環(huán)境立法質(zhì)量范文
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黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的不懈努力，我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)立法（以下簡(jiǎn)稱環(huán)境立法）取得了舉世矚目的重大成就。至2003年底，我國(guó)解決主要環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)基本上做到有法可依。
在解決環(huán)境問(wèn)題基本上有法可依的形勢(shì)下，如何提高環(huán)境立法質(zhì)量已經(jīng)成為環(huán)境立法的主要矛盾。第十屆全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立以來(lái)，非常重視提高立法質(zhì)量，這是改進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義立法工作，提高我國(guó)法制建設(shè)實(shí)效的關(guān)鍵。下面，筆者集中對(duì)我國(guó)環(huán)境立法存在的主要“缺陷”及成因進(jìn)行揭示和分析，并相應(yīng)提出對(duì)策建議。論文百事通
一、環(huán)境立法存在的主要“缺陷”
所謂環(huán)境立法質(zhì)量，是指環(huán)境法律適應(yīng)環(huán)境與資源保護(hù)工作的實(shí)際需要與現(xiàn)實(shí)可能，合理平衡社會(huì)各方利益，并便于實(shí)施的狀況。如果基本上達(dá)到“是”的要求，可以說(shuō)環(huán)境立法質(zhì)量較高，反之則立法質(zhì)量較低。立法質(zhì)量較低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法質(zhì)量，克服法律“缺陷”，才能有效促進(jìn)和保障環(huán)境與資源保護(hù)工作，有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，維護(hù)人民的根本利益。
根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)定我國(guó)環(huán)境立法多數(shù)達(dá)到了立法質(zhì)量的基本要求。但是，目前仍然有相當(dāng)大比重的環(huán)境法律存在這樣或者那樣的“缺陷”。
表現(xiàn)之一：項(xiàng)目安排欠妥
在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)制定社會(huì)所需要的法律，是正確開展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)，沒(méi)有選擇那些問(wèn)題突出、人民群眾最為關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，而是根據(jù)某些行政主管部門的要求或者某些領(lǐng)導(dǎo)同志的偏好，選擇了某些問(wèn)題不夠突出、人民群眾感覺(jué)不是很緊迫的立法項(xiàng)目。其結(jié)果是“該立的未立，不急于立的卻早早出臺(tái)了”。還有的立法項(xiàng)目，立法指導(dǎo)思想不符合黨和國(guó)家的環(huán)境資源保護(hù)方針，立法的目標(biāo)與環(huán)境與資源保護(hù)工作的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)。
表現(xiàn)之二：回避重大問(wèn)題
環(huán)境立法，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地解決影響我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)的重大問(wèn)題。但是，有的機(jī)構(gòu)在起草或者審議事關(guān)全局的重要環(huán)境法律時(shí)，一遇到爭(zhēng)議，就采取回避矛盾的態(tài)度，使制定出來(lái)的法規(guī)既無(wú)害也無(wú)大用。
還有的法規(guī)明顯缺乏針對(duì)性。例如某地，在全國(guó)性的環(huán)境法律出臺(tái)后，制定了實(shí)施該法的細(xì)則，但仔細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)其基本上是照抄照搬全國(guó)性法律，缺乏針對(duì)性和本地特色。
表現(xiàn)之三：規(guī)范力度不夠
法律應(yīng)當(dāng)有極大的權(quán)威性，對(duì)違法者和違法行為，應(yīng)當(dāng)有“鋒利的牙齒”。但是有的環(huán)境法規(guī)，對(duì)嚴(yán)重超標(biāo)排放污染物的企業(yè)，溫情脈脈，愛(ài)護(hù)有加。有人形容有的環(huán)境法律是“軟法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。其他的環(huán)境法律，也在一定程度上存在“宣言性”、“口號(hào)式”規(guī)定過(guò)多的問(wèn)題。顯然，用這樣的法律同嚴(yán)重破壞環(huán)境的行為作斗爭(zhēng)，是難以大見(jiàn)成效的。
表現(xiàn)之四：“一刀切”不合國(guó)情
立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，正確把握時(shí)機(jī)，寬嚴(yán)適度。但有的法規(guī)，在各方面的條件尚不具備時(shí)，就在過(guò)短的期限內(nèi)對(duì)全國(guó)所有地區(qū)的企業(yè)都提出了嚴(yán)格的污染防治要求。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的一大批企業(yè)，即使經(jīng)過(guò)努力也無(wú)法達(dá)到要求。這類過(guò)于“超前”的法律，顯然難以實(shí)施。
表現(xiàn)之五：缺乏可操作性
環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)有很強(qiáng)的可操作性。但是有的環(huán)境法律，對(duì)調(diào)整的主體規(guī)定了義務(wù)，而對(duì)其不履行義務(wù)時(shí)如何追究法律責(zé)任，卻沒(méi)有了下文。還有一些環(huán)境法律，雖然提出了實(shí)體性要求，卻沒(méi)有程序性的規(guī)定與之配套，結(jié)果形成“空中樓閣”，好看而不中用。
下位法不依照上位法的要求制定配套性法規(guī)，往往使法律的規(guī)定難以操作。例如，原大氣污染防治法對(duì)機(jī)動(dòng)車污染的監(jiān)督管理作了規(guī)定，并明確要求有關(guān)機(jī)關(guān)要制定配套法規(guī)具體落實(shí)。但是在該法律生效多年之后，有關(guān)機(jī)構(gòu)由于種種原因一直未制定配套法規(guī)，使得該規(guī)定實(shí)際上未執(zhí)行。
表現(xiàn)之六：放任排污主體
保護(hù)環(huán)境是所有自然人和法人的共同責(zé)任。但是有的法律只對(duì)國(guó)有企業(yè)提出環(huán)境保護(hù)要求，而對(duì)其他所有制企業(yè)以及個(gè)體戶和公民個(gè)人，要么放任不管，要么照顧遷就。這種以所有制為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別管理的做法，顯然縱容了一些單位和個(gè)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)。
表現(xiàn)之七：權(quán)利義務(wù)失衡。
法律的基本特性是權(quán)利與義務(wù)相一致。但是有的環(huán)境法律，對(duì)行政管理人（行政主管部門）的權(quán)利設(shè)定過(guò)多，而賦予行政管理相對(duì)人（主要是老百姓和被管理的企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)組織）的權(quán)利過(guò)少；強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)人的義務(wù)多，設(shè)定行政管理人的義務(wù)少，從而使環(huán)境立法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)不夠平衡。這不僅打擊了廣大人民參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的積極性，而且也難以真正提高行政效率。這種部門利益色彩嚴(yán)重的法律，必然引起人民的不滿。
