新型城鎮化建設分析范文

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進一步加快科學發展跨越發展是福建今后幾年的工作中心，注重統籌城鄉區域協調發展、積極穩妥推進城鎮化是其中的工作重點之一。然而，進一步加快新型城鎮化發展進程的主要癥結在于如何解決資金缺口問題，因此，探索一種適用于新型城鎮化發展的創新型融資模式成為亟需。根據黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，當前財政部發文力推的PPP模式則被視為一種有效的解決工具。顯然，政府通過政府和社會資本合作模式（PPP模式）向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以形成多元化、可持續的資金投入機制，拓寬新型城鎮化建設融資渠道，有利于將潛在的優勢變成現實優勢，充分激發民間投資活力，加快推進福建新型城鎮化的建設步伐。

一、新型城鎮化過程中引入PPP模式的重要意義

創新融資渠道，滿足新型城鎮化發展的資金需求，是一項緊迫的新課題。PPP模式作為政府和社會資本之間為了合作建設城市基礎設施項目或者是為了提供某種公共產品或服務而建立起來的一種伙伴式的合作關系，被視為緩解新型城鎮化資金需求困局的新的有力手段，已經得到國家財政部發文推廣運用。可見，通過PPP模式引入社會資本來拓寬融資平臺，正是解決福建省新型城鎮化發展融資難問題的創新舉措。同時，推廣運用PPP模式還有利于提高公共產品供給效率，化解公共設施供給風險。具體說，有以下重要意義：首先，引入PPP模式能夠彌補新型城鎮化資金需求缺口。資金缺口是我國各地加快發展新型城鎮化過程中面臨的普遍難題，而相對的是，傳統的以地方政府為主導的融資模式具有不可避免的局限性。一方面，地方政府長期依賴的“土地財政”由于土地資源的稀缺性導致了土地收入的不可持續性，而且，當前樓市下行壓力也使得地方稅收出現困難狀況；另一方面，地方政府的融資平臺比如城投公司等存在著融資主體不規范、融資狀況不透明、負債率高等問題，債務危機被推到輿論的風口浪尖，以致國務院首次發文《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），全面規范地方政府性債務管理。因此，有必要創新新型城鎮化融資模式，通過PPP模式引入基數大且有活力的民間資本，從而緩解新型城鎮化進程中的資金缺口難題。

其次，引入PPP模式能夠提高公共事業項目供給效率。公共事業項目的供給是新型城鎮化建設的重要環節，如果只是依賴政府為單一的供給者，那么由于投資結構的不協調，資金調配的不合理、監督機制的不健全，也由于缺失全面性、長期性的統籌規劃，政府在供給和管理模式中會存在局限性，這也勢必導致公共產品供給的低效率。而引入PPP模式，能夠減少政府這只“有形的手”對微觀事務的過度參與，能將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，實現科學分工、優勢互補，從而提高新型城鎮化建設中公共服務的效率與質量。再者，引入PPP模式能夠有效化解公共設施供給風險。在新型城鎮化建設的進程中，由于公共設施建設的規模大、資金投入巨大、建設期和回收期長等因素，政府在公共設施供給中承擔著諸如經營風險、利潤風險、匯率風險、價格規制風險、技術風險及政治風險等等，這些風險如果全部由政府來承擔，這勢必加大政府的負擔和壓力，也不符合政府職能轉變的應有之義，更不是現代國家治理理念的體現。因此，引入PPP模式，由政府和社會資本來公共分擔風險，通過科學合理的風險分擔機制，使風險分配給更有能力承擔該風險的一方，從而減少了政府作為單一投資主體所承擔的全部風險。

