環(huán)境法公眾參與權(quán)范文

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一、公眾參與權(quán)的概念及意義

公眾參與制度，有的學(xué)者稱之為“依靠群眾保護環(huán)境的制度”，有的學(xué)者稱之為“環(huán)境保護民主制度”，也有的學(xué)者稱之為“環(huán)境民主制度”。公眾的環(huán)境參與權(quán)就在公眾參與制度中得到體現(xiàn)。在環(huán)境法律中，公眾參與權(quán)是指在生態(tài)環(huán)境保護和自然資源的開發(fā)利用中，公民享有通過一定的程序或途徑參與環(huán)境立法，參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策和聽證，參與環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進行監(jiān)督的權(quán)利。從這個概念我們可以看出，公眾參與權(quán)的內(nèi)容非常廣泛。具體內(nèi)容從縱向看，包括預(yù)案參與(公眾在經(jīng)濟環(huán)境政策、規(guī)劃和計劃制定中和開發(fā)建設(shè)項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設(shè)項目實施過程中的參與)、末端參與(指公眾對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與)、行為參與(指公眾自覺保護環(huán)境的參與)；從橫向看，包括公眾參與的實體機制，即知情機制、表達機制與監(jiān)督機制的總體以及公眾參與的訴訟機制和環(huán)境結(jié)社權(quán)。

公眾中蘊藏著保護、治理環(huán)境的巨大潛能和無窮的創(chuàng)造性，在環(huán)境保護中發(fā)揮十分重要的作用。因此，公眾參與在環(huán)境保護中有著非常重要的現(xiàn)實意義，體現(xiàn)在：一是有利于維護公眾的合法權(quán)益，增強公眾的權(quán)利意識和責任意識，激發(fā)公眾參與環(huán)境保護的主動性和積極性。自然環(huán)境是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，每個人都有與生俱來不可剝奪的享用清潔、優(yōu)美、安靜的環(huán)境的權(quán)利，但現(xiàn)實中不斷出現(xiàn)破壞環(huán)境的行為和現(xiàn)象，侵犯了公民的環(huán)境權(quán)。而公眾中蘊藏著保護和改善環(huán)境的巨大潛力，充分發(fā)揮這些潛力，動員全社會加入到控制污染、保護環(huán)境的行列中去，是保護好環(huán)境的重要條件。而且保護和改善環(huán)境，有利于保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和保障廣大人民群眾的身體健康。二是有利于吸收群眾參加環(huán)境管理。環(huán)境保護事業(yè)具有群眾性和公益性，國家進行環(huán)境保護管理，必須依靠廣泛的社會支持與公眾參與。吸收人民群眾參加環(huán)境管理，既是保證人民群眾當家作主和保護公民環(huán)境權(quán)益的需要，也是充分發(fā)揚民主、搞好環(huán)境保護工作的一條重要途徑。公眾參與到環(huán)境保護事業(yè)中來，可以集思廣益，充分用好環(huán)境資源。同時在參與環(huán)境保護的行動中，既可以進一步增強公民的權(quán)利意識和責任意識，又能夠進一步激發(fā)公眾環(huán)境保護參與的熱情，從而逐步實現(xiàn)使環(huán)保運動成為全社會共同事業(yè)的目標。

二、我國公眾參與權(quán)的立法現(xiàn)狀及其缺陷

(一)我國公眾參與權(quán)的立法現(xiàn)狀

環(huán)境參與權(quán)是公民享有的一項重要權(quán)利，因此我國法律法規(guī)非常重視對公眾參與權(quán)的保護。迄今為止，已頒布了6部環(huán)境保護法律，10部資源法律和34項環(huán)境保護法規(guī)；環(huán)境保護部門了90余項環(huán)境保護規(guī)章，地方性環(huán)境保護法規(guī)1020余件，制定了427項國家環(huán)境標準體系。《中華人民共和國憲法》第1條第3款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。《中華人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第4條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染損害海洋環(huán)境的單位和個人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進行監(jiān)督和檢舉。”《中華人民共和國防沙治沙法》第6條規(guī)定：“使用已經(jīng)沙化的土地的單位和個人有治理該沙化土地的義務(wù)。”第8條規(guī)定：“在防沙治沙工作中作出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予表彰獎勵，對保護和改善生態(tài)質(zhì)量作出突出貢獻的應(yīng)當給予重獎。”《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》(1996年8月3日)規(guī)定：“建立公眾參與制度，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境的保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。”此外，《海洋環(huán)境保護法》第3條、《水污染防治法》第5條、《大氣污染防治法》第5條、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第9條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第7條、《環(huán)境影響評價法》第5條等，這幾部法律也規(guī)定了公眾對造成環(huán)境污染和破壞的單位和個人有進行舉報的權(quán)利和義務(wù)。這些規(guī)定都是公眾參與權(quán)最直接的體現(xiàn)和法律基礎(chǔ)，也可以說，這些規(guī)定確立了公眾參與環(huán)境保護的基本精神。