表現(xiàn)之八：內(nèi)容不合時(shí)宜
法律應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，反映時(shí)代要求。但是有的機(jī)構(gòu)，時(shí)至今日還再要求強(qiáng)化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政審批方式，顯然與時(shí)代格格不入。
法律反映時(shí)代要求，又是一個(gè)相對(duì)的概念。有些在計(jì)劃體制下一些很得當(dāng)?shù)姆纱胧谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下就不適用了。所以，有些現(xiàn)行法律，依然保持著計(jì)劃體制下的內(nèi)容，已經(jīng)落后于時(shí)代要求。
表現(xiàn)之九：表述模糊不清
法律語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔扼要，明確規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)一致。但現(xiàn)在有些規(guī)定，表述模糊，概念不清。人們閱讀之后，不明就里，既可以這樣理解，也可以那樣理解，遇到糾紛時(shí)，雙方各執(zhí)一詞，人民法院判案時(shí)無(wú)所適從。
表現(xiàn)之十：下位法抵觸上位法
建立和諧有序的法律體系是社會(huì)主義法制建設(shè)的內(nèi)在要求。但在目前，有的下位法公然抵觸上位法的規(guī)定，使法律的尊嚴(yán)受到嚴(yán)重侵犯。例如有的地方制定土地管理方面的法規(guī)，擅自擴(kuò)大本地政府審批占用耕地的權(quán)力；還有的地方擅自規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地可以對(duì)外商出讓、出租；還有的地方在征收排污費(fèi)、處罰企業(yè)的權(quán)限等方面“突破”了法律的限制。
在實(shí)踐中，還有另外一種致使環(huán)境法律“失效”的情形。例如現(xiàn)行《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田作了重要規(guī)定，我們?cè)院赖貙⑵浞Q之為是“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”。但是，一些地方卻依據(jù)其他文件的規(guī)定，違法占用耕地、甚至占用大量基本農(nóng)田搞開發(fā)區(qū)建設(shè)。這里所稱“其他文件”，往往比土地管理法律更有“權(quán)威”。1998年新土地管理法生效實(shí)施后，耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而迎來(lái)了一些地方亂占耕地、亂占基本農(nóng)田、亂建開發(fā)區(qū)的新高峰，成為土地資源立法中的一大尷尬。
上述問(wèn)題已經(jīng)突破了個(gè)別環(huán)境立法“缺陷”的問(wèn)題，上升為宏觀性、整體性的環(huán)境立法“缺陷”。宏觀性、整體性環(huán)境立法“缺陷”的嚴(yán)重存在，導(dǎo)致了與環(huán)境法律逆向調(diào)節(jié)的惡果。所謂法律逆向調(diào)節(jié)，就是立法機(jī)關(guān)雖然制定了法律，但是由于與該項(xiàng)立法目標(biāo)相悖的其他法律或者文件大量存在并發(fā)揮更大的作用，致使出現(xiàn)了與本項(xiàng)立法目標(biāo)相反的結(jié)果。宏觀性、整體性環(huán)境立法的“缺陷”，比起個(gè)別環(huán)境法律的“缺陷”，范圍更廣泛、時(shí)間更持久、影響更惡劣。
凡此種種，不一而足。
環(huán)境法律“缺陷”情形的大量存在，嚴(yán)重影響了我國(guó)環(huán)境法律的權(quán)威，影響了環(huán)境法律制度的實(shí)效，影響了我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問(wèn)題的及時(shí)有效解決，必須引起高度重視。只有認(rèn)真解決環(huán)境法律自身的“缺陷”，才能為環(huán)境法律的執(zhí)行創(chuàng)造有利的條件。
二、環(huán)境立法“缺陷”的成因
茲將環(huán)境立法“缺陷”的成因分析如下：
（一）思想觀念原因
1、指導(dǎo)思想有誤
有的機(jī)構(gòu)起草法律，在指導(dǎo)思想上不是為了人民的利益和國(guó)家穩(wěn)定，而是與民爭(zhēng)利，與其他部門爭(zhēng)權(quán)奪利。還有的部門領(lǐng)導(dǎo)同志“屁股指揮腦袋”，他在哪個(gè)位置上工作，就認(rèn)為哪里的工作最重要，因而千方百計(jì)為本部門爭(zhēng)利益，在本部門內(nèi)部爭(zhēng)威信。用這樣的思想指導(dǎo)法律的起草，顯然不可能制定出人民滿意的、高質(zhì)量的環(huán)境法律。
2、觀念不合時(shí)宜
有的同志起草和審議法律草案，沒(méi)有及時(shí)認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)黨和國(guó)家新的環(huán)境資源保護(hù)方針，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)、更新觀念，還在用過(guò)去的老知識(shí)、老經(jīng)驗(yàn)辦事。有的同志認(rèn)為，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政命令、行政審批手段管用，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)手段往往采取不屑一顧的態(tài)度。
還有的同志過(guò)于強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生巨大變化的形勢(shì)下，依然對(duì)環(huán)境法律的修改，不積極，不支持。
3、環(huán)境意識(shí)不足
目前，我國(guó)決策機(jī)關(guān)有相當(dāng)一些同志，環(huán)境意識(shí)有待提高。在他們的內(nèi)心深處，依然有著強(qiáng)烈的“先污染、后治理”、“先上車、后補(bǔ)票”的思想。他們片面理解“發(fā)展才是硬道理”的科學(xué)論斷，認(rèn)為發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，認(rèn)為現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)工作就應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)讓路，甚至認(rèn)為“先污染、后治理”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“普遍規(guī)律”。表現(xiàn)在環(huán)境法律的制定中，總是過(guò)分遷就那些嚴(yán)重污染環(huán)境的落后企業(yè)的不合理要求，導(dǎo)致一些環(huán)境法律成為空洞的“口號(hào)”和“宣言”。
4、立法急于求成
這是環(huán)境立法指導(dǎo)思想不正確的另一種表現(xiàn)。有的同志在起草和審議環(huán)境法律草案時(shí)，對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題心情迫切，但對(duì)現(xiàn)階段的國(guó)情、省情卻了解不夠，對(duì)治理環(huán)境問(wèn)題的難度估計(jì)不足，急于求成，這是一些“超前”條款得以出臺(tái)的重要原因。
（二）體制機(jī)制原因
1、立法準(zhǔn)備階段
