可持續(xù)社會保障制度對策研究范文

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摘要：

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，重申了黨的十八屆三中全會提出的“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”改革要求?！笆濉睍r期，各地區(qū)社會保障建設(shè)將主要聚焦在“公平化改革與可持續(xù)建設(shè)”等方面?！笆濉逼陂g大連社保建設(shè)有很多特色與亮點(diǎn)，但是與更加公平可持續(xù)社會保障制度發(fā)展目標(biāo)相比，還存在一些亟待解決的問題?！笆濉睍r期，大連要進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)社會保障改革舉措，整合城鄉(xiāng)社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提高社會保障可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)社會保障服務(wù)體系建設(shè)以及逐步提高社會保障水平。

關(guān)鍵詞：

“十三五”規(guī)劃；社會保障；公平；可持續(xù)

大連社會保障制度建設(shè)起步較早，各項(xiàng)制度發(fā)展較為完備，已經(jīng)建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。“十二五”時期大連社保建設(shè)有很多特色與亮點(diǎn)，例如，養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)較高，位列全省第一，在副省級城市排名靠前，養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌管理領(lǐng)先全國平均水平，先行建立職工醫(yī)保門診統(tǒng)籌和大病醫(yī)保再保險制度，率先在全省下調(diào)社會保險費(fèi)率，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，主動探索戶籍制度改革，完善社會保障制度，解決歷史遺留問題等。但是，與更加公平可持續(xù)社會保障制度發(fā)展目標(biāo)相比，還存在一些亟待解決的問題，需要得到進(jìn)一步解決。

一、大連社會保障制度存在的主要問題

（一）全域城市化進(jìn)程中的被征地農(nóng)民社會保障問題“十二五”之初，大連制定出臺了《加快推進(jìn)全域城市化實(shí)施方案》，城市空間由主城區(qū)向外拓展，輻射黃渤海沿岸及北三市地區(qū)，農(nóng)村人口市民化進(jìn)程逐步加快，被征地農(nóng)民的社會保障問題日益凸顯。由于征地時間不同，被征地農(nóng)民享受的社保待遇也不一樣。有的被征地農(nóng)民是采取“土地?fù)Q社保”方式，土地補(bǔ)償金一部分一次性劃入農(nóng)民的“雙保賬戶”，土地征用后，由“雙保賬戶”按照低保待遇標(biāo)準(zhǔn)支付農(nóng)民養(yǎng)老金。這個待遇水平不僅較低，難以滿足農(nóng)民養(yǎng)老需要，而且雙保賬戶規(guī)模有限，沒有保值增值渠道和授權(quán)，一些村子的雙保賬戶已經(jīng)“入不敷出”。還有的被征地農(nóng)民，采取了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”社保方式，對于超過60歲以上的被征地農(nóng)民，直接享受城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，同時可以將征地補(bǔ)償款一部分用于購買商業(yè)保險，提高養(yǎng)老收益；對于不超過60歲以上的被征地農(nóng)民，可以按照靈活就業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)社保體系，享受相對較高社保待遇。還有的村鎮(zhèn)采取“土地?fù)Q工作+社?！狈绞?，如甘井子區(qū)雙臺溝村，村集體土地拿出來與大連警校合作，村集體承包學(xué)校后勤等服務(wù)，被征地農(nóng)民繼續(xù)在村上工作，獲得打工收入和社保待遇。被征地農(nóng)民社會保障制度需要統(tǒng)一安排，因地制宜可以允許不同方式，當(dāng)前亟待重點(diǎn)解決部分村鎮(zhèn)“雙保賬戶”缺口問題，以及超過60歲以上的被征地農(nóng)民社會保障水平待遇提高問題等。

（二）戶籍制度改革對社會保障制度創(chuàng)新的挑戰(zhàn)2012年大連下發(fā)《大連市戶籍準(zhǔn)入規(guī)定》，從2013年3月1日起，全市將取消農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這讓大連提前面對戶籍改革對城鄉(xiāng)社保制度融合帶來的挑戰(zhàn)。原來的社會保障制度是以戶籍制度為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)和職業(yè)差別的制度安排，戶籍改革后，社保差異化參保權(quán)利的合理性就受到了沖擊，面對城市社保較高待遇吸引，很多農(nóng)村居民要求參加城鎮(zhèn)職工社保體系。為了解決這個問題，2013年7月，大連人社局《關(guān)于進(jìn)一步完善職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》，針對臨近退休年齡的、靈活就業(yè)的農(nóng)村居民，放寬政策，允許采取躉繳費(fèi)用方式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。但是，很快出現(xiàn)了農(nóng)村居民扎堆辦理農(nóng)轉(zhuǎn)城社保現(xiàn)象，這給社保基金的可持續(xù)性帶來很多挑戰(zhàn)。因?yàn)榧尤氤擎?zhèn)社保后，農(nóng)民繳費(fèi)成本大約在3～5年后能夠收回，接下來就是“吃”城鎮(zhèn)職工社保基金，會加劇未來老齡化高峰社保基金虧空風(fēng)險。戶籍改革后，妥善解決好農(nóng)村居民養(yǎng)老需求，建立城鄉(xiāng)社保合理銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制，是一個亟待解決的問題。