二、福建省新型城鎮化建設存在的主要問題

新型城鎮化是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。近年來，福建省高度重視城鎮化建設，相繼出臺《海峽西岸城市群發展規劃》《福建省城鎮體系規劃》《關于積極推進城鎮化發展的十二條措施》等系列舉措，通過“三化”并舉、“三群”聯動，積極推進大都市區、中小城市和小城鎮建設，有力實施“大城關”戰略，有效引導產業、人口等要素向縣城和中心鎮集聚，城鎮化建設已經取得顯著成效。其中，作為福建縣域經濟的“排頭兵”，晉江在產業和城鎮融合、市民和農民融合、歷史和文化融合等方面積累了經驗，成為我國新型城鎮化的縣域樣本。[2]數據顯示，福建省常住人口由2000年的3410萬人增加到了2013年的3774萬人，增加了364萬人，增長了10.67%，城鎮人口由2000年的1432萬人增加到2013年的2293萬人，增加了861萬人，增幅為60.2%，由此可見，新型城鎮化人口的增加速度遠遠超過總人口增加的速度；而且，新型城鎮化水平由2000年的41.99%增加到2013年的60.77%，明顯高于同期全國新型城鎮化水平53.73%。[3]此外，根據福建省政協教科文衛調研組關于積極穩妥推進福建省新型城鎮化建設的調研報告，當前福建省已經基本完成城鎮道路、住宅、燃氣、供排水、通信等基礎設施及垃圾污水處理、公園綠地等生態環境設施，有力增強了城鎮服務功能。

而且，城鎮歷史文化保護、生態文明建設、流動人群待遇及其保障等方面的工作也在積極穩妥開展。但是，應當正視的是，盡管福建省城鎮化取得了明顯成效，但在2013年的全國城鎮化水平比較中僅列第八位置，與廣東、浙江等東部沿海發達地區相比仍然存在較大差距，仍然存在許多挑戰。首先，省內各地區的發展并不均衡，存在著明顯差距，東南部城市的新型城鎮化水平顯著高于西北部城市的。根據福建省統計局數據顯示，在2013年，廈門、福州、泉州的新型城鎮化率分別以88.7%、65.9%、61.6%位居全省前三，革命老區龍巖則排在末位，僅為50.9%，與廈門相差了37.8個百分點[3]。由此可見，盡管福建省的新型城鎮化水平明顯高于全國平均水平，但是地區發展不平衡問題仍有待解決。其次，福建省的城市規模偏小，集聚力偏弱。當前，福建省城市人口在400萬以上的城市只有福州、泉州兩座，占全國超大城市總數的比例僅為5.12%，其他地市的人口在100萬~400萬之間[3]。可見，福建省規模大的城市數目偏少，而這必然會影響城市間集聚效應的發揮。再者，包括城鎮在內的基礎設施建設較為薄弱，持續投入不足。數據顯示，福建省2013年在水利、環境和公共設施管理業的投資額為1356.12萬元，占全省固定資產投資總額15526.87萬元的比例僅僅為8.73%，這與聯合國推薦的10%~12%的水平差距較大[3]。顯然，福建省在新型城鎮化發展中面臨的諸如各地區發展不平衡、城鎮規模偏小、基礎設施建設持續投入不足等問題，是規劃、產業、用地、配套等因素在制約的，而這些瓶頸恰是資金供給的不足、融資渠道的不暢使然。因此，資金缺口問題若得不到有效解決，勢必影響到未來福建省新型城鎮化發展的持續進程。

三、福建新型城鎮化建設中的PPP模式實施對策

2014年6月，《福建省新型新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式出臺，吹響了加快發展新型城鎮化建設的號角；2014年9月，福建省委九屆十一次全會指出“注重統籌城鄉區域協調發展，積極穩妥推進城鎮化”，以服務于進一步加快福建科學發展跨越發展這一中心工作。與此同時，財政部發文在全國推廣政府PPP模式，為新型城鎮化建設提供融資渠道。顯然，PPP模式的推廣運用對于福建省新型城鎮化建設的推進可謂是“及時雨”。筆者認為，大力引入PPP模式來加快福建新型城鎮化建設步伐，需要做到以下幾點：