我國(guó)目前的立法準(zhǔn)備階段非常重要，在這個(gè)階段也容易出問(wèn)題。例如，政府部門的專家和干部從事某領(lǐng)域的具體管理工作，精通業(yè)務(wù)，了解實(shí)際操作的關(guān)鍵和問(wèn)題癥結(jié)所在，由他們起草法規(guī)草案可以有的放矢地解決實(shí)際問(wèn)題。但缺點(diǎn)在于他們往往為本部門的權(quán)力和利益考慮過(guò)多，所起草的法律草案往往有著過(guò)多的部門色彩和痕跡。由于這種局面將長(zhǎng)期存在，也將長(zhǎng)期影響環(huán)境立法的質(zhì)量。
政府部門完成起草法律法規(guī)草案的任務(wù)后，要送交政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，然后提請(qǐng)政府常務(wù)會(huì)議審議。如果在政府法制機(jī)構(gòu)審查法律法規(guī)草案的階段，由于種種原因出現(xiàn)其有關(guān)負(fù)責(zé)人員嚴(yán)重偏袒某一部門的情形，就有可能強(qiáng)化或者保留部門利益的內(nèi)容，從而為部門利益的法制化奠定基礎(chǔ)。因?yàn)樾枵?wù)會(huì)議審議的事項(xiàng)比較多，政府領(lǐng)導(dǎo)同志比較繁忙，加之開會(huì)時(shí)間有限，一般難以發(fā)現(xiàn)草案中所有的重大問(wèn)題。
再如，一些立法項(xiàng)目之所以選擇失當(dāng)，與某些領(lǐng)導(dǎo)者有較強(qiáng)的“個(gè)人偏好”，而民主制約機(jī)制又不完善有一定關(guān)系。
2、人大常委會(huì)審議階段
全國(guó)人大常委會(huì)每年專門審議法律草案的時(shí)間不足30天，平均每次常委會(huì)審議法律草案的時(shí)間不超過(guò)4天，面對(duì)繁重的立法任務(wù)，審議時(shí)間顯然過(guò)少；
很多委員兼職化，甚至身兼數(shù)職，他們不但沒(méi)有足夠的時(shí)間認(rèn)真閱讀有關(guān)的立法文件，甚至有些委員連出席審議會(huì)議的時(shí)間都不能保證；
辦公條件不適應(yīng)審議工作需要，甚至全國(guó)人大常委會(huì)的一些委員在人大常委會(huì)里沒(méi)有自己的辦公室，也沒(méi)有必需的工作設(shè)備。
有時(shí)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)常委會(huì)委員的審議意見(jiàn)不夠尊重，會(huì)議期間對(duì)重大問(wèn)題很少開展辯論，都影響委員們開展工作的積極性，導(dǎo)致對(duì)法律草案的審議不充分。
常委會(huì)征求全民對(duì)法律草案的意見(jiàn)，比較隨意。哪些必須征求全民意見(jiàn)，哪些不必征求，沒(méi)有明確的要求。
目前立法機(jī)關(guān)很少開展對(duì)法律草案的聽證，人民群眾與常委會(huì)委員之間的交流渠道不暢，加之常委會(huì)委員沒(méi)有固定的立法助理人員，他們很難弄清法律草案的矛盾焦點(diǎn)和幕后實(shí)質(zhì)問(wèn)題所在。
人大專門委員會(huì)如何在立法中發(fā)揮應(yīng)有的作用，是提高環(huán)境立法質(zhì)量的關(guān)鍵之一。與法制建設(shè)的實(shí)際需要相比，我國(guó)人大專門委員會(huì)的工作現(xiàn)狀顯然不夠適應(yīng)。
對(duì)審議中出現(xiàn)的重大分歧意見(jiàn)，有關(guān)機(jī)構(gòu)組織協(xié)商或者協(xié)調(diào)不夠，使一些法律中常常隱藏著部門職責(zé)之間潛在的沖突和矛盾。
可想而知，在目前狀態(tài)下的人大常委會(huì)，經(jīng)過(guò)常委會(huì)的審議，很難發(fā)現(xiàn)和改正法律草案中的主要“缺陷”，從根本上提高立法質(zhì)量。
3、關(guān)于下位法與上位法相抵觸
有些違反上位法的規(guī)定之所以長(zhǎng)期存在，與上級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督無(wú)力有關(guān)。上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)違法的下位法不行使撤銷權(quán)，后者自然要發(fā)揮作用，從而影響上位法的有效實(shí)施。但是，有的法律雖早已不合時(shí)宜，但立法機(jī)關(guān)卻長(zhǎng)期不作修改，也是一些地方“因工作需要不得不采取突破措施”的因素之一。
4、關(guān)于決策機(jī)制的若干矛盾
一是，我們?cè)谥贫ㄒ徊啃路ㄒ?guī)時(shí)，對(duì)如何全面解決本法實(shí)施中的障礙，如何靈敏有效地解決法律之間的沖突，考慮不充分，辦法不夠多。
二是，對(duì)法律可以規(guī)定的內(nèi)容，限制過(guò)多。根據(jù)我國(guó)起草法律的一些要求，法律一般不得規(guī)定諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。所以，在一般情況下，環(huán)境立法只能淺層次地解決影響環(huán)境與資源保護(hù)的若干問(wèn)題，只能是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“治標(biāo)不治本”，而難以從機(jī)制上、根本上解決深層次問(wèn)題。環(huán)境法律的實(shí)際地位和作用可想而知。
三是，黨和政府的若干文件對(duì)環(huán)境法律的沖擊問(wèn)題。我們?cè)趯?shí)踐中時(shí)常遇到這樣的問(wèn)題，有時(shí)某項(xiàng)法律正在貫徹中，因黨的政策或者黨的領(lǐng)導(dǎo)人的注意力突然發(fā)生變化，法律的執(zhí)行力度就受到影響。如上世紀(jì)80年代因鼓勵(lì)個(gè)體采礦造成礦產(chǎn)資源的破壞性開采問(wèn)題、80至90年代因鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村“15小企業(yè)”對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重污染問(wèn)題，等等。最近幾年，以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)主要標(biāo)準(zhǔn)的辦法，對(duì)環(huán)境法律的實(shí)施造成很大沖擊。如違反土地管理法大量占用耕地特別是基本農(nóng)田搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，就是典型的例證。哪個(gè)地方執(zhí)行土地管理法將基本農(nóng)田保護(hù)得好，那里的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值往往就比較低，那里的領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)往往就比較差，提拔往往就會(huì)受到影響。反之則重用提拔。既然如此，誰(shuí)還會(huì)去認(rèn)真執(zhí)行土地管理法保護(hù)基本農(nóng)田呢？
我國(guó)在形式上和口號(hào)宣傳方面，法律的地位很重要，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，也寫進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨章程。但是在實(shí)踐中，人們對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文的重視程度明顯高于對(duì)法律的重視程度。黨中央發(fā)文件，黨的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表重要講話，會(huì)層層傳
達(dá)貫徹，可是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，登載報(bào)刊上，又有多少領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部重視它、學(xué)習(xí)它、并堅(jiān)決執(zhí)行它呢？所以，僅僅依靠一兩部環(huán)境法律，而不進(jìn)行配套改革整個(gè)體制和機(jī)制，就想扭轉(zhuǎn)整個(gè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的局面，那是不切實(shí)際的。
（三）具體工作原因
1、工作作風(fēng)原因