（三）經(jīng)濟(jì)下行壓力中企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)降低問題當(dāng)前大連經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，部分工廠開工不足，訂單減少，還有少數(shù)外資“來料加工”企業(yè)撤資，為了緩解企業(yè)經(jīng)營壓力，多個企業(yè)提出要降低社保繳費(fèi)率，減輕企業(yè)人工成本負(fù)擔(dān)。對比我國南方地區(qū)，如深圳、杭州等地，社保繳費(fèi)率均要比大連低4個百分點(diǎn)。同時也應(yīng)當(dāng)看到大連近年在削減社會保險費(fèi)率方面的努力，通過率先降低養(yǎng)老、生育保險費(fèi)率，縮小了與南方企業(yè)費(fèi)率差距，金州新區(qū)的費(fèi)率比主城區(qū)還要低2個百分點(diǎn)，給新區(qū)用工較多的制造業(yè)減輕了負(fù)擔(dān)，總體繳費(fèi)成本與青島較為接近，甚至比青島還要略低一些。但是，降低繳費(fèi)率是一把雙刃劍，在社?；饍洳蛔?，基金收入增速低于基金支出增速條件下，降低費(fèi)率可能加劇未來基金缺口風(fēng)險。與南方地區(qū)不同，深圳、杭州等是外來年輕勞動力充足地區(qū)，降低費(fèi)率會被不斷增加的勞動繳費(fèi)抵沖掉，大連近年勞動力供給不足，從保險基金平衡角度看，還不具備大幅度降低費(fèi)率條件。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時期，應(yīng)將更多注意力投入到企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)能合作走出去等方向上，光靠降低保險費(fèi)率不能徹底解決企業(yè)困境。南方企業(yè)社保費(fèi)率較低，但是勞務(wù)工資較高，總體用工成本并不顯著低于在連企業(yè)。在連企業(yè)的競爭力應(yīng)該多從“加法”、“乘法”入手，增強(qiáng)自主創(chuàng)新和“走出去”能力，通過提高市場占有率和利潤率來增強(qiáng)競爭力。大連應(yīng)該將市場機(jī)制、企業(yè)軟環(huán)境、人才服務(wù)建設(shè)作為吸引來連投資的重點(diǎn)，培育地區(qū)競爭新優(yōu)勢。

（四）推進(jìn)落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革問題2015年1月，國務(wù)院出臺機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革決定，目前各地區(qū)正在抓緊研究落實(shí)方案，四川、上海、江蘇、山東、吉林相繼出臺了政策文件，但均未進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革推進(jìn)較為緩慢，存在較多利益群體平衡困境，考驗(yàn)地方政府財政支撐能力。除了與全國共同困境問題外，大連還存在一些前期改革帶來的政策協(xié)調(diào)問題。2004年大連印發(fā)《大連市事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險辦法》（大政發(fā)［2004］50號），探索實(shí)施事業(yè)單位職工參保繳費(fèi)制度，采取了“繳費(fèi)與待遇不直接掛鉤”方式。單位按上月全部職工工資總額的23%繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，職工按上月本人工資的8%繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，待達(dá)到法定退休年齡辦理退休手續(xù)時，在原有按國家規(guī)定計發(fā)退休待遇的基礎(chǔ)上加發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金?！秶鴦?wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［2015］2號）文件實(shí)施后，事業(yè)單位與機(jī)關(guān)公務(wù)員一樣，將按照新制度計發(fā)養(yǎng)老金和參加待遇調(diào)整，并建立職業(yè)年金，以前的工作年限視同新制度繳費(fèi)。問題在于如何處理事業(yè)單位之前所繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)，是否給予額外補(bǔ)償。事業(yè)單位職工率先探索養(yǎng)老保險改革，提前繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，所得工資低于機(jī)關(guān)單位，如果沒有對應(yīng)獲得補(bǔ)償，不利于培育和激勵改革闖關(guān)者。2015年改革后，可以將事業(yè)單位職工之前所繳納的個人保險費(fèi)劃入新制度個人賬戶，在與機(jī)關(guān)單位同步視同繳費(fèi)基礎(chǔ)上，增加先前統(tǒng)籌繳費(fèi)年限（可折算），確保事業(yè)單位人員不因率先嘗試改革而出現(xiàn)利益損失。

