社會保障視角下的雙輪驅動作用范文

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摘要：

西方經濟學家對政府與市場關系認識包括重商主義、古典自由主義、政府干預主義、現代自由主義和新凱恩斯主義的五個階段，改革開放以來，我國進行了政府與市場關系的變化的實踐，并深化了對其的認識。通過分析現階段政府與市場在資源配置中的協同與沖突，提出了“有為政府”與“有效市場”雙輪驅動有機結合協調政府與市場的關系的對策，認為為市場提供良好的宏觀環境和社會環境的關鍵是政府對頂層設計和兜底工作的強化和認識。

關鍵詞：

政府；市場；社會保障；功能交叉；政府職能

政府和市場的關系是發展現代市場經濟必須面臨的根本性問題，也是提升綜合經濟實力需要破解的難題。黨的十八屆三中全會強調經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好地發揮政府的作用。這是我國社會主義市場經濟發展的產物，也是中國特色社會主義理論不斷完善的表現。目前，我國的市場經濟體制已初步建立，但尚不完善的市場體系制約著市場在資源配置中作用的有效發揮，這必然會影響政治、文化、社會、生態等各個領域。同時只有政府發揮好四大職能，健全相關的法律法規，完善社會保障體系等，才能夠保障社會公平、資源合理分配和有效利用，提高資源的利用效率和減少貧富差距，保障市場經濟又好又快發展。因此，理順政府和市場的關系，是發揮“有為政府”和“有效市場”雙輪驅動作用的基本前提。

一、西方國家政府和市場關系的理論演變

依據西方經濟學家對政府和市場關系的認識，可將其理論的演變大致分為五個階段。

（一）重商主義理論15世紀至17世紀中葉，重商主義開始萌芽，并在西歐中央集權制度的扶植之下開始盛行，西歐國家通過統一的政府、統一的法律、統一的民族利益和統一的關稅來積累貨幣財富，商業和商業資本的發展促進對外貿易活動的增加和世界資本市場的形成。國家干預商業推動著商業資本的蓬勃發展，在中央集權制的國家體制之下，國家干預凸顯了國家在經濟中的重要地位，國家干預被極度的推崇。在重商主義發展的同時，統治者為了防止被統治者的反抗，英國于1601年頒布了以宗教慈善觀念為基礎、保障項目極有限、保障水平極低下的《濟貧法》，這算是處理政府與市場關系的第一部穩定社會的法律，即使統治者認為貧困是個人的一種“惡”。

（二）古典自由主義理論商業、商業資本和產業革命的興起使得資本主義完全能夠依靠自己的力量發展經濟，此時國家干預的力量就顯得微不足道甚至是沒有必要，1776年，亞當•斯密出版了《國富論》，嚴厲批評了重商主義的政府干預理論和政策，主張自由放任的經濟活動，政府無需干預，讓市場這只無形的手來自動調節經濟，但亞當•斯密不是完全否定政府干預，他對政府職能也做了三個方面的限定：“第一，保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使其不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，也就是說，要設立嚴正的司法機關。第三，建設并維持某些公共事業及某些公共設施（其建設與維持絕不是為了任何個人或少數人的利益），這種事業與設施，在由大社會經營，使其利潤常能補償所費而且有余，但若由個人或少數人經營，就絕不能補償所費。”［1］繼斯密之后的英國經濟學家西尼爾和穆勒也主張自由放任的經濟。這一階段，社會保障的發展是迅速的，德國工人罷工運動立馬讓統治者認識到貧困、疾病、養老等問題不是個人責任，而是全社會的責任。以德國歷史學派為代表的國家責任論認為接受救濟是公民的一種權利，在1883年德國頒布了《疾病保險法》，1884年頒布《工傷保險法》，1889年頒布《養老、殘疾、死亡保險法》，這都是為了解決當時激烈的社會群體沖突所頒布的法律，其本質也是政府為了解決市場的無能為力帶來的社會沖突。