例如，有些機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人員深入實(shí)際不夠，調(diào)查研究不細(xì)，抓問(wèn)題不準(zhǔn)，對(duì)實(shí)踐中人民群眾所關(guān)心的問(wèn)題，感受不深；對(duì)基層的有益經(jīng)驗(yàn)，視而不見(jiàn)。有的法律“缺陷”就是由于一些同志調(diào)查研究“走馬觀花”或者偏聽偏信造成的。
還有的同志是為了立法而立法，為完成立法數(shù)量或者應(yīng)付上級(jí)而立法，對(duì)嚴(yán)肅的立法工作采取敷衍了事的態(tài)度。有的地方搞立法是盲目“跟風(fēng)”、感時(shí)髦，中央有什么法本地就制定什么實(shí)施條例，發(fā)達(dá)地區(qū)有什么法規(guī)本地也制定什么法規(guī)。還有的同志食洋不化，言必稱希臘，外國(guó)有什么法律就主張我國(guó)也應(yīng)制定什么法律。照抄照搬來(lái)的法規(guī)很難適應(yīng)本地實(shí)際工作的需要。
2、工作條件原因
某國(guó)制定法律平均每一條的經(jīng)費(fèi)投入為五萬(wàn)美元，而我國(guó)全國(guó)人大專門委員會(huì)起草一部法律的經(jīng)費(fèi)投入一般為五萬(wàn)元（1998年）人民幣。國(guó)外議會(huì)的圖書館藏書豐富，資料齊全，而我國(guó)全國(guó)人大至今沒(méi)有一個(gè)像樣的圖書館，查找資料很不方便。雖然國(guó)情不同不能進(jìn)行簡(jiǎn)單的類比，但是，由于缺乏必要的工作和保障條件，不能對(duì)許多重大問(wèn)題（如實(shí)施某法律的投入和產(chǎn)出比）進(jìn)行深入論證，在起草和審議時(shí)對(duì)許多重大問(wèn)題說(shuō)不清楚，導(dǎo)致所制定的法律出現(xiàn)“缺陷”，確是不爭(zhēng)的事實(shí)。
3、關(guān)于工作機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核
過(guò)去對(duì)立法工作機(jī)構(gòu)和干部進(jìn)行考核，主要看其一年下來(lái)制定了多少法律而不重視立法質(zhì)量如何。這在客觀上鼓勵(lì)了立法工作機(jī)構(gòu)追求立法的數(shù)量。至于立法的質(zhì)量，由于實(shí)踐中沒(méi)有開展有效的評(píng)估，因此也就不被重視。實(shí)踐中甚至出現(xiàn)這樣的情況，有的機(jī)構(gòu)為了追求立法的數(shù)量，爭(zhēng)取上級(jí)表彰，竟然將用一部法律就可以解決的事情，硬是分解制定成兩部法律解決。可見(jiàn)單純追求立法數(shù)量后果多么嚴(yán)重。
（四）國(guó)情原因
實(shí)際上，有的環(huán)境法律之所以對(duì)一些重大問(wèn)題不作規(guī)定或者弱化處理，是受到我國(guó)國(guó)情國(guó)力的限制。如出現(xiàn)這樣的情形，是實(shí)事求是，而不能被認(rèn)定是環(huán)境法律的“缺陷”。
1、解決重大環(huán)境問(wèn)題的條件尚不具備
從當(dāng)前實(shí)際情況看，我國(guó)有相當(dāng)一批企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，無(wú)法斥巨資進(jìn)行污染防治的技術(shù)改造，而如果采取關(guān)停措施又面臨工人失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定的壓力。與此同時(shí)，相當(dāng)一些地方政府又不具備足夠的財(cái)力解決長(zhǎng)期積累下來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。這是一些環(huán)境法律不能寫得過(guò)于嚴(yán)格的客觀原因之一。
2、國(guó)情復(fù)雜，解決問(wèn)題難以“一刀切”
由于我國(guó)國(guó)家大，情況復(fù)雜，各地發(fā)展不平衡，難以對(duì)所有問(wèn)題都作出整齊劃一的規(guī)定，所以我國(guó)的行政類立法在實(shí)踐中自然形成了獨(dú)特的立法習(xí)慣。這就是，先由中央定出原則性的規(guī)定，然后再由國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、有關(guān)地方制定實(shí)施類的條例或者細(xì)則。這種立法體制總體上有其合理性，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，但缺點(diǎn)在于，一旦上述單位在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)遇到重大分歧，不能及時(shí)出臺(tái)，法律的實(shí)施就會(huì)受到嚴(yán)重影響，從而使法律的可操作性問(wèn)題變得突出起來(lái)。環(huán)境立法也逃不脫這個(gè)弱點(diǎn)的限制。
3、缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，短期難以形成全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范
有的環(huán)境立法有很強(qiáng)的自然科學(xué)屬性，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，缺乏解決現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，這是某些環(huán)境法律質(zhì)量不高的又一個(gè)客觀原因。
三、對(duì)策建議
為了從根本上克服環(huán)境立法的“缺陷”，切實(shí)提高環(huán)境立法質(zhì)量，建議采取以下措施，
（一）以正確的思想指導(dǎo)環(huán)境立法
1、以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想作為環(huán)境立法的根本指導(dǎo)思想
堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想是搞好立法工作，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的前提和根本保證。法律是實(shí)踐證明為正確的、成熟的、需要長(zhǎng)期執(zhí)行的黨的路線方針的制度化、規(guī)范化和程序化。黨的16大報(bào)告指出，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，必須高舉鄧小平理論偉大旗幟，堅(jiān)持貫徹“三個(gè)代表”重要思想“。”三個(gè)代表“重要思想”全面體現(xiàn)了黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)和基本經(jīng)驗(yàn)，是堅(jiān)持和發(fā)展社會(huì)主義的必然要求，是馬克思主義在中國(guó)的最新成果，反映了最廣大人民的共同意愿，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，是全黨全國(guó)人民在新世紀(jì)新階段繼續(xù)團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。黨的路線方針是法的靈魂。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。環(huán)境立法，是我國(guó)社會(huì)主義立法的重要組成部分，也是我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)工作的重要組成部分。因此，環(huán)境立法工作必須堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為根本的指導(dǎo)思想，保證環(huán)境立法的正確政治方向。這樣才能使環(huán)境法律符合中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，符合中國(guó)先進(jìn)文化的發(fā)展方向，符合中國(guó)最廣大人民的根本利益。我認(rèn)為，真正在環(huán)境立法中把鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想作為根本指導(dǎo)思想，那些部門利益和地方保護(hù)主義等問(wèn)題，就不難解決了。
2、以科學(xué)的發(fā)展觀作為環(huán)境立法的重要指導(dǎo)思想
