新型農業節水機制和路徑研究范文

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摘要:加快實施最嚴格水資源管理制度的重要目標是形成以節水為目標的新的社會運行機制和社會治理模式。農民在農業灌溉中自發形成的用水組織是這一變革中的重要社會力量。通過對農民用水協會特征的分析，認為在“水權配置”的視角下，發展與規范農民用水組織，變原有農業用水過程中的行政管控為社會治理，是建立農業“節水型”社會并支持其良好運行的重要保障，并就如何健全農民用水組織的內部治理結構、克服農民用水組織自身的消極因素提出了建議。

關鍵詞:水權配置;農民用水協會;社會治理

水資源的浪費既源于節水技術和節水意識缺失，也源于整個社會節水機制的缺位［1］。正是從這個意義上講，“節水型社會”的建設應當是一種基于制度設計倒推生成的以用水單位為主體的新的社會運行機制和社會治理模式，即“通過體系化的制度建設，降低水治理的各種成本，建立促進節水和精心用水管水的激勵機制”［2-3］。其中核心舉措是引入“水權”制度，通過“水權配置”形成用水的“定額管理”和“定額交易”，從而建立起水權、水量與用水單位的緊密關聯，使用水單位成為“水市場”的主體，通過水價的調節運用經濟杠桿推動節水技術的采納、節水項目的引進和節水組織的形成。正是從這個角度上說，農民在農業用水灌溉中所形成的自治性用水組織作為這一變革中最重要的組織單位，代表著農村經濟中構建節水型社會的重要社會力量，其形成與運行機理值得進行進一步的探究。

1水權分配機制、農業用水組織與農業節水

1.1水權分配機制與農業節水我國人均水資源遠低于世界平均水平且分布不均。水資源短缺一直是困擾我國經濟社會發展的難題［4］。與此相對應的是水資源浪費、污染等現象觸目驚心，盡管節約用水已經成為一項重要國策［5］，但是總體趨勢未根本好轉［6］。正是在這樣的背景下，加快實施最嚴格水資源管理制度，改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制被列為我國國民經濟和社會發展規劃的重要任務之一，體現了社會主義市場經濟對水資源保護、利用和對水利發展的切實要求。在我國，水資源所有權屬于國家，“水權”則是建立在所有權國有基礎上，根據法律的規定和合同的約定，權利主體擁有水資源的使用權與收益權。水權的確立在于以水資源權屬明晰的基礎上構建規范化的水權制度以期達到水資源的優化配置并建立節約用水模式的目的。因此，“水權制度的核心是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間的責、權、利關系”［7-8］，是從法制、體制與機制上對水資源進行規范與保障的規范總和。水權交易離不開水市場與市場主體。水利部編制的《水權制度建設框架》指出，水市場是通過市場交換取得水權的機制與場所。在初始水權確定以后，對權利人節余的水權(指標)進行交易和轉讓，就形成了水市場。具體來說，基于水權的水資源配置，就是引入“權屬”與“市場”在水資源配置中發揮基礎性作用，首先將水資源進行“量化”，“用水量”成為可以在市場上進行交易的權利客體，交易價格會隨著水價和供求關系而發生波動，從而用水單位(戶)會根據用水成本引入節水技術或節水方法，節約的水量可以根據市場水價獲得交易利潤，在形成水資源的優化配置同時，還能形成用水單位節水機制的引進與運行。在“水權—水市場”之間的運作過程中，社會組織能夠發揮重要的作用，作為用水單位的集合體或作為專門的節水項目，逐漸會成為水權與水市場中的主體。