（三）政府干預主義理論1929年西方爆發嚴重的經濟危機向人們宣布資本主義自由放任的市場經濟機制失效，市場無法克服自身盲目性、滯后性、自發性的缺陷，源于公共物品的供給、壟斷的存在、外部經濟和信息不對稱，“免費搭車者”和追逐私人利益的存在使得市場是無法提供公共物品，這些只能通過政府行為進行資源的再分配，政府干預又被再次提出，最具代表性的是凱恩斯1936年出版的《就業、利息和貨幣通論》，凱恩斯提倡發揮政府的經濟職能，通過貨幣、財政、稅收政策來刺激消費、增加需求、鼓勵投資，這一理論被羅斯福成功的運用，推行“羅斯福新政”，取得不錯的效果，使得資本主義經濟快速恢復。政府干預也在社會保障方面得到了極大地發展，1942年英國的《貝弗里奇報告》里指出社會的“五大弊病”：貧困、疾病、無知、臟亂、懶惰，認為這些不再是個人的“惡”所造成，而是將社會保障權力看作是公民的一項基本權利，標志著現代社會對貧困問題的認識已經有了本質的轉變，英國同時也是第一個宣布建立福利國家的國家。

（四）現代自由主義理論20世紀六七十年代以后，資本主義社會經濟出現嚴重的“經濟停滯、通貨膨脹”，使得凱恩斯的政府干預理論黯然失色，對于處理政府與市場的關系進入新一輪的論戰當中，現代自由主義站出來開始呼吁修復“看不見的手”，反對政府干預經濟。在這一時期，出現了極端自由主義和提倡“第三條道路”，哈耶克是極端自由主義的代表，鼓吹絕對的自由競爭，反對一切壟斷。德國新自由主義的代表繆勒•阿爾馬克、羅普克、艾哈德堅持“第三條道路”，他們認為自由市場是最佳的經濟運行方式，它能夠帶來高效率和經濟增長，但并非在經濟與社會生活各個方面都是最好的組織方式，且不能自動地實現社會公平，還會帶來許多社會問題和矛盾。［2］這為以后怎樣合理處理政府與市場的關系奠定了理論基礎。

（五）新凱恩斯主義理論面對二戰之后的經濟衰退和高失業率，實踐再次提出政府對經濟總量進行干預的必要性，并在凱恩斯主義的基礎上提出新凱恩斯主義，尋求新的研究方法，重新審視了政府干預的有效性和局限性，正確認識政府的四大職能和市場在經濟發展中產生的社會問題和它的無能無力，為以后動態調節政府與市場關系做出了貢獻。

