環境法污染者負擔范文

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1“污染者負擔”的法律界定

“污染者負擔”原則的接受和確認，在我國環境立法中呈漸進深化過程：在1979年的《中華人民共和國環境保護法》（試行）中規定是“誰污染，誰治理”原則，1989年的《中華人民共和國環境保護法》則修改為“污染者治理”原則，1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中發展為“污染者付費”原則（亦稱“污染者負擔”原則）。相應地，理論界也就有環境法的基本原則之一為“誰污染，誰治理”原則、“污染者治理”原則和“污染者負擔”原則的不同提法。

“誰污染，誰治理”原則是將治理責任限制在污染者只對其已經產生的現有污染負責，并且只對污染治理負責。這完全是一種消極的事后補救原則，在很大程度上并不能貫穿于環境管理的全過程，從而也就失去了其作為環境法的基本原則的應有價值和功能?！拔廴菊咧卫怼痹瓌t擴大了責任范圍，將其擴展為污染者不僅對已產生的現有污染的治理負責，而且要對可能產生的污染的治理負責，對污染的長期影響負責。這兩個原則都著重強調污染的個體責任和個體利益，反映的是點源控制的思想，且極易給人以污染者只負有治理環境污染的義務而不負有對他人造成的人身或財產損失承擔責任之虞。并且，上述兩原則盡管強調了治理的責任，但對于客觀存在的不能治理或不愿治理等問題，因為污染者能做的只能是“治理”，于是就沒有切實可行的有效替代形式來協調經濟發展與環境保護的關系，所以國家和社會就極易成為污染治理責任的被轉嫁者。

“污染者負擔”原則不同。其強調污染環境造成的損失及防治污染的費用應當由排污者承擔，而不應轉嫁給國家和社會，明確了污染者不僅有承擔治理污染的責任，而且具有防治區域污染的責任，有參與區域污染控制并承擔相應費用的責任。這一原則并未將環境責任主體限于排放者，還包括了污染物的產生者；治理污染的責任范圍不局限于主體自身，還擴展至區域的環境保護。這體現了污染者個體責任的擴大和保護公益權的法律要求，更符合環境保護的公益性質和環境資源的公共資源屬性。

“污染者負擔”原則與“污染者付費”具有許多共同點，但“污染者負擔”不等于“污染者付費”?！拔廴菊吒顿M”的提法本身給人一種錯覺，好象污染者只負有金錢義務，污染者所承擔的環境責任形式只能是經濟性補償（“付費”）。事實上，“付費”只是污染者履行治理環境污染義務的重要方面，象環境影響評價、限期治理、“三同時”等制度并不是光靠“付費”就能解決的，其他諸如安裝和管理污染處理設施、營造綠地等都需要污染者以非金錢方式進行。即使在受害者救濟方面，污染者的責任也不只是損害賠償，還包括停止或減輕污染、恢復原狀、消除污染等形式。“污染者負擔”原則涵蓋了承擔污染治理費用（“付費”）在內的諸多法定義務，更符合這一原則的宗旨和本意。因此，在環境立法中應確定的原則是“污染者負擔”原則而非“污染者付費”原則。

2“污染者負擔”原則的外化形式

“污染者負擔”原則的具體內容和表現形式，在環境法領域中一般表述為行政責任、民事責任和刑事責任，具體范圍涉及污染防治責任、損害補償責任和損害賠償責任三種。

2.1污染防治責任

污染防治包含兩層意義：第一是“治”，即要求污染者必須對自己所產生的環境污染積極主動負責治理。污染者是治理污染的責任主體。“污染者負擔”原則不同于“誰污染，誰治理”原則和“污染者治理”原則之處在于污染者可以不依靠自身的力量解決環境污染問題。比如，實行污染治理責任的責任主體和行為主體分離的作法，由污染者負擔必需的處理費用和提供相關的資料等，交由專業化的污染治理公司負責治理環境污染，這既可促進環保產業的發展，也為政府強化行政強制措施（如推行代履行治污）提供了法律依據和實踐條件，從而有利于更好發揮末端治理應有的效用和潛能。第二是“防”。“誰污染，誰治理”和“污染者治理”的重點是治理已有的污染源及其所造成的環境污染，體現的是“末端控制”的思想，其所涉及的預防為主問題也只是停留在末端治理思想和戰略指導下的預防上。以“污染者負擔”原則為指導的“防”，著重體現全過程控制和清潔生產的原則，將末端控制戰略下的預防為主發展為源頭控制戰略下的預防為主。

