新型城鎮化建設規劃研究范文

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1引言

《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》2014年3月出臺，它是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。[1]規劃要求地方各級政府要全面貫徹落實該規劃，建立健全工作機制，因地制宜研究制定符合本地實際的新型城鎮化建設規劃和具體政策措施。于是，各省基本緊隨其后出臺了本省的新型城鎮化規劃。尤其是《國家新型城鎮化綜合試點方案》2015年初正式啟動，江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮）被列為國家新型城鎮化綜合試點地區，國家發改委將對新型城鎮化綜合試點工作進行跟蹤監督，開展年度評估考核，建立試點動態淘汰機制。科學的規劃評價是引導、調控和促進新型城鎮化建設的重要手段，但是目前很多地方還沒有認識到規劃評價的重要性，更談不上對建設規劃的科學評價，以至于新型城鎮化建設還處于盲然或失控的狀態。所以，建立新型城鎮化的評價機制十分必要。那么，新型城鎮化建設規劃評價應包括哪些內容？如何對新型城鎮化建設規劃進行科學評價？本文在對新型城鎮化建設規劃評價概念內涵解讀的基礎上，基于指標體系的方法，擬分別構建新型城鎮化建設規劃編制成果的評價指標體系和新型城鎮化建設規劃實施程度和效果的評價指標體系。同時，也將試著對兩個試點省——江蘇和安徽的新型城鎮化規劃編制成果進行初步評價，并就單列的試點城市——青島市新型城鎮化規劃（2014-2020年）的實施進行初步診斷。

2新型城鎮化建設規劃評價的概念內涵

新型城鎮化建設不僅應該要有規劃，而且要加強對新型城鎮化建設規劃的評價工作。進一步講，規劃不是編制好就完事，規劃重在實施。[2]基于系統觀和過程觀，新型城鎮化建設規劃評價包括了對規劃編制階段的規劃文本、規劃方案進行評價和對規劃實施后的效果進行評價，還包括了對規劃實施過程進行評價，三者總稱為對規劃實施情況的評價。

2.1新型城鎮化建設規劃編制成果評價規劃編制成果是對新型城鎮化未來狀態的描述和新型城鎮化建設的指引，規劃成果內不僅包括新型城鎮化建設的目標，還應包括達到目標的方法和手段。也就是說，對規劃本身的評價首先應對規劃目標的合理性和可實施性做出評價。

2.2新型城鎮化建設規劃實施效果評價對新型城鎮化建設規劃實施效果的評價主要集中于規劃實施前、后的對比分析上，研究的方法傾向于通過實證來分析規劃目標的實現情況。但是新型城鎮化是一個過程，所以這里強調對規劃是否達到目標進行跟蹤評價。2.3新型城鎮化建設規劃實施過程評價以往的規劃評價側重于對規劃編制成果和實施效果的研究，但問題是往往很難判別哪些結果與規劃本身有關、關聯度有多大。換句話說，如果忽略對規劃實施過程的研究，就很難客觀評價規劃本身的科學性和科學分析影響規劃實施效果的動因。對新型城鎮化而言，筆者認為應綜合考量規劃實施的執行性和對規劃實施的進程。通過對新型城鎮化建設規劃評價概念內涵的解讀，可以提升對這一規劃實施重要保障機制的認知。