開展環(huán)境立法還要以科學(xué)的發(fā)展觀作為重要的指導(dǎo)思想。科學(xué)的發(fā)展觀是“三個(gè)代表”重要思想在發(fā)展領(lǐng)域的具體化。黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想和原則中提出了“五個(gè)堅(jiān)持”，其中明確提出要“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。”黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)在促進(jìn)發(fā)展中，要“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且要關(guān)注社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；不僅要注意增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入，而且要增加促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的投入，增加保護(hù)資源和環(huán)境的投入，堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展。概括地說(shuō)，科學(xué)的發(fā)展觀是堅(jiān)持以人為本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，也是以人為本、統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展觀。這個(gè)科學(xué)發(fā)展觀是在認(rèn)真分析世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)并總結(jié)我國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹科學(xué)的發(fā)展觀，對(duì)于馬克思主義和鄧小平理論有關(guān)發(fā)展理論的豐富與發(fā)展，對(duì)于進(jìn)一步提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和水平具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
科學(xué)的發(fā)展觀有助于把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)改革開放的各項(xiàng)工作統(tǒng)一起來(lái)，對(duì)提高環(huán)境立法的質(zhì)量具有重大指導(dǎo)意義。這是因?yàn)椋瑯淞⒖茖W(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)在于尊重和把握客觀規(guī)律，核心在于堅(jiān)持以人為本，關(guān)鍵在于深化體制改革，建立健康有效的引導(dǎo)和約束機(jī)制。過(guò)去在制定環(huán)境法律時(shí)，遇到的阻力和責(zé)難比較多、比較大，在黨中央提出要樹立科學(xué)的發(fā)展觀后，立法機(jī)關(guān)以科學(xué)的發(fā)展觀作為環(huán)境立法的重要指導(dǎo)思想，就會(huì)相對(duì)容易地統(tǒng)一人們的思想，因而會(huì)極大地促進(jìn)環(huán)境立法工作，進(jìn)一步提高環(huán)境立法質(zhì)量。
在今后的環(huán)境立法中，我們要以實(shí)際行動(dòng)將科學(xué)的發(fā)展觀作為重要的指導(dǎo)思想。為此，從事環(huán)境立法的同志，在樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀
方面，首先要刻苦學(xué)習(xí)、深刻理解黨中央的指示精神，帶頭和牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀。其次，要運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀的觀點(diǎn)和方法，來(lái)分析和認(rèn)識(shí)我國(guó)環(huán)境與資源的形勢(shì)，科學(xué)準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)環(huán)境與資源保護(hù)工作在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。再次，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真反思過(guò)去的環(huán)境保護(hù)工作，提高對(duì)環(huán)境立法的重視程度，切實(shí)加大環(huán)境立法的力度，進(jìn)一步提高環(huán)境立法質(zhì)量，把環(huán)境立法提高到一個(gè)新的層次。
（二）建立科學(xué)的立法機(jī)制
1、加強(qiáng)黨對(duì)環(huán)境立法的領(lǐng)導(dǎo)
加強(qiáng)黨對(duì)環(huán)境立法的正確領(lǐng)導(dǎo)，是提高環(huán)境立法質(zhì)量的根本保證。特別對(duì)于改革征地制度，關(guān)閉污染嚴(yán)重企業(yè)等重大的環(huán)境與資源保護(hù)的法律行動(dòng)，要及時(shí)向黨中央報(bào)告，得到黨中央的同意，這是提高環(huán)境法律權(quán)威性，使環(huán)境法律能夠得到有效實(shí)施的重要保證。正因?yàn)槲覈?guó)的法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，嚴(yán)格遵守法律，依法辦事，與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從人民利益是完全一致的。
2、堅(jiān)持法制統(tǒng)一，堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策
我國(guó)是集中統(tǒng)一的社會(huì)主義國(guó)家。社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)
一、政治安定、社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基礎(chǔ)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要保障。堅(jiān)持社會(huì)主義法制的統(tǒng)一對(duì)做好立法工作至關(guān)重要。同時(shí)我們也要看到，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展很不平衡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還很不完善，整個(gè)國(guó)家處在改革轉(zhuǎn)型的時(shí)期，法律規(guī)范之間的關(guān)系比較復(fù)雜，這就要求在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，建立既統(tǒng)一又分層次的立法制度。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系充分體現(xiàn)了這一精神，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例都是國(guó)家統(tǒng)一的法律體系的重要組成部分，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例是對(duì)國(guó)家法律的細(xì)化和補(bǔ)充。堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則重點(diǎn)要堅(jiān)持：一是必須依照法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法；二是堅(jiān)持以憲法為核心和統(tǒng)帥，任何法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸，法律法規(guī)的規(guī)定之間要銜接協(xié)調(diào)，不能相互矛盾。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)要發(fā)揮立法監(jiān)督的作用，按照法制統(tǒng)一的原則及時(shí)審查和解決下位法與上位法相抵觸的問(wèn)題。
