新型城鎮化建設財政政策分析范文

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一、新型城鎮化內涵

2014年3月,中共中央、國務院正式頒布《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,開拓了城鎮化建設的新思路:以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。我國新型城鎮化的概念是在原有城鎮化概念的基礎上提出的,是對原有城鎮化的升華和超越,是在堅持發展的基礎上,充分尊重社會經濟發展規律,走可持續發展道路理念的具體體現。新型城鎮化建設,必須注重以下三點:①新型城鎮化的主線是農民市民化;②新型城鎮化的主導是城市群空間上協調發展;③新型城鎮化的理念是城鄉統籌發展。新型城鎮化道路必須結合我國國情,堅持以人為本,全面、協調、可持續的科學發展觀,走漸進式、集約式、生態與和諧多樣式的城鎮化之路。通過新型城鎮化提高全體人民的生活質量,實現基本公共服務均等化,實現國民經濟的可持續發展。城鎮化水平一般用城鎮化率來表示。城鎮化率是一個國家或地區城鎮人口與該國家或地區總人口的比率。該指標越高反映該國家或地區的城鎮化水平越高。我國人口有兩種統計方法:一是戶籍人口,按戶籍將人口分為農業人口與非農業人口;二是常住人口,按第五次人口普查標準,在城市的鄉、鎮、街道居住半年以上視為常住人口。常住人口包括了城鎮人口和鄉村人口。我國城鎮化率計算的城鎮人口一般指常住人口,而不是戶籍人口。

二、遼寧省新型城鎮化發展現狀分析

遼寧省目前所轄31個市,包括沈陽、大連、鞍山、本溪、撫順、遼陽、丹東、錦州、營口、盤錦、鐵嶺、阜新、朝陽、葫蘆島等14個城市(沈陽、大連為副省級城市,其余12個為地級城市)和17個市所轄縣級市,27個縣(其中包括8個自治縣),建制鎮607個,城鎮總人口2881.5萬,其中約40%的城鎮人口在沈陽、大連兩個大城市。

1.總體城鎮化水平處于第一集團,但發展不均衡

2013年,全國城鎮化率平均達到53.73%,遼寧省為66.45%,位列全國第四,高于全國平均水平12.72個百分點。除北京、上海和天津三個直轄市,目前,我國城鎮化率超多60%的省份只有五個,分別是廣東、遼寧、浙江、江蘇和福建。這五個省城鎮化率的水平都在60%~70%之間,比率相差不多,處于第一集團位置。2014年,全國城鎮化率平均為54.77%,遼寧為67.05%。廣東省作為經濟第一大省,規劃2020年城鎮化率達到73%,戶籍城鎮化率達到56%。遼寧省2020年城鎮化率的目標是75%,趕超趨勢明顯。遼寧省各地區城鎮化水平差距較大[1]。沈陽、大連、撫順、鞍山、盤錦等中部、南部地區城鎮化水平較高,而鐵嶺、朝陽、葫蘆島等區域城鎮化水平較低。沈陽2012年常住人口822.8萬人,省內排名第一,容納了全省19.38%的人口,城鎮化率達到79.8%,居于省內最高。同期朝陽市城鎮化率為42.3%,為省內最低,兩者相差37.5個百分點。到2020年,沈陽市規劃常住人口和戶籍人口城鎮化率將分別達到85%和73.75%。遼寧省各地區城市內部發展也不平衡。以鐵嶺市為例,目前有57個建制鎮,14個街道,32個鄉,1175個行政村。其中建制鎮規模普遍偏小,常住人口超過1萬人的只有11個,僅占19.29%。2012年鐵嶺市常住總人口為267.9萬人,城鎮常住人口為124.1萬人,城鎮化率為46.32%,低于全國平均水平6.25個百分點,低于全省平均水平19.35個百分點。雖然鐵嶺實行“一元化”戶籍管理辦法,流動人口只要在鐵嶺市居住一個月以上,并且辦理了《居住證》,就可享受與戶籍人口相同的公共服務,但是,受多種因素的影響,農村流動人口還是更多地流向了沈陽等更大的城市。