3新型城鎮化建設規劃評價的指標體系建構

為了簡化工作和便于實用，從以下兩方面來建立新型城鎮化建設規劃評價的指標體系：一是針對規劃編制成果的評價指標體系，一是針對規劃實施的評價指標體系。并分別在編制和實施評價指標體系的基礎上，給出相應的評價方法。3.1針對規劃編制成果的評價指標體系一般來說，規劃編制成果包括規劃文本、規劃方案等。對規劃方案的評價不是本文的關注點，本文強調的是對規劃文本即規劃本身的評價。針對新型城鎮化建設規劃文本的質量進行評價，為下一步新型城鎮化建設規劃實施工作的開展，以及保障新型城鎮化建設規劃實施的效果具有十分重要的意義。國外已經形成比較成熟的評價規劃文本質量的方法，并將其運用到各種規劃文本的評價中。表面上看，這是對規劃文本質量的評價，實質上是在回答“什么才是一個好的規劃”的問題，表現為內在有效性評價和外在有效性評價兩方面。[3]內在有效性指的是規劃文本自身的完整性和承接性，一般來說是由基礎事實、遠景描述、目標政策、實施工具四項要素組成；外在有效性主要有以下兩個層面的含義：一是“垂直級”相關規劃的協調和接應程度的評價，二是“平行級”相關規劃的協調和配合程度的評價。具體地說，內在有效性包括了規劃的核心要素，如規劃目標、遠景描述、基礎事實、內容和格式、政策（為實現規劃中的各個目標而制定的具體措施）和實施性；外在有效性涉及范圍和覆蓋面問題，反映的是上下層規劃之間的協調關系，以及各左右規劃之間的一致性。鑒于當前我國規劃評價的基礎和水平，基于簡明和可操作的原則，本文試著給出針對新型城鎮化建設規劃編制成果的評價指標體系（表1），對其規劃文本質量予以評價。表中的評價內容主要包括以下四個方面的內容：（1）規劃目標的合理性評價；（2）規劃數據的準確性和可靠性評價；（3）規劃成果表達和內在邏輯性評價；（4）規劃外在有效性評價。前三項反映了規劃文本的內在有效性；第四項反映了規劃文本的外在有效性。需補充說明的是，規劃文本的外在有效性是不忽視的。以地區的新型城鎮化建設規劃為例來說明，一方面其新型城鎮化建設規劃要與國家的新型城鎮化規劃相銜接，另一方面則是要考慮下面縣市新型城鎮化建設規劃的承接性，尤其是同一層次的“多規協調”問題也是必須考慮的。需要說明的是，通常規劃文本質量評價的操作者為監測新型城鎮化規劃的政府部門、規劃師或者是第三方機構，而表1只是針對規劃評價請的專家而言，即評價新型城鎮化建設規劃文本質量的方法是依據這個明細單來確定新型城鎮化建設規劃是否遺漏了一些規劃要素，從而判斷規劃質量的高低。表1中應用的計分方法作為初期處理新型城鎮化建設規劃要素賦值的技術指引，直觀呈現評估的定量結果。具體地說，由熟悉掌握評分原則的專家對文本條目逐條進行評判賦分。根據評價后的總得分，可以評判規劃文本的質量亦即規劃的優劣水平。規劃是為未來建設提供遠景發展目標，為遠景發展目標的實現提供具體的操作框架。新型城鎮化建設規劃編制成果的評價總的要求是，判斷規劃是否滿足經濟社會的可持續發展，是否具有較好的適應性和可操作性。這樣的評價可以促進在新型城鎮化建設規劃文本中深入考慮規劃中各要素的完整性及邏輯性，并加強規劃間的協調。盡管這里只是一個初步建議，但新型城鎮化建設規劃文本質量評價的重要性將會日漸提升。