(二)立法中公眾參與權(quán)的缺陷

雖然我國立法規(guī)定了許多有關(guān)公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)容，為公眾保護環(huán)境提供了強而有力的法律依據(jù)。但是對照國外的相關(guān)立法。就會發(fā)現(xiàn)我國的立法還存在許多不完善的地方，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1沒有關(guān)于公民環(huán)境參與權(quán)的明確規(guī)定。世界上大多數(shù)國家都在本國的根本大法中明確規(guī)定了公民的環(huán)境參與權(quán)，如韓國、美國、英國等，或者在環(huán)境保護的基本法中明確作出規(guī)定，如日本。而我國憲法和《環(huán)境保護法》都尚未直接明示規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)。權(quán)利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。雖然憲法第2條規(guī)定，國家的“一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。這可以認為是公民參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)，但只是原則性的規(guī)定。其他相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)亦是如此，如《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”由此產(chǎn)生的問題就是環(huán)境參與權(quán)的法律地位模糊不清晰，它的存在與否容易受到質(zhì)疑，實踐當中也常發(fā)生行政部門以沒有法律依據(jù)為借口拒絕公眾參與的情形，從而阻礙了公眾環(huán)境參與權(quán)的實施。

2環(huán)境信息公開的內(nèi)容及告示的范圍過窄，不利于公眾參與權(quán)的實現(xiàn)。環(huán)境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。掌握了充分的環(huán)境信息，公眾才可能決定是否參與某項環(huán)保活動。環(huán)境法律法規(guī)雖然對保障公眾獲得環(huán)境信息、促進公眾參與決策等方面作了一些原則性規(guī)定，但總的說來，這些規(guī)定多是從政府部門管理的要求和角度提出的，并未在立法上明確賦予公眾獲取信息、參與決策方面的權(quán)利，更缺少有效的程序和制度保障。此外，我國在環(huán)境信息的公示方面還遠遠不能滿足公眾的需求。我國現(xiàn)行的環(huán)境公開制度公開的主要是公共信息，即向社會的環(huán)境信息，如環(huán)境狀況公報，空氣質(zhì)量周(日)報等，這些內(nèi)容范圍過于狹窄，難以滿足公眾的需要，以企業(yè)為例，企業(yè)對環(huán)境行為的信息了解不足，我國沒有企業(yè)環(huán)境信息披露制度的規(guī)定，企業(yè)雖然有義務(wù)向政府進行排污申報和登記，但沒有法律規(guī)定這些申報的信息必須向社會公開，因此，公眾對待這些企業(yè)是相對盲目的，信息若不公開，公眾即使想有所行動，也會面臨極高的成本，從而望而生畏，止步不前。

3缺乏申請調(diào)查、提起訴訟等與保障公眾參與的措施規(guī)定。環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境保護和管理的重要途徑之一。所謂環(huán)境公益訴訟，是指任何公民、社會團體、國家機關(guān)為了社會公共利益，制止破壞行為，都可以以自己的名義，向國家司法機關(guān)提起訴訟。當政府、單位或個人實施的違法行為造成環(huán)境污染或破壞時，如果不能提起訴訟或沒有人提起訴訟，不僅會使公眾的人身和財產(chǎn)權(quán)益受到侵害，同時也會使環(huán)境遭到損害。只有賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)，利用法律的威懾力，才能在一定程度上減少環(huán)境違法行為。而我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中，唯有直接的受害人才有權(quán)提起民事訴訟，這對于公眾有效監(jiān)督環(huán)境具有很大的局限性。同時由于對環(huán)境的監(jiān)督多是單純的批評、建議、申訴，相對于在歐美各國普遍采用的環(huán)境公益訴訟制度，這種監(jiān)督是多么的乏力。

4公眾參與環(huán)境保護活動的形式單一，而且大多是末端參與。公眾參與機制可使公眾運用可持續(xù)發(fā)展思想，積極地參與到環(huán)境保護與建設(shè)中，從而彌補法律效用的不足。但是法律卻沒有明確具體地規(guī)定公眾全方位參與環(huán)境保護的途徑、方式，以什么方式、形式參與國家環(huán)境的預(yù)測和決策過程，參與環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護制度實施過程。除《環(huán)境影響評價法》對公眾的預(yù)案參與階段作出規(guī)定外，大部分的環(huán)境保護法關(guān)于公眾參與的規(guī)定基本是對環(huán)境污染與破壞后的參與，即末端參與。與此相對應(yīng)，目前公眾參與環(huán)境管理是被動的，大部分都是在發(fā)生了環(huán)境污染或生態(tài)破壞后開始參與，而在決策、規(guī)劃的制定和開發(fā)項目實施之前的參與則較為薄弱。