二、完善大連社會保障制度對策建議

“十三五”及未來遠(yuǎn)期，大連社會保障建設(shè)主要任務(wù)應(yīng)調(diào)整為：推進(jìn)落實(shí)社會保障改革舉措，整合城鄉(xiāng)社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，提高社會保障可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)社會保障服務(wù)體系建設(shè)以及逐步提高社會保障水平。

（一）推進(jìn)社會保障公平化改革一是推進(jìn)“底線公平”改革，增強(qiáng)社會保障兜底能力。完善最低生活保障制度，建立城鄉(xiāng)一體化低保體系。用三年左右時間，通過“農(nóng)村低?？禳c(diǎn)漲、城市低保慢點(diǎn)漲”的方式，逐步實(shí)現(xiàn)主城區(qū)、先導(dǎo)區(qū)、北三市城區(qū)、農(nóng)村地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)一元化，實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌管理，全面建立低保跟蹤調(diào)查核準(zhǔn)機(jī)制，按照動態(tài)管理原則，做到“應(yīng)保盡?！?。完善臨時救助制度建設(shè)，依托街道、社區(qū)、村委會受理臨時救助申請，對因病致貧、失業(yè)返貧等新生貧困家庭，啟動低保救助，以低保身份銜接基本養(yǎng)老、基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等相關(guān)制度，形成合力保障。二是推進(jìn)“勞動公平”改革，維護(hù)公平正義，增強(qiáng)改革獲得感。落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，明確“中人補(bǔ)貼”水平，盡快出臺實(shí)施細(xì)則。采取新舊辦法兩條線測算，比較退休金和改革后養(yǎng)老金待遇差別，用5-10年時間過渡改革，逐步填補(bǔ)個人養(yǎng)老利益缺口。妥善解決事業(yè)單位養(yǎng)老改革帶來的政策銜接問題，將事業(yè)單位職工先前繳費(fèi)一次性返還個人或劃歸新養(yǎng)老金個人賬戶中，在改革視同繳費(fèi)年限基礎(chǔ)上，將事業(yè)單位統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)一部分轉(zhuǎn)入個人賬戶（或額外增加繳費(fèi)年限），保證事業(yè)單位職工養(yǎng)老改革利益不受損。設(shè)立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金底線標(biāo)準(zhǔn)，底線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險最低檔繳費(fèi)對應(yīng)的養(yǎng)老金水平，對于改革后實(shí)際養(yǎng)老金低于底線水平的，給予額外補(bǔ)貼。

（二）提高社會保障可持續(xù)發(fā)展能力一是樹立長遠(yuǎn)思維，建立中長期社會保障基金收支平衡規(guī)劃。按照精算平衡原則，模擬未來50-100年社會保障基金收支變化情況，提前預(yù)警社會保障基金缺口，做好警情分析和應(yīng)急安排。二是提高社會保障基金收入。加強(qiáng)社會保障基金征繳工作，強(qiáng)化社會保險法在用人單位實(shí)施作用。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)及預(yù)算管理，提高財政對社會保障支出水平。開啟社會保險參數(shù)改革，通過延遲退休、記賬利率調(diào)整、計發(fā)系數(shù)改革等方式，促進(jìn)社會保險長期精算平衡。三是實(shí)施社會保障基金投資管理辦法。將現(xiàn)有大量結(jié)余社會保障基金，扣除必要短期支付準(zhǔn)備金外，申請委托全國社?；鹄硎聲顿Y運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保值增值。四是探索國有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充社會保障基金辦法。將國有經(jīng)營收益20%-30%上繳財政，再轉(zhuǎn)移支付給社會保障。