二、改革開放以來我國對政府和市場關系認識與實踐的深化

隨著國內外經濟發展形勢的不斷變化，我國對政府和市場關系的認識也經歷了一個逐步深化的過程，在發展實踐中逐步打破傳統思想觀念的束縛，因時制宜的進行理念創新。早在計劃經濟時期，我國政府扮演著“全能政府”的角色，政府通過行政手段直接管制經濟發展，使得市場難以發揮作用。改革開放以后至20世紀80年代中期，政府的經濟職能由“管制”轉變為“干預”，形成“計劃調節為主，市場調節為輔”的機制。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確提出“必須自覺依據和運用價值規律”。1992年鄧小平同志在南巡講話中強調了計劃和市場都是經濟手段，與社會主義和資本主義無關。隨后黨的十四大提出要建立社會主義市場經濟體制，“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，開始強調市場的基礎性地位。黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八屆三中全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”這次會議將市場進行重新的定位，在資源配置中不再是以基礎性的作用而出現，而是起決定性的作用，政府開始放開市場自由度，市場在市場經濟中的地位開始上升，但是并不意味著完全放開市場自由發展，也不是政府完全撒手不管，在這過程中，政府扮演的是“公益人”、“管制人”、“守夜人”角色，政府在前期的頂層設計提出實現社會主義市場經濟的最高價值目標，維護公眾利益，在后期的監管監制中提出科學、嚴格、合理的評價機制，嚴厲打擊經濟領域的違法犯罪活動，為社會主義市場機制的運行營造公平競爭的良好的經濟和社會環境，并且在社會的微觀環境方面要關注青少年、失業、養老、貧困、犯罪等問題。十八屆三中全會提出的處理市場與政府關系主要從兩個大的方面來解決，一方面是轉變政府職能，建立服務型政府，注重推進簡政放權，簡政是為了解決政府機構冗雜、重疊、臃腫和辦事程序復雜的問題，提高政府的辦事效率；放權是為了解決尋租現象和權力過于集中問題，放權可以使得權力互相制約，促進權力、機會、規則公平，確立為公眾服務為宗旨的意識和理念。另一方面是創新完善市場監管體系，建立法治型政府，市場的監管主要是靠建立法制制度來實現，建立嚴格的法制制度，政府應放開市場準入條件，提高市場準出條件，政府在準出門檻把握好質量關是關鍵，訂立科學、合理、嚴格的準出標準制度和嚴苛的經濟違法犯罪嚴懲制度，嚴厲打擊經濟違法犯罪，為社會主義市場的健康運行創造良好的社會環境和公平競爭的市場環境。我國社會保障體系的建立與發展現在還處于一個初步探索階段，以1922年擬定的《勞動法案大綱》為開端，隨后才受到越來越多的重視，社會保障體系也不斷地完善，低保、養老、醫療、失業等保險在中國不斷地得到改善，近期李迎生先生的《加強和創新社會管理：社會工作的視角》文章引起廣泛的關注，認為居民收入分配差距不斷擴大，一個龐大的社會弱勢群體形成，社會結構出現了固化的趨勢，社會矛盾、沖突集中爆發等問題應該受到足夠的重視，［3］這是社會風險和市場的無能為力所帶來的社會問題，我們應該通過政府干預的手段來解決，政府在宏觀方面做好政治、經濟、文化、生態問題的處理，也要更加關注社會微觀層面的社會公共問題，為市場的有效運轉提供良好的競爭環境。

