地方政府合作扶貧范文

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[論文合作扶貧;地方政府;區域發展

[論文內容提要地方政府合作扶貧不僅包括傳統的發達地區和貧困地區之間的合作,還包括貧困地區和貧困地區之間的合作以及次發達地區和貧困地區之間的合作;合作扶貧賴以存在的基礎是各合作方的利益互補;要使合作扶貧能夠良性地推進,除了有一定的信息協調基礎外,還必須構建相關的組織,并提供一定的激勵和約束機制;

國家社科基金(07CZZ002),湖南省軟科學基金(2007ZK2011),湖南省社科基金(06YB56)的階段性成果;

縱觀中國幾十年的扶貧歷程,大規模的政府參和是中國消除貧困的突出特征和優勢之所在;依靠強有力的政府干預和大量的資金注入,中國貧困人口數量迅速下降;但是,這種“政府主導;社會參和;自力更生;開發扶貧;全面發展”的扶貧道路受到了中國自上而下的層級權威的限制,從而形成了一種以行政區劃分割為扶貧責任分擔的范式,沒能有效地整合現有扶貧資源,也越來越不能適應我國當前的扶貧實踐,不能順應經濟全球化和區域經濟一體化的趨向;筆者把這種扶貧治理模式稱為“內向型扶貧”或“閉合性扶貧”;而突破“閉合性扶貧”的良方,應首選地方政府合作扶貧;

一;地方政府合作扶貧的概念厘定

在我國,合作扶貧的涵義主要體現在三個層面摘要:第一個層面是國際援助機構和地方政府的合作扶貧;這些國際機構包括多邊組織;雙邊組織和民間組織三種類型;國際援助機構的扶貧行動往往受到他們自身的理念和目標;中國政府的扶貧戰略以及中國貧困人口的實際需求等幾個方面的影響;其功能主要體現在從一定程度上緩解中國扶貧資金的不足;促進扶貧模式的創新;推廣和促進中國民間組織的發展等三個方面;第二個層面是東西協作扶貧;東西協作扶貧是“八七扶貧攻堅計劃”實施期間提出的一項辦法,其目的是動員東部發達省市的力量對口支持貧困地區的發展和貧困人口的脫貧;具體的幫扶方式有摘要:無償捐贈資金用于教育;衛生和其他基礎設施建設;捐贈生產和生活物資,用于支持農戶的農業生產和救濟農民的日常生活;經濟技術協作,例如利用發達地區的資金;技術;管理;市場和貧困地區的資源及廉價的勞動力進行合作生產和經營;人員的雙向交流,發達省市派技術人員和青年志愿者到貧困省區提供服務,貧困省區派行政和技術干部到發達省市接受培訓和掛職鍛煉,輸送勞動力到發達地區就業;第三個層面是指黨政機關定點扶貧;定點扶貧是指黨政機關;企事業單位和社會團體利用自己的資源,定點扶持部分國定貧困縣;其目的是動員政府部門;國家的企事業單位和社會團體參和扶貧工作,以補充中心的扶貧投入并利用各業務部門的專業力量進行扶貧;其最大特征是扶貧內容和方式和各部門的業務工作密切聯系;

從這三個層面的涵義可知,只有第二個層面的涵義涉及到地方政府之間的合作;而本文所謂的地方政府合作扶貧主要側重于此,但又不僅僅停留于此;地方政府合作扶貧的核心在于扶貧,也就是說,各方合作的目的在于緩解貧困;因此,作為合作主體的地方政府來講,其范圍就很寬泛,不僅是東西兩極的富裕地區和貧困地區的合作,還包括貧困地區和貧困地區的合作;就區域位置來講,還包括鄰近區域和非鄰近區域之間的合作;就區劃層次上來講,地方政府之間的合作涉及到地方政府各個層次的各種排列組合;因此,所謂地方政府合作扶貧則可定義為摘要:我國各個層次的地方政府之間因為扶貧目的而結合在一起的活動;