（三）加快完善社會保障服務(wù)體系建設(shè)一是完善社會保障公共服務(wù)體系建設(shè)。依托12333平臺提供全方位社會保障政策咨詢、經(jīng)辦服務(wù)、民情收集反饋等工作。逐步拓展社會保障卡承載功能，集存儲、查詢、信用服務(wù)、便民服務(wù)等功能于一身，簡便居民生活成本，提高居民辦事效率。二是探索建立老年長期護(hù)理保險制度。老年長期護(hù)理保險是指對被保險人因?yàn)槟昀?、?yán)重或慢性疾病、意外傷殘等導(dǎo)致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住養(yǎng)老院接受長期的康復(fù)和護(hù)理或在家中接受他人護(hù)理時支付的各種費(fèi)用給予補(bǔ)償?shù)囊环N保險。學(xué)習(xí)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，整合政府、保險市場、社會組織力量，建立責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險共擔(dān)的特色老年護(hù)理制度。三是大力推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)。依托社區(qū)、村委會為空巢老年人、殘疾人等提供便利化服務(wù)，例如開展社區(qū)食堂、老年活動室、家庭醫(yī)生、老年商品購物店等養(yǎng)老服務(wù)工作，鼓勵企業(yè)和社會組織參與，政府給予一定補(bǔ)貼和資助。四是建立經(jīng)濟(jì)困難老人和高齡老人津補(bǔ)貼制度。為全市80周歲以上低保老年人發(fā)放高齡津貼、建立生活長期不能自理經(jīng)濟(jì)困難老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度。

（四）全面提高社會保障水平一是擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)施擴(kuò)面工程計劃，從制度全覆蓋向人群全覆蓋過渡。通過改革創(chuàng)新職工社保制度，如允許按月份、季度等靈活方式繳納保險費(fèi)，對于靈活就業(yè)者、農(nóng)民工設(shè)定1～2年中斷繳費(fèi)銜接猶豫期，給予經(jīng)濟(jì)困難家庭參保繳費(fèi)補(bǔ)貼，吸引農(nóng)民工、靈活就業(yè)者、個體工商戶、被征地農(nóng)民、新業(yè)態(tài)自雇者加入社保體系。二是以適度水平為目標(biāo)，進(jìn)行社保給付待遇調(diào)整測算，以低保、養(yǎng)老、醫(yī)保為重點(diǎn)，分步驟、按序列逐步提高社保水平。同時建立低保、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價、收入提高等因素確定的自動調(diào)整機(jī)制。三是轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府社會保障責(zé)任，加大財政社會保障支出力度。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向財政社保責(zé)任補(bǔ)貼（如低保補(bǔ)助、新農(nóng)合補(bǔ)助、養(yǎng)老保險缺口補(bǔ)助、殘疾人福利等）、低收入繳費(fèi)補(bǔ)貼、特定人群繳費(fèi)減免、社會救助補(bǔ)助支出、農(nóng)村社會保障等傾斜。四是通過加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)提高社保水平。補(bǔ)充農(nóng)村社會保障“短板”有利于提高整體水平。優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老，整合城鄉(xiāng)一體化低保、城鄉(xiāng)一體化居民醫(yī)療制度。五是通過加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)充社保待遇水平。政府財政引導(dǎo)扶持養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、以房養(yǎng)老、老年護(hù)理保險、高齡老人津貼等多種制度及服務(wù)體系模式，鼓勵商業(yè)保險補(bǔ)充提高社會保障水平。

（五）做好重點(diǎn)人群社會保障工作一是做好被征地農(nóng)民社會保障工作。對于部分地區(qū)雙保賬戶入不敷出問題，由政府財政兜底幫助解決，同時進(jìn)一步盤活集體經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)營收入，以集體經(jīng)濟(jì)收益補(bǔ)助雙保賬戶不足。對于新征地村鎮(zhèn)，采取土地?fù)Q社保+工作等方式，合理分配土地增值收益，盡量做到農(nóng)民失地不失業(yè)，規(guī)范納入城鎮(zhèn)社會保障體系。二是做好農(nóng)民工社會保障工作。將在連打工農(nóng)民工全部納入工傷保險體系，鼓勵農(nóng)民工企業(yè)為農(nóng)民工購買商業(yè)性醫(yī)療保險，通過適當(dāng)降低費(fèi)率、完善保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、建立彈性繳費(fèi)機(jī)制等方式，吸引農(nóng)民工參加社會保險，提高社會保險參保率。三是加大力度將靈活就業(yè)、個體工商戶、新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入社會保障體系。做到應(yīng)保盡保，在參保費(fèi)率、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等方面給予補(bǔ)貼或支持。四是做好廠辦大集體社會保障工作。按照文件精神，做好落實(shí)工作，及時解決新問題。

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作者：沈毅 單位：中共大連市委黨校 公共與社會管理教研部