三、現階段政府和市場在資源配置中的協同與沖突

（一）政府和市場功能交叉，試圖互相彌補缺陷政府與市場有自身存在的優勢和自身無法克服缺陷，在處理政府與市場的關系中要發揮政府與市場的優勢，我們也同時發現政府與市場交叉的功能可以互補缺漏，下面我們將比較政府與市場的優勢與缺陷，最終實現政府與市場的職能定位，使得社會能夠順利運行。1．準公共產品供給的交叉公共產品的有效供給與私人產品的供給有著本質的區別，私人產品的價格是由需求和供給決定的，當社會邊際效益等于社會邊際成本，最后整個社會會實現帕累托最優，而公共產品的價格因邊際效用的不同而支付不同的價格，最終是以稅收的形式表現出來，政府通過收入再分配的形式和受益原則對社會資源進行再分配，這是政府能夠彌補市場中只追求效率不注重公平的缺陷。［4］具有排他性、非競爭性或具有競爭性、非排他性的準公共產品的供給不是政府單獨提供給社會的，而是政府行為與市場行為的交叉。準公共產品是政府進行收入再次分配的財政撥款供給予公眾的，但是其中也有企業的行為，比如說公共基礎設施建設、政府興建學校、醫院、養老院等，政府是通過招投標的形式讓企業也參加進來，這樣不僅提高了效率還節約了成本，準公共物品的提供就是政府行為與市場行為的結合，提高了市場的有效性。假設準公共產品的提供完全是由市場提供，根據“理性人假設”，企業是追求利潤的最大化和成本最小化，準公共產品會出現劣質產品、服務水平下降、市場惡性競爭等現象，消費者也容易陷入集體行動的困境，政府管制的行為就凸顯了其必要性，政府行為的有為也就體現了出來，所以準公共產品的供給是“有為政府”與“有效市場”的結合。政府與市場提供準公共產品的交叉如圖所示。2．效率與公平的交叉市場追求的效率優先提高了資源的利用率，同時提高了勞動生產率，企業追求的目標是以最小的投入獲得最大的產出，市場機制遵循的是優勝劣汰的原則，但是在社會上會帶來一系列的詬病，［5］根據中國國情會產生貧富差距拉大、城鄉差距擴大的問題，“富的越富，窮的越窮”，會引發嚴重的社會問題，政府從最初的“效率優先，兼顧公平”到“效率優先，更加注重公平”理念的轉變說明政府與市場關系的微妙變化，效率與公平哪個多一點哪個少一點是我們要考慮的問題。在羅爾斯的《正義論》中有這樣一段話：“一些人（運氣平均主義）要求補償自然不平等：將更多的社會益品分配給自然益品上狀況較差的人。其他人（功利主義或至善論者）傾向于擴大自然的不平等，把更多的社會益品分配給那些自然稟賦已經讓其他可以獲得最佳利用的人，以及已經得到自然偏愛的人：將教育賦予那些最能學習的人，將收入賦予那些最能利用它的人，如此等等。”［6］羅爾斯對市場的資源配置作用進行了反思，在評估基本結構設計選項的不同結果的分配時，并不考慮自然能力的分布，這也引發我們的思考，在不同歷史時期，效率與公平的較量不會停止，在注重效率時要更加注重公平，企業也是不斷的轉變經營理念，最終要實現企業的社會價值，這才是一個企業最終發展的終極目標，所以一個系統內部也是存在效率與公平的關系，他們是不斷碰撞和交叉，最終實現政府與市場的和諧發展。3．交易成本的交叉不斷減少交易成本是在市場競爭中取勝的關鍵，但是在生產和消費的過程中要考慮到外部經濟問題，科斯在對外部影響時提出科斯定理，他提出如果交易費用為零，只要產權界定清楚，就能克服外部性，實現帕累托最優。［7］交易費用為零是一個前提，在現實生活中是實現不了的，這只是個理想狀態。我們可以借鑒科斯定理，盡量減少交易成本，同時運用政府的力量來克服外部性，市場和政府同時可以減少交易成本，有時這是雙贏。市場在生產和消費的過程中不斷發揮自身外部經濟作用來減少交易成本，而政府是通過法律監管的手段和可持續發展理念的引導來減少交易成本，解決市場中生產和消費的外部不經濟問題。“搭便車”、信息不對稱和逆向選擇是市場無法克服的缺陷，增加了社會的額外成本，而政府恰恰能夠通過公共物品的供給解決“搭便車”問題，通過信息公開和監督透明制度來解決一部分信息不對稱問題，通過收入再分配來解決逆向選擇問題，無形之中減少了交易成本、機會成本和時間成本。［8］政府通過強制力實現了征稅權、禁止權和處罰權，維護市場機制的健康運行。

