卷），社會科學文獻出版社2001年3月版，第311頁。

[16]林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第397頁。

[17]林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第397-382頁。

[18][19]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第628頁、625頁。

[20]影子價格，又被稱為最優價格，是反映整個社會資源供給與配置狀況的價格，等于資源投入的邊際收益。參見厲以寧、章錚：《影子價格》，《環境保護》1992年第11期第23頁。

[21]劉劍文主編：《財政稅收法》，法律出版社1997年12月版，第323頁。

[22]蔡守秋：《論環境資源市場法》，《環境保護》1994年第7期第39頁。

[23]施曉清、王華東：《論排污交易體系》，《環境保護》1996年第2期第9-11頁。

[24]趙坷：《區域控制及其立法建議》，《環境導報》1998年第5期第10頁。

[25]呂忠梅：《中國環境法的革命》，載韓德培主編《環境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第38頁。

[26]唐東雄、吳靜芳：《市場經濟給環境保護職能部門帶來了什么》，《環境保護》1995年第11期第6頁。

[27]戴星翼：《走向綠色的發展》，復旦大學出版社1998年12月版，第172頁。