1.科學劃分政企關系PPP模式作為一種創新性的融資渠道，關于其在公共事業項目領域的推廣運用，政府必須明確自身與私營企業的關系，在保證政府發揮主導作用的同時，積極轉變政府職能。在這種合作伙伴關系中，政府應該通過PPP這種模式，將新型城鎮化建設項目推向市場，科學合理地制定風險共擔機制，從而降低融資風險，提高項目運營效率。對于合作方（私營企業）來說，應該完善公司治理結構，提高公司的管理水平和經營效率。在項目開展的前期，對項目進行可行性的科學研究，主動引入第三方評估機構，對項目存在的風險及項目預算進行科學評估，從而規避項目建設中的各類風險。同時，在項目的運營過程中，對項目進行科學管控，在財務方面做好成本控制，做到節約成本、提高利潤，進而建立穩定的項目收益回收機制。

2.加快完善監管機制為了防范盲目引進PPP模式帶來的風險，應當完善相關監管機制。一方面，應該完善PPP項目審批機制，在簡化項目審批手續、提高市場準入監察流程效率的同時，科學制定項目審批標準，即參照借鑒國際社會中采用的物有所值的方法來定性、定量地判斷項目是否適合引入PPP模式。另一方面，建立專職的PPP監管機構。目前福建省還沒有專門的PPP監管機構，財政、交通、建設等相關部門之間缺乏統一的協調管理機構來統籌協調新型城鎮化建設中的公共服務供給的合作。因此，要借鑒發達國家經驗，設立專職的PPP監管機構，如英國實行以財政部為中心、分級管理的模式進行監管，在財政部內設立PPP專職小組，并且出臺PPP相關的運營標準等相關其他相關政策指南，而下設的PPP專職機構則通過對全國PPP合作項目進行項目監管。福建省也要根據省情，設立相應的專職PPP管理協調機構，而這些機構要致力于PPP項目的監管，提高PPP項目的建設的透明度，并且積極向公眾公開宣傳，避免項目交易中的權錢交易行為。

3.建立健全評價體系當前，福建省并沒有建立完善的PPP項目評價體系，而評價體系的缺失會直接導致項目建設效益受損，公共利益受到侵害。[5]因此，要著力構建PPP項目的績效評價體系，由財政部門、專業中介機構和審計部門三個主體共同構成績效評價體系。財政部門由于其資金撥付的職能，應該作為政府績效評估的主體，在項目的事前評價中處于核心地位，同時也要參與事中、事后的全程審計監督。而評價中介機構，應該聘請第三方中介機構對項目的經營管理過程進行績效評價，并且協同項目合作雙方確定相應評價指標和標準。審計部門作為項目評估的事后監督主體，則應該在項目評價過程中堅持客觀、公平和公正原則，保證項目監督的全面性、完整性。同時，還應進一步強化PPP項目績效評價管理。績效評價管理工作主要體現在項目管理、完成質量和完成時間三個指標中，而其考核的核心在于項目的建設質量及管理效率。此外，也可嘗試將引入社會資本的數量當作地方政績考察的主要考核指標，以進一步促進地方政府引進PPP模式。

4.全面構建法律框架PPP項目的成功引進離不開法治精神和社會契約精神，而福建省的地方性法律法規在PPP模式保障方面還是一片空白。因此，福建省在引進PPP模式的同時，要立足省情，制定相對應的規章制度，健全項目的利益共享和風險共擔機制，強化項目運作的規范性，從而減少PPP模式的制度摩擦，降低私營部門參與項目的風險，提高其參與的積極性。同時，根據國家《合同法》的現有法律法規體系，切合福建省PPP模式的合作伙伴關系需求，制定適合本土的地方性法律法規，為PPP項目的簽訂、權責劃分和糾紛處理提供法律上的保障。此外，由于PPP模式對于福建省乃至全國在新型城鎮化建設中的運用還處于試點階段，政府和私營部門都缺乏相關經驗，且私營部門對PPP項目的了解總體上還是粗淺層次，對這一新項目帶來的風險有所畏懼，因此可以根據省情出臺一系列的相關優惠政策，從稅收、金融、土地、審批等多個方面對私營部門參與PPP項目提供相關的政策扶持，并在宣傳工作上下功夫、做文章，以切實加強新型城鎮化建設PPP項目的吸引力，進而助推福建新型城鎮化科學發展跨越發展。

作者：夏瓊 廖桂容 賴寶君 單位：福建師范大學 協和學院 福建省農業廳 南安農商銀行