三、借鑒外國立法建立和完善我國公眾參與環(huán)境保護的法律制度

公眾參與在環(huán)境保護中有著十分重要的意義和作用，建立環(huán)境保護公眾參與制度十分必要，而且我國目前的環(huán)境保護現(xiàn)狀也急需建立公眾參與制度。因此，我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，完善我國的公眾參與權(quán)。

(一)憲法和法律應(yīng)明確規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)

列寧曾有句精辟的概括：憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。因此應(yīng)把公眾環(huán)境參與權(quán)廣泛地融入到憲法條文之中。環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利寫入憲法，將有助于提高主體的環(huán)境保護意識，使環(huán)境保護裁判獲得直接的憲法保護依據(jù)，使環(huán)境權(quán)獲得充分救濟。因此，世界上許多國家都在憲法里明確規(guī)定了公民的環(huán)境參與權(quán)。韓國《憲法》明確規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)：“公民享有健康而舒適的生活和清潔的環(huán)境權(quán)”，“國家負有促進環(huán)境保護對策的義務(wù)”。俄羅斯《憲法》規(guī)定：“每個人都有享受良好的環(huán)境、獲得關(guān)于環(huán)境狀況的信息的權(quán)利。都有因生態(tài)破壞導(dǎo)致其健康或財產(chǎn)受到損失而要求賠償?shù)臋?quán)利。”而在部門法中規(guī)定環(huán)境參與權(quán)，是為公眾參與環(huán)境保護提供實體依據(jù)。最早在環(huán)境立法中對公眾參與作出規(guī)定的是美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》。該法第1條第3款規(guī)定：“每個人都應(yīng)當享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責任對維護和改善環(huán)境作出貢獻。”日本1993年頒布的《環(huán)境基本法》在第一章“總則”部分第9條規(guī)定了公民的環(huán)境保護職責，即國民應(yīng)當根據(jù)其基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負荷，以便防止環(huán)境污染。2004年我國的憲法修正時增加了保護公民人權(quán)的內(nèi)容，而公民享用適宜的工作和生活環(huán)境，表達其關(guān)于環(huán)境的態(tài)度和愿望，參與環(huán)境的保護則屬于基本人權(quán)的內(nèi)容，因此公民的環(huán)境參與權(quán)應(yīng)當納入公民作為人所享有的基本權(quán)利，并得到環(huán)境基本法和其他綜合性環(huán)境法律的確認和體現(xiàn)。我國《憲法》應(yīng)該明確規(guī)定公民環(huán)境參與權(quán)，具體表述如下：中華人民共和國公民依法享有在健康、適宜的環(huán)境中生存和合理利用資源的權(quán)利，依法享有參與國家環(huán)境管理和決策的權(quán)利。

(二)加大環(huán)境信息的公開程度，充分保障公民的環(huán)境知情權(quán)

《1999年加拿大環(huán)境保護法》第12條規(guī)定加拿大環(huán)境部長應(yīng)建立《環(huán)境登記》，使人們能夠查閱到與本法所涉事項有關(guān)的文件，獲得有關(guān)擬議中的行政合同或等同性合同、條例、物品目錄等公共信息。美國法律注重建立環(huán)境信息公開的法律制度，在主要的環(huán)境立法中都規(guī)定了環(huán)境信息對公眾公開的必循條款，而且通過專門的《應(yīng)急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》使公眾明確法定的知情權(quán)，通過一系列的信息公開制度，為公眾參與環(huán)境保護奠定了法律基礎(chǔ)。瑞典環(huán)境法規(guī)定：無論是自然人還是法人，不論其國籍、種族、政治狀態(tài)或是性別，每個人都應(yīng)當可以無條件地獲得環(huán)境信息。行政機關(guān)應(yīng)通過不同的形式，將環(huán)境信息公布于眾。信息公開是知情權(quán)的前提，是保障公眾環(huán)境利益得以實現(xiàn)的重要手段。知情權(quán)是公民參與環(huán)境保護的一項先決性權(quán)利，即環(huán)境知情權(quán)是環(huán)境參與權(quán)的基礎(chǔ)和前提，只有當公民了解了國家的各項環(huán)境保護的法規(guī)和政策，才能積極參與到環(huán)境保護活動之中去，才能進行比較判斷對其中的不法行為進行揭露。并以與社會有益的方式行使自己的權(quán)利。因此，政府必須為公眾參與創(chuàng)造條件，鼓勵和保護公眾參與環(huán)境保護的積極性，盡可能地為他們提供參與機會和活動空間。