3、建立有利于環(huán)境法實(shí)施的機(jī)制
為此，各項(xiàng)改革一定要配套進(jìn)行。也就是說(shuō)，每制定一項(xiàng)新的法律，立法機(jī)關(guān)一定要認(rèn)真考慮，實(shí)施本法，要實(shí)現(xiàn)哪些立法目標(biāo)？為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，有那些阻力？社會(huì)各方利益平衡得如何？與新法律相抵觸的文件和法律法規(guī)有那些？對(duì)這些文件和法規(guī)如何處理？在搞清情況的基礎(chǔ)上，立法機(jī)關(guān)或者有關(guān)決策機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)各方，一攬子解決與新法律相抵觸的所有的文件和法律法規(guī)障礙。這是一項(xiàng)艱巨的工作，又是一件必須做好的工作。否則，新法律的實(shí)施必然受到負(fù)面影響。我國(guó)在上世紀(jì)80年代和加入世界貿(mào)易組織之后，有關(guān)機(jī)關(guān)曾組織了對(duì)有關(guān)法律法規(guī)的清理，從中總結(jié)了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境法規(guī)的清理應(yīng)當(dāng)從中借鑒經(jīng)驗(yàn)。今后，如何解決法律法規(guī)之間的矛盾，還要探索新的辦法，逐步使我國(guó)的立法體制更加靈敏高效。
為了從根本上提高環(huán)境法律的質(zhì)量，保證其實(shí)施成效，還必須從體制、機(jī)制，從根本上清除影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。為此，從事環(huán)境立法工作的同志要以科學(xué)的理論做指導(dǎo)，要有系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略思維，要善于發(fā)現(xiàn)并緊緊抓住事物之間的聯(lián)系與區(qū)別，要準(zhǔn)確把握改革的時(shí)機(jī)，適時(shí)推進(jìn)包括立法體制在內(nèi)的政治體制改革。當(dāng)前學(xué)習(xí)和落實(shí)黨中央提出的科學(xué)的發(fā)展觀，通過(guò)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)建立科學(xué)有效的干部考核、選拔、任用和監(jiān)督機(jī)制，可以在很大程度上促進(jìn)環(huán)境法律的有效實(shí)施。
4、充分發(fā)揚(yáng)環(huán)境立法民主
充分發(fā)揚(yáng)環(huán)境立法民主，是我國(guó)社會(huì)主義民主制度的內(nèi)在要求，對(duì)于保證環(huán)境立法更好地體現(xiàn)人民意志、保證環(huán)境立法的質(zhì)量至關(guān)重要。
第
一、要嚴(yán)格按照立法法的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境立法工作，保證常委會(huì)委員充分發(fā)表意見(jiàn)，鼓勵(lì)委員們就一些重大問(wèn)題展開辯論。因此，要提高常委會(huì)委員在國(guó)家政治生活中的實(shí)際地位，要延長(zhǎng)常委會(huì)審議法律的時(shí)間，要改善常委會(huì)委員的審議工作條件，為委員們充分發(fā)表高質(zhì)量的審議意見(jiàn)奠定良好的基礎(chǔ)。
第
二、對(duì)常委會(huì)委員在常委會(huì)上的發(fā)言，建議予以公開，讓本選區(qū)的選民知曉，以便于他們接受本選區(qū)選民的監(jiān)督。這是鼓勵(lì)委員們充分反映人民意見(jiàn)、疏通民意渠道的一個(gè)積極措施。
第
三、法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，要按照法律規(guī)定，提前將擬審議的法律草案和有關(guān)材料送交全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，以保證他們有充足的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究，準(zhǔn)備審議意見(jiàn)。
第
四、要廣泛聽取各方面對(duì)法律草案的意見(jiàn)，切實(shí)做到集思廣益。環(huán)境立法是為了人民，也應(yīng)當(dāng)依靠人民。環(huán)境立法工作必須要走群眾路線。現(xiàn)在，全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，廣大人民群眾參與環(huán)境立法的積極性越來(lái)越高。環(huán)境立法中要特別注意傾聽基層群眾的意見(jiàn)，要通過(guò)組織立法聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等多種形式廣泛征求社會(huì)各方面對(duì)有關(guān)環(huán)境法律的意見(jiàn)，今后應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用聽證會(huì)的方式。要更廣泛地吸收專家參與環(huán)境立法。今后所有的環(huán)境法律草案，包括擬定環(huán)境立法的規(guī)劃和計(jì)劃，都應(yīng)向社會(huì)公布，不但要注意“聽”意見(jiàn)，還要認(rèn)真地“取”意見(jiàn)，切實(shí)做到集思廣益，使制定的法律充分體現(xiàn)人民群眾的意愿，增強(qiáng)法律實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。
第
五、要更多地依靠人民群眾，通過(guò)檢討環(huán)境法律的實(shí)施情況，對(duì)環(huán)境法律的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。立法機(jī)構(gòu)及其人員，通過(guò)接受人民群眾對(duì)法律質(zhì)量的評(píng)估，受到教育，以切實(shí)改進(jìn)今后的環(huán)境立法工作。
5、從制度上防范部門利益法制化
立法一定要堅(jiān)持執(zhí)政為民的原則，防止“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”的傾向，真正做到以人為本、立法為民。特別是在大量的法律草案是由有關(guān)職能部門起草的情況下，如何正確處理政府權(quán)力與自然人、法人權(quán)利的關(guān)系，顯得更為重要。因此，每個(gè)政府部門都要深刻理解“良法”和“善治”的意義，認(rèn)清政府部門是法律的“守護(hù)人”而不是法律的所有者。我們既要注意給予行政機(jī)關(guān)必要的手段，以確保行政權(quán)力的有效行使，又要注意對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范、制約和監(jiān)督，切實(shí)做到職權(quán)法定、責(zé)任法定、建立起有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必受罰的機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保自然人、法人和其他組織的合法權(quán)利不受非法侵害。這是立法質(zhì)量如何的一個(gè)重要標(biāo)志。