2.融資渠道單一,新型城鎮化建設資金缺口大

著名經濟學家厲以寧在“第十二屆中國經濟論壇”上指出,按較低口徑計算,農民工市民化需要人均10萬元的固定資產投資成本[2]。遼寧省按現在的發展規律計算,平均每年新增城鎮常住人口80萬人左右,如果按照新增城鎮常住人口市民化來計算,大約每年需要資金800億元,如此龐大的資金需求,各級政府財政是難以承擔的,新型城鎮化財政資金缺口較大。目前城鎮化公共建設融資渠道比較單一,僅靠財政資金,遠遠不能滿足城鎮化資金需求。隨著新型城鎮化步伐的加快,毫無疑問會涉及到進城農民的就業、住房、醫療、養老、就學、征兵、退伍安置、優撫、計劃生育等與戶籍管理相關的配套制度改革等問題,資金缺口會進一步加大。

3.宅基地置換補償標準低,民生財政有待強化

宅基地置換,即“城鄉建設用地增減掛鉤”,是政府主導下土地使用權流轉的主要方式。農民用宅基地以及地上建筑物、附屬物換取政府規劃區的城鎮住房或者貨幣,原有的宅基地由政府或者集體進行復耕(稱為拆舊地塊),節約出的土地使用權可以流轉,用于城鎮建設。遼寧省城鎮化進程加快,需要大量土地,1996—2009年用地需求量每年平均增加約9703公頃。根據呂齊的預測,從2009—2020年,建設用地需求量平均每年增加約9690公頃,2020—2030年建設用地每年平均增加約9885公頃[3]。宅基地置換補償標準比較低[4]。目前,宅基地每畝補償一般在幾萬元不等,地上建筑物,主屋每平方米幾百到1500元左右,其他附屬設施往往每平方米補償幾百元。如果將宅基地置換后,全部進行復耕,地方政府極少有這樣的承受能力。政府更熱衷的是將征收后的農民宅基地通過一級開發公司進行“五通一平”或“七通一平”的整理,將生地變為熟地,推入“招拍掛”交易市場,獲得高額流轉收益。個別地方政府以推行新型城鎮化為口號,沒有充分尊重農民的意愿,以取得城鎮建設用地指標和土地出讓金為第一目標,忽視農民利益,壓低宅基地置換標準,實施行政權力“圈地”,違背了新型城鎮化建設的宗旨。事實上,宅基地與耕地不同,是非農村生產用地,按耕地標準補償,沒有體現它的價值;另外,地上建筑物以及附屬物,補償也相對比較低。城鎮化過程中,大量農民進城,但是他們往往沒有穩定可靠的收入,宅基地補償是其在城市賴以生存的“第一桶金”。宅基地置換補償標準過低,本質上是政府與民爭利,在財政收入上沒有體現民生財政的實質。

4.重經濟增長,輕環境保護

新型城鎮化是站在科學發展觀基礎上的以人為本的城鎮化。但是一些地方卻把推進城鎮化當成拉動GDP的重要手段,個別地方甚至以犧牲環境為代價強行城鎮化,為了“發展經濟”,將一些大城市淘汰的工業項目引入中小城市,美其名曰“承接產業的轉移”。造成一些城鎮,尤其是小城鎮,水污染、大氣污染、放射性污染等問題嚴重,尤其是廢水、垃圾治理設施財政投入不足,很多小城鎮中“臟亂差”現象普遍。為了發展經濟,拉動內需,很多大城市都在進行土地和人口擴容,在總體布局上,沈陽為主的中部城市群,以全省1/3的土地,承載了全省2/3的城市人口,人口密度過大。同時,該地區也是全省工業最集聚的地區,環境污染問題突出,化工廢水排放量、大氣污染、放射性污染等指標都存在超標現象。僅據COD(化學耗氧量)指標觀察,目前遼河干流水質雖有明顯改善,但是支流COD污染仍比較嚴重。2013年,遼寧省環保廳對40個支流的檢測數據表明,2條支流COD在60mg/L以上,10條支流COD超過40mg/L,28條支流COD在30~40mg/L之間,支流多數河段COD含量超標。

三、遼寧新型城鎮化建設財政政策建議

1.建立高效穩定的公共財政收入體系

改變遼寧省城鎮化建設中“一高兩低”現象,需要優化產業結構,提高城鎮居民,尤其是農村居民的收入水平,從而有效拉動內需。財政支持城鎮化力度大小,根本上取決于財政實力,以及財政引領效應大小,其中,財政收入水平是關鍵因素。實施遼寧新型城鎮化建設財政政策的前提,是建立高效穩定的公共財政收入體系。①大力發展經濟,培育財源。經濟決定財政,經濟決定稅收。2014年8月8日,國務院《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出,要做強傳統優勢產業,加快培育新興產業,大力發展現代服務業。遼寧省基層財政要依靠縣域經濟的發展,縣域經濟發展了,城鎮化就有了基礎保障。②強化征收管理,做到“應收盡收”。強化納稅人自行申報、電子征管、日常檢查和重點檢查相結合的模式;完善征收、管理、稽查、法規四大稅收體系;提高地稅人員的業務水平,通過機構改革,精兵簡政,減少納稅成本,提高納稅效率。