1.2農業用水組織與農業節水我國每年用于農業灌溉的用水量約為全國總用水量的65%，而農村真正用于灌溉莊稼的水量只占實際用水量的40%，在農業灌溉用水中存在著水資源利用效率低和浪費的問題［9］。隨著農村的生產經營模式多樣化，其用水模式也在發生著重要變化。最主要的變化體現在農業灌溉模式需要不斷調整以適應大量農村勞力外出務工及以農業生產項目、規模化經營、農村土地流轉為特點的新形勢。同時，隨著國家對水資源保護力度的加強，特別是地下水限采的推行，原有農業用水模式也需要適應以“水權—水價—水市場”為基本改革方向的新形勢。這一系列變革不但會涉及農業用水行政管理模式的改革與創新，也會激發農民基于地塊與地塊之間、人與人之間種種復雜的勾連而形成的自治性用水組織對水權分配最末端進行協調與運作。推動自治性組織的發展，從根本上講是政府管理權力的釋放，要弄清楚“哪些社會事務需要政府、市場和社會共同承擔，哪些需要各自分擔”［10］，賦予、認可并擴大民間組織基于其共同的團體利益所擁有的自治性權利，成為社會管理的中間地帶。利用中間自治性組織自我約束、自我協調的能力，推進在一些行業、領域內由社會管理向社會治理的轉型，是目前一條重要的改革路徑。以“水權配置”為核心的用水機制需要“以小政府、大市場、公民參與三者的平衡來構建社會治理模式，以市場和法律的雙重力量來保證契約精神和效率。”［11］在這一進程中，整個社會用水機制都會因縱向行政管理向橫向合同權利義務的轉變而產生深刻的變革，社會用水主體會因自身的利益需求而尋求廣泛而有效的合作。這種合作既包括技術合作，也包括用水主體之間為節約成本、調劑水量余缺而形成的用水組織。在現階段農業灌溉用水中形成的經濟自立灌區(SIDD)、農戶基于灌溉而組織成立的“用水協會”，及由此而產生的“水票制度”“水銀行”都是這些變革中所形成的新現象。上述基于契約關系而形成的社會力量，成為在新的市場化機制下連接政府管理部門與用水單位的紐帶，原有的用水管理也因之而向新型社會治理方式轉變。

2農業用水自治組織(農民用水協會)的運行特點

農業用水自治組織(農民用水協會)是利益相關的農民自發參與農業灌溉設備的建設與管理、調劑用水量、用水時間(順序)的一種方式。在國家統一安排的水權(開采量)的基礎上，獨立經營，獨立核算，按照市場經濟規則辦事，按水量收費，具有如下主要特點。

2.1農民用水協會可以直接面對農戶個體的訴求農業用水組織由若干個用水戶或個人組成，是農戶的自治性組織，農戶的利益訴求可以得到更直接的表達與回饋。很多農民個體在灌溉中所遇到的問題，例如農戶用水次序的分配、用水量的分配、灌溉過程中發生的相鄰關系等與農業用水密切相關的現實訴求在用水協會的集體框架內能直接面對“集體組織”得到合理有效的解決。這種“更接地氣”的治理方式，避免了原有行政管理機關計劃、指令等機械的管理方式所帶來的問題。

2.2農民用水協會可以通過自治規則有效化解矛盾農業用水組織作為一類組織團體一般會有自己的章程、管理辦法、議事規則，能夠通過自身的組織協調機制回應組織成員在用水行為中所引發的各種問題。農戶選擇了用水組織也就選擇了用水組織所確立的規則，成員間的矛盾、成員與集體間的矛盾都可以按照農業用水組織內部的章程、規范協商機制，以組織成員能夠接受的或者認為公平合理的方式加以解決。這種農民參與的自發性與組織運營的自治性特點，適宜于將各種訴求矛盾利用自治組織的“自洽性”(self-consistency)消化在組織內部，實現最低的管理成本和最優的利益安排。