解決部門利益法制化的問(wèn)題，僅僅喊幾句口號(hào)是不行的，而必須采取有效的對(duì)策。一是，要加強(qiáng)法律草案起草中的協(xié)商工作。目前環(huán)境法律草案的起草工作，主要是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)；全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)也承擔(dān)一部分綜合性的法律草案的起草。為了提高立法質(zhì)量，有必要加強(qiáng)起草中的協(xié)商工作。一般來(lái)說(shuō)，在委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議前，凡由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草的法律草案，都要先由全國(guó)人大相關(guān)的專門委員會(huì)、工作委員會(huì)提出初步意見(jiàn)；由全國(guó)人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)起草的法律草案，凡涉及到國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和其他方面的，專門委員會(huì)、工作委員會(huì)也要征求這些部門的意見(jiàn)，以便對(duì)一些重大問(wèn)題事先充分協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，防止在法律
生效后因認(rèn)識(shí)不一致再相扯皮。二是，相互的參與和介入要制度化。一方面，由全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)起草的法律草案，一般要吸收國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等單位參加工作；另一方面，凡由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等單位組織起草的法律草案，全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)也要派人參與。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)的起草，要參照這個(gè)辦法辦理。三是，要注意防止法律草案起草和審議中的不良風(fēng)氣，保證環(huán)境立法的公正性。
（三）培育立法工作隊(duì)伍，抓好基礎(chǔ)工作建設(shè)
第十屆全國(guó)人大常委會(huì)，要求法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，尤其是提請(qǐng)初審時(shí)，要有詳盡的說(shuō)明。提請(qǐng)初審時(shí)的說(shuō)明，要包括立法宗旨、法律調(diào)整的范圍、法律草案規(guī)定的基本原則和重要章節(jié)、條款的內(nèi)容，以及擬解決的主要問(wèn)題。還要將法律草案起草過(guò)程中所涉及的重大問(wèn)題的分歧意見(jiàn)，以及法律草案如何處理這些分歧意見(jiàn)及其理由，都要講清楚。還要提供有關(guān)的論證材料、聽證材料、參考資料和名詞解釋等，以便常委會(huì)組成人員了解全面情況和主要內(nèi)容，深入進(jìn)行審議，提出高質(zhì)量的審議意見(jiàn)。在法律草案進(jìn)入二審、三審時(shí)作的法律草案修改情況的匯報(bào)和審議結(jié)果的報(bào)告，必須對(duì)常委會(huì)組成人員在前次審議中提出的意見(jiàn)和建議，有針對(duì)性地進(jìn)行詳盡解答。吸納了的意見(jiàn)和建議，為什么被吸納；沒(méi)有吸納的意見(jiàn)和建議，為什么不吸納，都要講出具有說(shuō)服力的理由。
提請(qǐng)審議法律所配套的材料，要言之有理有據(jù)，這是提高環(huán)境立法質(zhì)量的重要保證，由此可見(jiàn)，立法工作機(jī)構(gòu)今后的任務(wù)將十分繁重。因此，第
一、要下決心加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍的建設(shè)。要建立健全留住立法人才、讓立法人才充分發(fā)揮作用的機(jī)制；第
二、要加強(qiáng)環(huán)境立法和整個(gè)立法工作的理論建設(shè)，為制定高質(zhì)量的環(huán)境法律提供強(qiáng)有力的理論支撐；第
三、要加強(qiáng)環(huán)境立法的調(diào)查研究和科學(xué)論證工作；第
四、國(guó)家要為立法機(jī)關(guān)開展正常立法工作創(chuàng)造必要的條件。要進(jìn)一步提高立法工作的經(jīng)費(fèi)投入等。第
五、要為人大常委會(huì)委員提供專門的辦公室，并為他們配備必要的立法助理人員。第
六、要加快人大常委會(huì)的圖書館建設(shè)，進(jìn)一步提高辦公自動(dòng)化的程度。第七，為了保證法律語(yǔ)言的準(zhǔn)確性，建議請(qǐng)語(yǔ)言專家對(duì)最后的法律草案文本進(jìn)行文字把關(guān)。
鑒于如何提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾，各有關(guān)單位不要在立法數(shù)量上搞競(jìng)賽。時(shí)間要服從質(zhì)量，要把主要精力放在提高立法質(zhì)量方面。
（四）妥善處理環(huán)境立法中的幾個(gè)關(guān)系
1、正確處理環(huán)境立法的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性的關(guān)系
社會(huì)實(shí)踐是立法的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。因此，環(huán)境立法工作必須堅(jiān)持從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，而不能從愿望和想當(dāng)然出發(fā)，不能從本本和概念出發(fā)，也不能言必稱外國(guó)，照抄照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的東西。要始終把我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐，作為我們立法的基礎(chǔ)。環(huán)境立法的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)主要來(lái)源于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，社會(huì)全面進(jìn)步的需要，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民群眾根本利益的需要。要把解決環(huán)境問(wèn)題的必要性和我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情國(guó)力結(jié)合起來(lái)。進(jìn)行環(huán)境立法，要認(rèn)真研究和借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)和人類共同創(chuàng)造的文明成果。但是在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)采取分析、鑒別的態(tài)度，從中汲取一些對(duì)我們有益、有實(shí)效的內(nèi)容，而不能照抄照搬。同時(shí)，即使外國(guó)法律沒(méi)有的，只要我們的實(shí)踐需要，就要及時(shí)制定法律，認(rèn)真加以規(guī)范。
2、正確處理行政命令與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的關(guān)系
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何做好環(huán)境與資源保護(hù)工作，如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是一個(gè)新的課題。過(guò)去在環(huán)境立法時(shí)，比較重視政府的作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何事情都由政府大包大攬，已經(jīng)不合時(shí)宜，實(shí)際上政府也管不了，管不好。現(xiàn)在我們強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)中的特殊作用，這對(duì)提高資源利用效率，加快環(huán)境建設(shè)步伐，是十分重要的。這就需要我們?cè)诜芍贫ㄖ校嗟刈⒁膺\(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，制定相應(yīng)的措施，來(lái)推動(dòng)環(huán)境與資源保護(hù)工作。