（二）政府權力和市場運作“進退兩難”1．“越位、錯位、缺位”降低了政府的執行力政府“越位”用一句話概括就是管不該管的，政府是我國社會主義建設的頂層設計師，對社會總體進行宏觀調控，促進國民經濟穩定增長、穩定就業、減少通貨膨脹和促進國際收支平衡，這是宏觀經濟的目標。［9］政府應該多涉入宏觀經濟的調節，通過財政、稅收、貨幣三大政策促進本國經濟的發展，而不是過多的關注市場的微觀方面，限制市場有效資源配置作用的發揮，增加交易成本的同時也使得尋租現象惡化，市場公平競爭的局面被打破，引發一系列的社會問題。政府“錯位”用一句話概括就是不該管的管，機關辦事程序復雜、政府機構臃腫、責任互相扯皮等現象是屢見不鮮，這都是政府權責不清造成管理、運行成本的提高和資源的浪費，不僅增加機構的運行成本，也給社會成員帶來了時間成本、精力成本的增加，所以精簡政府機構、簡化辦事程序、劃分權責是趨勢，提高人力、物力、信息的利用率是解決資源優化配置的重要內容。政府“缺位”用一句話概括就是該管的沒管好，建立服務型政府就是要求政府在公共服務方面做好“公益人”的角色，轉變觀念，將“為人民服務”理念貫徹到每一位公職人員的工作當中。［10］例如，作為社會“穩定器、減震器、安全閥”的社會保障工作近年來受到政府及學界的廣泛關注，但是在這過程中出現了城鄉、區域和地區內部的差距不斷擴大，龐大的社會弱勢群體隊伍和潛在的弱勢群體在不斷出現，社會結構出現固化等現象加劇了社會矛盾的激化，美國《社會工作百科全書》列出了處理社會問題的52個方面包括了許許多多的方面，給我們的啟示是許多社會問題不是由個人的“惡”造成的，個人也承擔不起這個責任，只會無力改變現狀或是維持現狀或是讓情況變得更糟，所以政府要更一步強調“社會責任”。如性別歧視、青少年犯罪、失業、家庭暴力等都不是單一的因素所導致，都有多方面原因和很深的社會因素所造成，而市場對其是完全的無能為力，所以強調政府的社會職能在微觀領域的干預，做好社會“兜底”工作。2．權力尋租減弱了政府的公信力尋租是指試圖利用政治過程，讓利益集團獲得超過他們機會成本的經濟報酬的行為，尋租行為是通過下面三種方式實現的：第一是通過游說或賄賂等手段直接獲取租金；第二是通過各種手段改變政策環境間接獲取租金；第三是表面上進行為生產性的投資活動，但其真正目的在于達到政府所確定的某種標準，并據此獲取政府的補貼性租金。［11］尋租對于租金的獲得不是通過市場公平的方式，而是通過權錢交易實現的，破壞了公平交易的市場秩序，與政府原有的維護市場公平的職能相違背，作為社會主義建設頂層設計師的角色黯然失色，公眾失去了對于美好社會主義藍圖和公平競爭的市場的信心，減弱了政府的公信力，就像是在大眾內心完美的一個公眾人物的不當行為造成的失望是雷同的，在一個內部小系統是如此，在社會的大系統中亦相似。政府公信力的減弱會限制政府職能的發揮，政府的協調職能、服務職能、監督職能的發揮受到限制影響政府公信力，最終形成惡性循環，所以提高政府公信力對政府工作的開展至關重要。

四、“有為政府”與“有效市場”有機結合的作用機制分析

“有為政府”與“有效市場”怎樣實現有機結合？筆者客觀分析了政府與市場的關系，政府從政治職能、經濟職能、文化職能做好頂層設計的工作，從社會職能做好“兜底”工作是為市場提供良好運行環境的關鍵，從而來彌補市場缺陷和無能為力，市場要發揮資源配置的決定性作用來促進政府的再次分配，在這過程中我們鼓勵多元主體參與，改良社會大環境，促進社會和諧、健康、可持續發展。

（一）從“基礎性”到“決定性”：現代市場體系作用機制1．現代市場體系依據市場規則和有序競爭實現資源配置效率市場經濟是存在于發達商品經濟的運行方式，是一種以市場為中心來組織社會經濟、以市場機制為基礎來配置社會資源的經濟運行方式。市場作為資源配置最有效的方式在市場中的作用是通過價格機制、競爭機制、供求機制、風險機制來實現的，是通過以價格機制為核心來引導生產者和消費者作出理性選擇，最終達到資源的優化配置。［12］在社會主義市場經濟中，市場與政府的關系是相互交叉、相互補充的，市場通過四大機制來進行資源配置的同時，政府所做的就是通過三大政策調控宏觀經濟，做好“調控人”的角色，發揮四大職能界定權責關系和促進權力、機會、規則公平，創造公平的市場競爭和自由選擇的市場環境，做好“公益人”的角色，積極發揮政府的禁止權、處罰權來進行有效的市場監管，營造公平公正的法治環境，做好“管制人”角色。為保證市場有序競爭實現資源配置的效率，政府做好“幕后”工作是關鍵，臺后的政府做好舞臺、燈光、音響，臺前的市場才能在舞臺上盡情展示。2．市場化改革為市場在資源配置中起決定性作用奠定基礎從計劃經濟開始到十八屆三中全會對于市場的定位和政府的角色出現“溫度計”效應，在政府對市場干預減少的情況下，市場的地位不斷地提升，政府和市場不斷地在尋找一個“常溫”，能夠在不同的環境中顯現適合環境不同的溫度，在溫度變化的過程中就是政府與市場各自尋找常溫點的較量和合作。政府從最初的“全能政府”的角色開始逐漸轉變為“服務型、法治型”政府，市場的作用也是從最初的由政府行為的過多干預轉變為市場主動性能力逐漸加強，市場從最初在資源配置中期基礎性作用轉變為今天的決定性作用。市場化改革是不斷尋找市場在資源配置中平衡點，以致能在資源配置中發揮市場的優點，政府也是在市場化中尋找自己在資源配置中的再次分配作用發揮的最優點和規范不當市場行為的監制作用，使其為市場資源配置作用的發揮提供公平公正的環境。