2.積極扶持新興產業集群

目前,國家鼓勵促進產業逐步由“生產制造型”向“生產服務型”轉變,遼寧省理應順勢而為。在做大、做強原有的傳統產業基礎上,爭取向產業價值鏈高端延伸,并結合考慮當地特色,促進產業轉型升級。與此同時,應引導一批新興產業的發展,例如生產服務型產業。針對遼寧省內的中心城市大力培育旅游、商貿、餐飲、文化、創意、物流、金融等服務業,著力實現新興產業的集群、集聚發展。在推進新型城鎮化進程中考慮以特色產業作支撐,產業的發展與當地特色相結合,同時注意生態環境保護,做到產業發展與生態環境保護齊頭并進,共同促進“產城互動”的新發展。

3.加大對創新和研發的支持力度

在引導產業發展的過程中,加大對創新、研發的支持力度。創新與研發可以實現“產城互動”的良性循環。鼓勵在民營企業、小企業設立研發中心,吸引高校和科研院所幫助解決技術開發、產品生產中的技術問題。財政給予政策支持,鼓勵企業在高校設研發中心,利用高校的技術、智力優勢,解決技術創新基礎性、系統性和前瞻性的技術問題,把高校的科研優勢與企業的資金優勢相結合。政府通過技術招標、科企對接、成果轉讓、專利拍賣等活動,推動企業與國內外高校、院所無縫對接,最終通過創新、研發獲得新科技成果。研發中心合作的項目轉化為現實的生產力后,政府實施科技補貼創新政策,實行經費后補助方式,確保創新補貼用到“刀刃”上,讓創新真正成為一種理念,通過產業發展促進新型城鎮化建設。

4.財政發揮引導作用,拓寬融資渠道

積極爭取中央統籌城鄉發展專項資金,省級財政對于財政部統籌城鄉發展專項資金要給配套資金或者補貼。充分發揮財政“四兩拔千斤”作用,以財政資金為引導,利用市場機制,鼓勵民間資本參與新型城鎮化建設運動中來。可以采用財政補貼、貸款貼息、財政獎勵、政府擔保、稅收支出等方式,拓寬新型城鎮化建設的融資渠道。對于新型城鎮化建設中的基礎設施建設、新城建設、舊城改造、城中村改造等項目,鼓勵企業、個人參與建設,采用BOT(建設經營移交)方式、資源置換開發、打捆成片開發、委托貸款等多種模式,在建設過程中還可以通過優惠稅率、延期納稅、退稅、稅收抵免、加速折舊等財稅政策支持新型城鎮化建設。國務院振興東北地區等老工業基地工作會議提出,在東北“試點設立民營銀行”,此舉將有望刺激和撬動遼寧經濟的發展,創新遼寧在新型城鎮化建設中的投融資模式。除了建立民營機構,政府應鼓勵各類金融機構,增加新型城鎮化建設的信貸力度,鼓勵海外金融機構到遼寧省設立分支機構。通過政府給予政策支持,利用民間金融機構、海外金融機構、國內金融機構共同貸款,分散遼寧新型城鎮化建設中的融資風險、分攤融資數額、降低融資成本,有利于解決新型城鎮化建設中的財政資金缺口問題。也可以采用在中央政府的支持下,地方政府發行“新型城鎮化建設債券”等方式,解決財政資金缺口問題,走出一條利用市場機制、政府給予必要支持的新型城鎮建設新的籌資道路。