2.3農民用水協會能夠成為水市場的主體，并促進農業“節水型”社會的形成“利益、利益關系及經濟關系與治理方式緊密相關。以所有制結構、產權結構為核心的利益相關性直接決定自治結構”［12］，用水組織是基于共同利益的主體的集合，也是加入其組織的農戶所擁有的零散化的水權的集合，這種水權的集合可以使得農業用水量形成一定整體性的規模從而具有了交易的基礎。農業用水組織作為民事主體可以在水市場中從事企業化運營，它一方面能夠凝聚農戶(成員)的共同意志形成具有民事法律效力的意思表示;另一方面集合農戶集體的財力，根據經濟考量主動采納節水型技術裝備，以節約灌溉成本，并通過節約用水獲得水權余量在水市場發育成熟時進行水權交易。這種運行方式使得以“水權”為中心的節水型社會的改革方向在用戶分散的基層農村得以同步推進，也使得政府地下水“壓采”“限采”等舉措能夠能動地化解為用水主體引進節水技術，倒逼節水措施采納的一種模式，對于促進農業“節水型”社會的形成具有重要的意義。

2.4農民用水協會成為政府管理的社會中間組織，有利于水資源社會管理向社會治理的邁進社會治理所要解決的核心問題就是“如何在社會需求日益多樣化和社會復雜化程度不斷提高的基礎上，解決社會資源的公平、高效配置問題”［13］。在社會組織不斷壯大與成熟的當下，農民用水協會成為規劃和協調農民用水、節水為目的的特殊組織，同時成為水權配置中的權利主體，該組織既可以聯合節水技術單位，也可以水權交易為紐帶，以在水資源市場中獲得節水經濟利益為目標，深化對農村自有水利設施的管理，將嚴查“跑、冒、滴、漏”等浪費現象變成農民維護自身利益的自覺行為，大大降低對基層水利設施的微觀管理與運營成本。另一方面，以農業用水組織提出的各種要求也更具有代表性，更能理性地代表市場的需求，這種用水組織直接同政府的管理進行對接，使政府由直接面對一個個用水戶的管理變為同水自治組織的對話、溝通與指引，能更直接的面對用水戶的突出問題，節約社會管理成本。

3以農民用水協會為中心探索農業節水的新常態

3.1新型農業節水模式的基本運行原理經濟行為的核心在于“行動者和平地運用其控制資源的權力”，“大體上，理性取向主要突顯在管理行動之中，不論哪一種管理方式皆不例外。”［14］農業用水自治組織作為一種經濟組織，是以人們的“經濟理性”為基礎，充分符合人與人之間、人與資源之間的“自洽性”原則，基于實現生產經營成本最低、效益最大的目標的準社會團體，特別是農民用水協會這類團體能夠實現“群體組織化解個體風險”(此種效應既體現在實際效果中，也存在于農民的心理感覺)，既有農戶對于組織內部運營管理方式的認同，也同時有對于組織內部的人與人相互合作關系的認同。我國的國情決定了在轉型期的水治理結構中，社會參與是政府調控下的有限參與，并在政府引導之下逐漸擴大參與范圍，逐漸形成廣泛參與的格局。“農業水權交易參與人包括農戶、用水組織或其他經濟組織。在追求自身經濟利益最大化的同時，他們的行為影響著整個市場”［15］。在新型社會治理模式的探索中最重要的是發揮政府、市場、社會組織三方的協力，其中不容忽視的是政府的推動作用。在農業節水項目的實施過程中，政府直接參與管理與運營的成本會比較高，往往需要政府專項資金的支持、編制人員、管理經費的投入，特別是相關組織機構的設立與垂直管理都會呈現出行政化、高成本的特點;這種傳統的管理模式已經不能適應基層社會多樣而多變的需求。目前，單純由政府出面組織農業節水項目，盡管基于良好的愿望，但經常會被異化，增加被管理者的負擔，在一定程度上還會形成管理者與被管理者之間的對立與矛盾。而另一方面，如果政府利用其信息優勢，根據掌握的節水技術單位與農業用水單位(特別是用水大戶)的具體情況，為其牽線搭橋，根據節水成本、用水成本、水價的相互關系，引入市場手段進行運作經營，讓節水技術與農戶(通過農業用水組織)走向市場，根據其“經濟理性”自主選擇，從而可以帶動節水型社會的形成和社會效益的提升。