（二）轉變政府職能，更好地揮政府的作用1．明確政府權力責任是建立有為政府的關鍵之處政府的角色定位應該是“調控人”、“公益人”、“監管人”的角色，由最初的“全能政府”向“服務型政府”轉變，只有政府將自己的權責界定清楚之后才能更好地發揮政府的作用。政府經濟職能的轉變就是由最初的直接干預市場經濟活動轉變為間接地通過財政、稅收、貨幣政策的宏觀經濟來穩定經濟、促進就業、平衡國際收支、減少通脹，保障市場經濟的正常運轉，以及調節社會收入的差距。政府服務職能的轉變就是由最初的機構冗雜、權責不清、服務理念落后轉變為精簡機構、權責清晰、服務意識增強來更好的為公眾服務。政府監督職能的轉變就是由最初的法律制度不健全、單主體參與轉變為法律制度不斷完善、多主體參與、問責制的完善，擴大了政府的監督覆蓋面，由最初的涉及經濟領域轉變到公共服務領域，建立社會公共服務監督體制，同時鼓勵監督的多元參與，公眾和非政府組織也參與其中，建立信息公開制度，增加監督的透明度，進一步增加尋租的成本，使得尋租所損大于所益，提高了公眾的權利、民主、公平的意識，增強了整個社會公平意識，促進市場的良性發展。［13］2．發揮政府社會職能是建立社會保障體系的題中之義政府的社會職能包括調節社會分配和組織社會保障的職能；保護生態環境和自然資源的職能；促進社會化服務體系建立的職能；提高人口質量，實行計劃生育的職能。社會職能主要是進行社會管理，包括社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制和社會工作體制。這些體系的建立能為良好市場的運行提供環境基礎，解決市場失靈和市場無能為力所帶來的貧富差距擴大、弱勢群體增加、社會矛盾激化、社會結構固化的問題。貧富差距不僅是在城鄉之間擴大，區域之間甚至是同一地區的社會成員之間也是在不斷擴大，這是社會矛盾的一個重要因素。弱勢群體包括兒童、女性、殘疾人、老年人等，現在的農民工及農民工的子女也是出現在我們的視野，還有一部分邊緣群體是潛在的弱勢群體，社會風險和市場風險稍有變動，他們也將會被進入到弱勢群體行列。與“富二代”相對應的“窮二代”也是吸引人們的眼球，子承父業和學業結束回家鄉的情況越來越普遍，現代社會就業壓力的加大使得一批“窮二代”不能僅僅通過自己這一代的努力改變現狀，只能是通過父母多多少少的支持來發展，貧富差距也顯現代際特征，社會結構出現固化，使得貧富差距進一步拉大。社會保障的范圍還需進一步擴大，不僅要關注四大保險所包括的范圍，還要關注社會更微觀的層面，如女性、兒童、失業者、老年人等也是社會發展的必然趨勢。

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作者：王小川 張文政 劉富強 單位：甘肅農業大學 人文學院 甘肅省平涼市崇信縣新窯鎮鎮政府