5.科學制定宅基地置換補償標準

宅基地是農民家庭賴以生存的重要資產性財富。一旦失去,沒有得到合理的補償,他們的生活質量將受到極大影響。新型城鎮化的目的是要提高農民的生活水平,實現基本公共服務均等化。目前,遼寧宅基地置換缺乏配套制度,各地執行差別很大,宅基地置換補償政府權力非常大,廣大農民處于弱勢地位。新型城鎮化要“存量優先”,即優先解決已經轉移到城市的農村人口。新型城鎮化是“化人”,是人的城市化,不是“造城”。宅基地置換補償低,客觀上刺激了地方政府“圈地”的欲望。①從法律的角度,建議出臺《農村宅基地置換條例》,使全省范圍的宅基地置換補償有規范的管理辦法。從制度上,力求規避違背農民意愿,以追求土地收益為目的的圈地造城現象的反復發生。②提高宅基地置換補償標準,財政眼前是多付出些,但是,藏富于民,民富才能進一步拉動內需,實現經濟可持續的發展。③宅基地置換補償,要充分與農民協商,體現農民的意愿,體現以人為本的原則,使廣大農民在新型城鎮化過程中受益。

6.加大農業科技和生態環境保護的投入

2012年2月1日,國務院印發《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》指出,農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐,是突破資源環境約束的必然選擇,是加快現代農業建設的決定力量,具有顯著的公共性、基礎性、社會性。在城鎮化過程中,絕對不能忽視農業科技,減少財政農業科技支出,相反,還要加大財政支持力度。盡管第一產業創造GDP數量和比重不大,但是,農業科技的公共性、基礎性和社會性,決定了它尤為重要的地位。“十一五”期間,遼寧實施“科技興農”戰略,省級農業科技計劃項目230項,省級科技經費投入約3億元;獲得國家各類計劃項目200多項,經費超過2.4億元,取得了顯著的成績。但是,近幾年,遼寧財政支農支出占財政支出以及農業科技支出占財政支出比重呈現下降趨勢。總體上看,財政支農支出占財政支出的比重低于農業GDP占GDP總量的比重。加大財政農業科技投入,建立以財政為主體的多元化投資體系。遼寧財政農業科技支出,要緊密結合遼寧的實際,不僅僅是數額總量的增長,還要考慮增長速度、財政支出所占比重等方面。目前要重點加大以下幾個方面的扶持力度:①大力發展農業科技示范園區,通過現代農業技術以及生產方式示范帶動作用,促進農業科技的推廣應用。②支持科技型龍頭企業的發展壯大,走集約化、科技化、生態化的發展道路,提高農產品的市場競爭力和農民的收入水平,促進農民財富的積累,為其轉入城市,創造良好的基礎。③扶持特色產業,大力發展現代農業產業體系。在科學規劃植業板塊基礎上,扶持發展農業經濟區、綠色無公害體系和商標與品牌建設,提高農產品的附加值,拉長產業鏈條,帶動區域經濟的發展,促進城鎮化建設。④支持畜牧業“三退三進”發展模式和林果業生態帶建設,建設防護林、經濟林和風景林生態帶,既考慮經濟效益,也兼顧社會效益和生態效益。⑤促進淡水、海水生產向促精細化方向發展,改變目前結構不合理、散養低效、生態環境惡化的狀況。新型城鎮化的發展,是促進環境保護的過程,而不是地方政府借機推行土地財政,破壞環境的過程。應加大財政生態環境保護的投入力度,緊密結合農業科技,支持生態農業。加大地方財政對環保預算數量,在實施城鎮化過程中,生態環境保護尤為重要,制定預算要優先考慮。發揮財政政策引導作用,拓寬資金渠道。財政要重點解決水資源保護和森林生態保護、農村飲水安全、農業面源污染治理、農村清潔和重大水流域治理等問題。

7.財政政策要與戶籍管理政策、土地流轉政策配套實施

改革城鄉分治的二元戶籍制度,就是要解決農民進城后,從戶籍上成為真正的城鎮居民。其實戶籍改變本身并不難,難的是戶籍改變后,享有同等的社會公共服務的過程,最核心的是同等的社會保障權利,最終還是會轉化成財政以及企業的負擔問題。但是,新型城鎮化是不可逆轉的歷史潮流,二元戶籍制度必將經歷改革。農民土地使用權流轉也是城鎮化過程中一個至關重要的問題。土地流轉的制度障礙,影響了土地集約使用和向農業產業化方向發展,以及由農民向市民身份的轉變。完善城鎮化中的土地流轉制度,前提是必須明確集體土地所有權的主體代表,即村民委員會。必須賦予村民委員會在法律范圍內對土地有使用、收益和處置權力。建議采用一定范圍試點的方法,把農民宅基地使用權轉化為產權形式可以自由地有償轉讓。

作者：王淑梅 王怡辰 單位：沈陽大學 工商管理學院