3.2推進新型農業節水機制形成的路徑

3.2.1充分發揮政府的引導職能，實現由“管理”向“社會治理”的轉變《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。在市場經濟條件下，需要迅速擴大市場在水資源配置中的作用，但市場要在政府調控之下發揮作用。轉型期的水市場是一個“準市場”(類市場quasimarketmechanism)。節水型社會的構建不能單純依靠以經濟理性為核心取向的個人和以追求利潤最大化的企業。被稱為市場經濟“守夜人”的政府組織維護社會公眾長遠利益的角色在現代社會中是不可替代的，在市場經濟條件下，政府更應當發揮指引作用，為調配資源提供信息和相關政策支持。農民用水協會這類社會組織的出現，特別是由于水權配置的引入而導致民間自發力量的生成，倒逼政府在行政職能轉變的同時，也需要政府在監管與服務領域積極作為，一方面把握好水權的初始配置，控制好水權運轉的源頭，參與建立公平合理的水市場并為促進其良性運轉提供政策規范、監管措施乃至信息咨詢服務，例如進行節水技術的推廣宣傳、對節水技術公司與科研機構建立登記、評估，為長期節水效果明顯的用水協會及其節水項目建立綠色檔案，積極為節水技術與用水組織牽線搭橋并提供政策上的扶持。

3.2.2克服農民用水組織自身的消極因素農業用水協會所帶來的自治性權力與相關社會治理問題則表現得較為復雜。舊有的行政力量滲透至農業經營管理的模式逐步解體，代之以直接面向市場、面向農戶切實訴求，并且有組織協調能力的協會性自治組織，其形成與發展將大大降低政府對于用水管理方面的行政成本，發揮社會組織對社會成員的自我約束功能，變社會管理為社會治理，對于推進水權分配制度與用水市場化的改革具有舉足輕重的作用。因為協會運行的可操作性、實用性與農戶參與的自覺性正在填補原有村民自治組織(如村委會、生產隊)的權力空白地帶，勢將嬗變為鄉村政治組織生活的新的力量，這種形式對于鄉村基層社會管理是一種挑戰。農村自治性組織的興起，會使得包含親情、人情、族姓等各種復雜關系在內的鄉村內部政治邏輯參與其中，進一步考驗政府基層社會治理的經驗和能力。作為鄉鎮基層政府以及水利行政主管部門不應該直接參與灌區的生產經營活動和水權管理事務，但應當為較大農業灌區的科學發展進行長遠規劃，對農民用水協會的組建提供指導，特別是接受協會成員的投訴，保護農民的個體利益，克服社會組織內部中的消極因素。

3.2.3健全農民用水組織的內部治理結構農村社會治理關涉全社會政治經濟的協同發展，因此農民權利問題經常成為公共政策領域討論的重要議題。由于缺乏利益表達渠道，在集體生活中，作為直接利益主體的農民一直難以獲得有效的話語權與參與權。在用水協會中，如何擴大農民個體的參與權利，使用水自治組織作為一個“新集體”能夠成為“集體成員的集體”應當是擺在首要位置的問題。在這一過程中最重要治理目標在于如何規范以“用水”為中心形成的自治性權力，例如規范入會農戶同用水組織之間的權利義務關系，監督用水協會內部章程、規范的合法性，并保障民主決策機制的運行;規范并完善農民用水協會內部的治理結構，完善其內部董事會(理事會)以及監督、財務核算等各個職能分支部門的設置;同時根據農村水源、灌溉設施和地塊比鄰關系等具體情況，設計保障非入會農戶正當用水權益不受侵害的規范。

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作者：呂海濤1，3；張凡2，3 單位：1．河北工程大學，2河北工程大學文法學院，3．河北省水生態文明及社會治理研究中心