(三)確立請求調(diào)查權(quán)以及完善環(huán)境訴訟權(quán)

建立環(huán)境公益訴訟制度有權(quán)利就必須有救濟，要保障公眾參與權(quán)的有效行使就必須充分保障公眾的救濟權(quán)利。對此，世界各國普遍建立公益訴訟制度來保障公眾的救濟權(quán)。《1999年加拿大環(huán)境保護法》規(guī)定任何年滿18周歲的加拿大居民均有權(quán)報告任何環(huán)境違法行為，并享有要求環(huán)境部長對該環(huán)境違法行為進行調(diào)查的請求權(quán)。環(huán)境部長必須對該報告行為進行調(diào)查，然后將調(diào)查的結(jié)果向指控者回報。如果環(huán)境部長未進行調(diào)查或者未作出合理的反應(yīng)，或者出現(xiàn)了重大的環(huán)境損害，報告者可以向法院提起環(huán)境訴訟。報告者(原告)可以要求法院對適用該問題的法律予以公布，并制止被告的環(huán)境破壞行為或者指令其不再繼續(xù)從事該破壞行為，命令當事人就矯正或減少環(huán)境損害的計劃進行談判。如果法院對該計劃不滿意，甚至可以要求重新談判制定另一計劃，法院也可以指定他人起草計劃。美國在《清潔水法》《清潔空氣法》等主要環(huán)境立法有關(guān)條款中規(guī)定了公民訴訟內(nèi)容，公民可以對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。

“有權(quán)利就必有救濟”，“無救濟即無權(quán)利”，要保障公眾參與權(quán)的有效行使，必須充分保障公眾的救濟權(quán)。我們應(yīng)當改造傳統(tǒng)的訴訟制度，根據(jù)前述國家的經(jīng)驗，筆者建議如下：首先，應(yīng)將我國《民事訴訟法》上的當事人資格放寬，規(guī)定在環(huán)境訴訟中原告資格可擴大到與案件有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。其次，鼓勵環(huán)境訴訟中的“共同訴訟”(集體訴訟)。有利于當事人集思廣益，節(jié)約訴訟成本，也有利于法院及時有效地審結(jié)案件。環(huán)境公益訴訟，是近幾十年來世界各國環(huán)境法制發(fā)展的潮流和趨勢。最后，我國法院應(yīng)積極介入對環(huán)保案件的處理，運用判例，形成新的法律原則，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境管理，以彌補成文法之不足。

(四)建立健全環(huán)境保護的公眾全過程參與制度

公眾參與制度是一個整合性、系統(tǒng)化的制度的體系。我國現(xiàn)行立法規(guī)定應(yīng)充分體現(xiàn)公眾預(yù)案參與、過程參與及行為參與這幾個階段的內(nèi)容。預(yù)案參與要求綜合決策部門或環(huán)境保護主管部門在制定環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃或進行開發(fā)建設(shè)入項目可行性論證時，有必要征詢公眾意見、決策出臺之前的論證會要有代表參加，決策出臺時要以適當?shù)姆绞焦加诒姟＿^程參與要求在各項環(huán)境政策、法律、法規(guī)或規(guī)劃及建設(shè)項目、區(qū)域開發(fā)等決策的實施過程中，要隨時聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督。末端參與要求在環(huán)境的開發(fā)利用、保護和改善環(huán)境的建設(shè)中，要請公眾代表參與；對環(huán)境糾紛處理，處理意見與結(jié)果要以聽證會等方式與群眾見面。行為參與要求公眾“從我做起”自覺保護環(huán)境的參與。只有這樣，才能體現(xiàn)環(huán)境影響評價的客觀性與公正性，保證政府決策的科學(xué)性、準確性。

公眾參與是民主的具體體現(xiàn)和反映，是公民環(huán)境權(quán)的核心內(nèi)容之一，應(yīng)當從制度上予以具體落實。在推進環(huán)境保護的過程中，我們要高度重視公眾參與的作用。如果我們把環(huán)境保護這一世界潮流比做是一臺不斷前進的火車頭，那么，公眾參與和政府管制則是推動它前進的缺一不可的兩個輪子。只有盡快建立健全公眾參與環(huán)境保護制度，充分發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護的巨大潛力，才能促進我國環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展，我們才會有一個美好的未來。