如通過(guò)確立和完善資源的產(chǎn)權(quán)制度來(lái)協(xié)調(diào)各方利益，提高資源利用效率；通過(guò)建立資源有償使用制度來(lái)促進(jìn)資源的合理開發(fā)利用和節(jié)約使用；通過(guò)建立污水和垃圾收費(fèi)機(jī)制來(lái)推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)化融資、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化管理，等等。但強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，不等于也不應(yīng)該減少政府的責(zé)任和作用，因?yàn)槭袌?chǎng)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)也存在著失靈的現(xiàn)象，許多公共資源的開發(fā)利用和保護(hù)，公共環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)等問(wèn)題，就難以靠市場(chǎng)來(lái)解決。因此，正確處理行政命令與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的關(guān)系，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府把職能真正轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，搞好環(huán)境、資源等公共物品的管理，提供環(huán)境與資源保護(hù)的各類服務(wù)，切實(shí)解決市場(chǎng)解決不了或者解決不好的問(wèn)題，為環(huán)境與資源保護(hù)工作創(chuàng)造良好的條件。
3、正確處理公眾參與和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系
做好環(huán)境與資源保護(hù)工作，必須依靠廣大人民群眾。一個(gè)社會(huì)只有當(dāng)它的公眾真正意識(shí)到自己是環(huán)境的受益者，同時(shí)又是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的真正主人時(shí)，這個(gè)社會(huì)才有可能有效地保護(hù)環(huán)境。如果沒(méi)有在法律上確立公眾在環(huán)境保護(hù)中的重要地位，要想喚醒全社會(huì)公眾的環(huán)境意識(shí)和熱情是不太可能的。因此，應(yīng)盡快將公民的環(huán)境權(quán)益在立法中具體化和程序化，以確保公民行使環(huán)境權(quán)益時(shí)有法可依。在目前階段，公民環(huán)境權(quán)益至少包括三方面內(nèi)容：一是環(huán)境知情權(quán)，即每個(gè)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)所持有的環(huán)境信息擁有適當(dāng)?shù)墨@得利用權(quán)；二是環(huán)境決策參與權(quán)，即保證給予每個(gè)公民參加環(huán)境決策的機(jī)會(huì)；三是環(huán)境救濟(jì)權(quán)，即公民環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓每個(gè)人都能夠有效地運(yùn)用司法程序和行政程序，獲取相應(yīng)補(bǔ)償。當(dāng)然，公眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，要在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，要注意維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
4、正確處理突出重點(diǎn)和兼顧一般的關(guān)系
我們現(xiàn)在的立法任務(wù)很重，應(yīng)當(dāng)針對(duì)我國(guó)面臨的重大環(huán)境資源問(wèn)題，集中力量制定出真正管用的環(huán)境法律，盡量避免把精力花在那些難以用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，“無(wú)害也無(wú)益”的“宣言性”的立法項(xiàng)目上。
5、正確處理法律的穩(wěn)定性與改革過(guò)程中變動(dòng)性的關(guān)系
法律的特點(diǎn)在于“定”，一旦作出規(guī)定，就要保持相對(duì)穩(wěn)定；而改革的特點(diǎn)是“變”，是要突破原有的一些體制和規(guī)則。所以，環(huán)境立法要及時(shí)把改革中的成功經(jīng)驗(yàn)用法律的形式固定下來(lái)，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律中不合時(shí)宜的規(guī)定要及時(shí)作出修改，以推進(jìn)環(huán)境與資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。新晨
6、正確處理規(guī)范國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的關(guān)系
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的環(huán)境法律，主要對(duì)國(guó)有企業(yè)提出環(huán)保要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境法律的覆蓋面。保護(hù)地球環(huán)境是所有自然人和法人的責(zé)任。今后進(jìn)行環(huán)境立法，所有的主體都要納入調(diào)整范圍，都要按照環(huán)境保護(hù)的要求辦事，都要對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。
（五）為提高環(huán)境立法質(zhì)量，還應(yīng)切實(shí)遵循“七個(gè)原則”：一是協(xié)調(diào)發(fā)展原則；二是預(yù)防為主、防治結(jié)合原則；三是污染者付費(fèi)、開發(fā)者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償原則；四是協(xié)同合作原則；五是重視司法解決環(huán)境糾紛的原則；六是解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題要綜合運(yùn)
用行政手段、民事手段、刑事手段的原則；七是地方環(huán)境立法要有本地特色原則。這些原則都已在近年來(lái)制定環(huán)境法律時(shí)有所體現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)今后制定法律時(shí)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)遵循。
簡(jiǎn)短的結(jié)論。我認(rèn)為，在黨中央提出科學(xué)的發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新形勢(shì)下，我們研究如何在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)下，努力提高環(huán)境立法質(zhì)量，以更好地為環(huán)境與資源保護(hù)事業(yè)服務(wù)，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為人民的根本利益服務(wù)，具有十分重要的意義；我相信，只要我們真正重視環(huán)境立法質(zhì)量問(wèn)題，實(shí)實(shí)在在地采取以上對(duì)策措施，消除產(chǎn)生環(huán)境立法“缺陷”的各項(xiàng)原因，我國(guó)的環(huán)境立法質(zhì)量一定會(huì)大大提高；我堅(jiān)信，在鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下制定的、高質(zhì)量的環(huán)境立法，一定能夠?yàn)樾纬芍袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系，為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實(shí)施，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！