2.2損害補償責任

污染者的排污行為盡管具有相當程度的價值正當性或社會有用性，或其本身常常是各種創造社會財富、增進公眾福利的活動在進行過程中的附帶行為（即環境法學說中的“污染風險的不可避免性或不非難性”），但排污的結果卻是使公眾共享的環境資源遭受污染和破壞，并長期影響污染所在地的公民、法人或其他組織的合法權益，影響區域乃至整個國家的環境質量，損害更大范圍的公共利益〔1〕。因此，污染者所必須承擔的損害補償責任就應包括兩方面的內容：其一，污染者應向作為公共環境資源代表者和管理者的國家繳納一定稅費作為對環境資源利用和所致損害的補償，即對公益權的補償。這在我國環境立法中主要表現為排污費制度。其二，污染者應承擔向長年受污染地區的受害者提供損害救濟和補償的責任，即對受害者私益的補救。私益補救可以通過基金形式由政府出面加以協調處理，即環境受害的行政補救。關于環境受害的行政補救，各國大多數通過對所有排放污染物者收取污染費或排污稅的辦法籌集補償基金，爾后用此基金向遭受污染物侵害的人提供補償〔1〕。污染損害通常補償數額巨大且污染者具有多元化特點，若由個別或現有的污染者承擔歷年來的污染損害，既不現實也不合理，至少應由所有的污染侵害者負擔相應費用。當然，關于長年污染地區的補償問題，如果完全由污染者負擔，實難一一承受和自行承擔，因而需要國家出資。關于國家出資額問題，我國臺灣學者的看法值得重視和參考：“如果以國家補償的方法來進行全面、悉數的損害填補不妥當，畢竟，這仍然是花人民的錢。理想的方法是：國家以人民的稅收出資一部分，另外由現行的污染者與可得知的舊污染者負責一部分，如此共同來賠償”〔2〕。因為一方面，為了經濟發展的需要間接放任環境污染的形成，國家自應負有責任；另一方面，全體人民事實上也享受著經濟發展的成果，從而也有義務償還污染的債務，全體人民是間接污染者，因為人們的生存和發展的需要刺激了污染的產生和擴大。

2.3損害賠償責任

污染者的排污行為除了給國家和社會的公共環境資源造成損失，使所在地成為長年污染地區外，還常發生一些偶然性、突發性事件，如有毒化學品泄漏、污水管道破裂等，勢必造成當地他人的人身和財產損失，這就引發了對私益的侵權及侵權損害賠償問題，污染者必須承擔相應責任。我國民法將環境污染致人損害作為特殊侵權行為處理，《中華人民共和國民法通則》及各環境法規范均對此作出了明確規定。此外，污染者往往不是單數加害者，存在共同侵權行為。共同侵權行為者必須對損害負連帶責任。另外，如果存在共同致害行為的情節，應按照對損害發生的作用程度分割責任。

3“污染者負擔”原則的確認與若干環境法基本制度的修正

“污染者負擔”原則一旦在立法上被確認，依據“誰污染，誰治理”和“污染者治理”原則創立起來的現有環境法基本制度，如“三同時”、排污收費、限期治理等制度就需要予以相應調整。

3.1“三同時”制度

“三同時”制度要求污染者的污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時使用。依據“污染者負擔”原則，“三同時”制度可以突破污染者自建污染治理設施自行治理污染的局限，如污染者將產生的污染物交由專業性的污染治理公司治理，就沒有必要要求污染者同時設計、同時施工、同時投入使用污染治理設施。

3.2排污收費制度

我國的排污收費制度的征收主體是國家環境保護行政主管部門，排污費實行專款專用，主要用于補助重點污染源治理及區域環境綜合治理和用排污費建立污染源治理專項基金有償使用。確立“污染者負擔”原則后，如果污染者有能力且自愿自行治理的，排污費仍適用以前的規定；如果污染者要求交由他人集中處理的，排污收費制度就應作相應修正：或征收主體仍是國家環境保護行政主管部門，但排污費的使用應給集中處理單位保留一定的份額，即使仍實行專款專用，對具體補助對象也應向集中治理的傾斜；或污染者按比例分別向國家有關部門或集中處理單位繳納排污費。

3.3限期治理制度

限期治理決定在有關機關作出后，對于不能在限期內完成治理任務的，現行的“關停禁轉改”等行政強制措施極具極端性和破壞性，并與經濟社會發展規律相沖突。在“污染者負擔”原則指導下，實行限期治理代履行的行政間接強制，交由專門污染治理公司從事專業化、市場化、產業化的污染治理，則能較好的完成污染治理任務，并同時能實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一。在對限期治理制度的執行措施和實施手段進行完善補充時，可考慮增加并強化治理代履行措施，對其實施程序和適用范圍相應作出明確具體的規定。這樣，污染者為減輕其負擔的代履行費用，就會全面推行清潔生產，從而利于政府推行源頭控制與末端強制相結合的污染源管理新機制。