3.2針對規劃實施的評價指標體系對于規劃實施的評價研究，國內外有著明顯的差別。國外較為完善的公開化的規劃評價信息系統或支持系統以及管理機制為規劃實施評價工作的開展提供了便利條件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我國“重編制、輕實施”現象依然嚴重，不僅忽視了對規劃實施評價的研究，其評價工作也未充分落實。前面介紹了規劃實施其實分為實施過程和實施效果兩部分，這里不打算詳細劃分實施過程評價和實施效果評價，主要考慮到新型城鎮化是一個長期的、持續的過程，加之由于新型城鎮化建設的復雜性所導致的規劃實施不確定性，所以筆者把規劃的實施和規劃的效果結合起來考慮，即把對規劃進度的評價和對規劃是否達到預定目標的評價結合起來，不斷跟蹤和定期反饋，進而提出針對新型城鎮化建設規劃實施的評價指標體系（表2）。關于該指標體系的幾點說明：（1）一個指標體系應該符合以下要求：指標體系應該是全面的和多方位的指標組合；指標應該是具有普遍意義的，可以分享的；指標是清晰的，而不是含糊的；對于新型城鎮化建設規劃實施的評價，重點內容分為規劃實施執行情況的評價和對規劃實施效果的評價兩大部分。規劃實施執行情況的評價主要是對規劃的執行情況的進度進行跟蹤和對規劃發揮作用的情況進行評價；規劃實施效果的評價則主要是是否達到預定目標進行評價。（2）考慮到彈性與剛性控制的結合，規劃實施的進展情況設立了引導性和控制性兩類衡量指標；考慮到指標不僅應該與發展目標相一致，而且指標應該反映公眾參與，結果讓公眾可以接受，所以，規劃實施效果評價的內容包括基于規劃目標的指標和公眾滿意度這個附加指標。在這里，把新型城鎮化建設規劃的目標確定為經濟發展目標、社會發展目標、生態發展目標以及城鄉統籌目標（最能反映新型城鎮化建設特征的目標），這四個目標還可以進一步細化，可以參照相關的成熟研究成果。[4]增加公眾滿意度指標主要是體現公眾參與規劃這一新鮮事物。[5]（3）關于如何給指標賦分。規劃的執行情況，粗略按實施、未實施、違反建設三類劃分。實施得1（100%）分，未實施得0分，違反建設得-1（-100%）分。規劃目標的落實情況按達到目標的百分數計算。（4）關于如何匯總得出結果。首先，采用加權求和的方法，分別得出規劃實施程度和實施效果的得分；其次，仍采用加權求和的方法，按照規劃實施占30%，實施效果占70%的比重，求得最終的評價結果。（5）關于最終結果的解釋。得分在80%以上，表明規劃實施程度比較好，規劃引導和控制作用強；得分在60%—80%之間，表明規劃實施程度一般，規劃具有一定引導和控制作用強；得分在30%—60%之間，表明規劃實施程度比較差，規劃引導和控制作用弱；得分在30%以下，表明規劃實施程度很差，規劃基本沒有發揮引導和控制作用。綜上所述，對新型城鎮化建設規劃的實施效果和實施程度的評價，可以選取一些指標并通過對這些指標的計算來跟蹤了解新型城鎮化建設規劃是否促進新型城鎮化建設向預定目標發展。這些指標可用來監測新型城鎮化在經濟、社會、生態（資源、環境）方面的進展，尤其是城鄉一體化的程度。通過對新型城鎮化建設規劃實施情況定期開展評價，可以動態了解新型城鎮化建設規劃的落實情況，發展新型城鎮化建設實際情況與規劃目標之間的差距，并弄清民眾對新型城鎮化建設規劃實施情況的看法，從而為新型城鎮化建設規劃的調整、修編提供決策依據，加強對新型城鎮化建設規劃的監督管理。

4對試點省市新型城鎮化規劃的初步評價與診斷

4.1對兩個試點省——江蘇和安徽新型城鎮化建設規劃編制成果的初步評價對照規劃文本的評審條目，下面對江蘇和安徽新型城鎮化建設規劃編制成果做定性評價。2014年5月，《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014-2020年）》明確了江蘇未來推進新型城鎮化和城鄉發展一體化的總體目標、重大任務、空間布局、發展形態與發展路徑，提出了體制機制改革的主要方向和關鍵舉措。該規劃的最大特點是以城鄉發展一體化為導向，把新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃統一。從規劃目標的合理性看，該規劃把發展目標分為城鎮化和城鄉發展一體化質量顯著提升、城鄉空間布局形態更加優化、城鄉基本公共服務水平進一步提高、城鄉可持續發展能力穩步提升、體制機制不斷完善，目標設置比較科學合理；從規劃數據的準確性和可靠性看，該規劃在對發展現狀充分認識的基礎上，分析必須高度重視和需要著力解決的矛盾和問題；從規劃的內在邏輯性看，該規劃有清晰的指導思想。特別值得肯定的是，該規劃有策略和行動安排，便于指引實施；從規劃的外在有效性方面看，該規劃在考慮平行級規劃的協調方面明顯考慮不足。規劃最后指出，由省發展改革主管部門會同各有關方面負責規劃實施情況的監測評估，檢查規劃落實情況，評價規劃實施效果，并適時開展規劃實施中期評估和專項監測。但如何監測？如何評價？并沒有給出具體方法。2015年2月，《國家新型城鎮化試點省安徽總體方案》試圖建立比較完善的新型城鎮化體制機制，努力形成有利于新型城鎮化健康發展的制度體系。該總體方案的最大特點是明確了責任主體，讓各政府部門清楚自己在推進新型城鎮化進程中的工作任務。從規劃目標的合理性看，該規劃方案把發展目標分為農業轉移人口市民化促進機制初步建立、城鄉統籌發展水平明顯提高、產城融合發展進一步加快、多元可持續的城鎮化投融資機制基本建立、與城鎮化發展相適應的農村土地管理制度進一步完善，但這些目標如何衡量是個問題；從規劃數據的準確性和可靠性看，該規劃方案并沒有展現出來；從規劃的內在邏輯性看，有明確的試點任務，也給出了相應的策略和行動安排；從規劃的外在有效性方面看，該規劃方案也沒有展開，當然作為總體方案這部分可以忽略。該規劃方案最后指出，新型城鎮化試點省工作領導小組定期對改革試點總體進展、政策落實和實施效果開展督查指導、考核通報，及時協調解決試點推進中出現的問題，不斷完善政策措施，反映出它們是把規劃作為一項政策來對待，十分重視政策落實和政策措施完善。