相對于當前合作扶貧的三層涵義,地方政府合作扶貧有幾個突出的特征摘要:其一是市場推動;地方政府之間因為某種目的而借助于市場的力量自愿結合,而非中心政府的強制性推動;其二是競爭性合作;在我國,各個地方政府都在統一的行政制度約束下按照中心政府的要求和地方的實際情況尋求發展,因而競爭是必然的,它涉及到各種各樣的資源競爭;但是,在各自的理性驅動之下,地方政府也會因為某種利益的需要而采用合作競爭的方式,即所謂的“競合”,以尋求多贏;其三是融扶貧于區域發展目標當中;區域化是當今世界成為地球村的重要表現形式,以區域的形式來推動地區的發展是各個地方政府的策略選擇;在某些有地理;經濟;歷史聯系的不同區劃,要發展必須以整體區域的形式參和更大范圍的競爭,從而爭取到更多的資源,更好地提高資源的利用率;因此,區域發展成為地方政府努力的重點;即使是貧困地區,也可能會整合資源,以整體的方式來吸引外來資金和政策資源;隨著區域的不斷發展,貧困也會有不同程度的緩解;

二;利益互補摘要:地方政府合作扶貧的現實基礎

地方政府合作扶貧的形式也可劃分為摘要:發達地區地方政府和貧困地區地方政府間的合作扶貧;次發達地區地方政府和貧困地區地方政府間的合作扶貧和貧困地區地方政府和貧困地區地方政府間的合作扶貧;我國東西協作扶貧即為發達地區地方政府和貧困地區地方政府合作扶貧的典型,也是能夠被人所接受的一種情況;但次發達地區地方政府和貧困地區地方政府,非凡是貧困地區地方政府之間的合作扶貧則不那么被人理解,有一種說法是摘要:都是不發達地區,都一樣落后,沒有什么優勢可以讓對方利用,完全無合作的必要,也不可能實現緩貧的目標;其實不然!每種合作形式都存在著合理的基礎,即合作是因為存在利益互補;

其一,發達地區在近20多年的發展中,憑借國家的優惠政策利用自身潛力,取得了前所未有的進步,但這種單極的發展可能因為缺少腹地支撐而沒有后勁;當其地區內的生產和消費市場飽和時,就會向外擴展,把某些資源性的前續產品的生產和加工放在較落后地區,對于一些貧困地區來講,假如擁有較豐富的資源則會很輕易被發達地區選擇為發展的伙伴;在合作過程中,貧困地區的各種資源優勢和發達地區的資金;技術;人才和管理優勢結合起來,相得益彰;從而,發達地區能夠獲得持續發展的機會和可能,貧困地區也能夠把很多資源利用起來,實現原來不能有的經濟收益;

其二,貧困地區和貧困地區之間的合作扶貧相較于發達地區和貧困地區之間的合作扶貧有其特征和優勢;發達地區和貧困地區的合作扶貧經過十幾年的扶貧實踐取得了一些成效,但是這種中心政府主導下的強制推動并不能使發達地區和貧困地區建立持續的聯系,因而其邊際效益在遞減;貧困地區和貧困地區之間的合作有以下幾個條件摘要:一是兩個或多個貧困地區在地理上連成一個整體,屬于某一個地理區域;二是兩個或多個地區在資源或者其他方面,如歷史;文化等方面,存在一致或互補;三是兩個或多個貧困地區都有合作扶貧的意愿,都希望充分利用各自的資源優勢,通過整體規劃來提升區域的競爭力,在區域發展的基礎上緩解各自的貧困程度;透過以上條件可以看出,貧困地區和貧困地區之間的合作關鍵點不在于是否真正貧困,而在于是否存在著某種聯系,而這種聯系是否能夠促進區域整體發展;在我國,貧困地區已經從最早的集中連片減少為“小集中,大分散”的布局;在某些區域,貧困地區往往是連在一起的;這些局部連成一片的貧困地區相對于發達地區和貧困地區之間的合作來說就具有天然上的優勢;比如,湖南的湘西自治州是湖南省國家級貧困縣的集中地;井岡山革命老區則集中了江西和湖南的多個國家級貧困縣;這些貧困地區地方政府之間假如能夠抓住其區域特征,合理利用其區域優勢,聯合起來發展將會是不錯的選擇;