4.2關于試點城市——青島市新型城鎮化建設規劃實施的診斷與建議2014年底，《青島市新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺，該規劃堅持以人為本、公平共享為指導原則，以人的城鎮化為核心。該規劃的目標有：加快農業轉移人口的市民化進程、構建城鄉一體化的大都市區、實踐科學合理的發展模式、建設宜居幸福的生活環境、完善新型城鎮化的體制機制。該規劃的任務是穩步推進人口市民化、加快產業結構升級、提高城鎮基本公共服務水平、均衡城鄉要素配置、推進城鎮生態文明與文化傳承。對照前面關于規劃實施的評價指標體系，本文建議，在青島市新型城鎮化規劃實施中，一是要區分哪些是引導性內容，哪些是強制性內容，以便了解規劃的執行情況；二是要進一步優化和完善發展指標體系，目前在經濟發展水平、基本公共服務、基礎設施、資源環境方面均列出了指標，并明確了標準，但是如何真正體現以人為本、公平共享，讓公眾滿意，所以建議增加公眾滿意度指標。關于考核評價，該規劃強調要形成以本規劃確定的新型城鎮化指標體系、人口市民化、城鄉一體化、行動計劃為主確定重點考核內容，這就需要建立健全統計監測指標體系和綜合評價指標體系，健全完善新型城鎮化監測評價制度。一方面，要開展城鎮化年度動態監測與跟蹤分析，定期青島市城鎮化發展報告；另一方面，要開展城鎮化規劃中期規劃評估與專項監測，推動本規劃順利實施。本文建議，只有把年度考評、中期考核和期末考核結合起來，形成完善的新型城鎮化規劃實施評價體系，才能真正使規劃見效、實施有果。總的來看，目前出臺的各級新型城鎮化規劃，只是在末尾提出要進行考評，至于如何考評，沒有給出具體的考評方法。以上對試點省市新型城鎮化規劃的考評，也只是從定性上指出問題，有條件的話，可以依據本文前面提出的指標體系組織開展定量評價。

5結語

我國的新型城鎮化建設剛剛起步，新型城鎮化建設規劃評價工作還沒有規范，甚至缺乏對其的主觀認識和科學的方法論，本文只是對此做了初步的探索。進行新型城鎮化建設規劃評價，核心目標是強化規劃作用，提高規劃的有效性。對應于規劃的編制、實施程度及實施效果評價，規劃編制成果的評價能夠促進規劃的完善，指導下一輪規劃決策；規劃實施程度的評價能夠監測規劃執行情況，動態調整規劃；規劃實施效果的評價能夠對規劃目標的達成作出最終的效果評判，并對產生規劃偏差的原因進行分析和糾正。總之，本文提出的規劃評價指標體系，可以為新型城鎮化建設規劃的編制和實施提供有力依據。我們將在后續研究繼續展開相應的實證研究。

作者：杜棟 王蕾 單位：河海大學企業管理學院