三;制度布置摘要:走向良性合作扶貧的必然選擇

地方政府合作扶貧應該有如下一些制度布置摘要:

1.地方政府合作扶貧要以全面的信息協調為基礎;合作扶貧并不是必然會給區域發展帶來利益,也不必然會起到緩貧的功能,甚至,協調不好還會有反功能;因此,地方政府在合作之前必須從各個方面進行信息的溝通和協調摘要:其一,合作地區之間是否有相關性;相關性是地區合作的必要條件,假如沒有任何相關性那么最好不要合作;相關性體現在文化傳統的相關性;經濟發展的相關性;政治上的相關性和地理上的相關性等方面;其二,合作地區之間是否具備互補性;沒有互補性的同質要素之間可能就會相排斥;合作區域之間在經濟發展;自然資源和人力資源;產業結構和市場政策等方面要有一定的互補性;其三,合作地區之間是否能夠在各項政策辦法上達成一致;因各地政策運作環境及行政環境不一樣,為了各自的利益必須要在很多方面協調一致,假如沒有協調的可能,那么合作是不能夠實現的;其四,地方政府自身是否作好了預備;合作扶貧要由地方政府通過相應的政策來推動,地方政府必然在區域合作中起主導功能;各地是否能夠在適當的時候對利益進行取舍;合作扶貧不只是能夠獲得利益,有的時候也要犧牲某些利益,那么,作為合作方的地方政府是否都能夠為了建立在區域發展基礎上的緩貧目標做出一定的犧牲呢?假如沒有放棄部分利益的心理預備,合作扶貧是不可能實現的;

2.建立合作扶貧的組織體系;合作扶貧是不同地方政府之間的共同行為,因此,必須設立一定的組織來承擔相應的職能;合作扶貧組織可以是常設的,也可以是非常設的;常設的合作扶貧組織應該在各個地方扶貧辦公室的基礎上組建起來,承擔扶貧規劃;扶貧資金和資源的分配;扶貧方式和對象的確定;扶貧績效的評估等職能;非常設的合作扶貧組織可以由各個地方的發展和改革委員會牽頭,由某一政府主管領導負責組建一個協調委員會;協調委員會的職能主要在于扶貧規劃以及配合相關職能部門開展扶貧工作;無論是常設性組織還是非常設性組織,地方政府要在人;財;物;制度等資源上給予支持,賦予它一定的地位,從而保證信息在地方政府間暢通交換,另外還應該有一定的溝通和協調機制;協調機制因組織性質的不同而有所不同,但離不開三個層次摘要:第一個層次是地方政府行政首長之間的協調機制,由最高行政部門負責人就區域發展和緩貧進行專門的討論;第二個層次是地方相關部門負責人聯席會議,由各相關部門就各自的職能履行情況進行專門的匯報,在經過協商的基礎上形成統一的發展策略;第三個層次是扶貧項目討論會,每一個涉及到區域內部發展的扶貧項目必須以整體的名義予以爭取,以整體的名義進行開發和建設,并實現利益共享;溝通和協調是建立在信息公開的基礎上的;信息公開制度一方面要求建立地方政府合作扶貧的信息通報制度,另一方面也要求構建專門的合作扶貧信息平臺,如電子政務,使相關信息為大家共享,非凡是幫助貧困地區走出“信息孤島”;

3.建立合作扶貧的激勵約束機制;讓“貧困地區脫貧”這一合作扶貧目標的非凡性決定了建立地方政府合作扶貧的動力激勵機制并非易事;要建立這樣的機制,首先,需要各地方政府充分熟悉到區域經濟一體化;工業化條件下地區經濟和社會發展的相互依存和相互制約的關系,熟悉到各地區之間不斷增長的共同利益,熟悉到幫助貧困地區發展對各地區長遠發展的重要意義;其次,要建立一套科學的地方政府官員的績效考核體系,把扶貧工作納入到地方政府工作的考核內容中去;通過正確的方向引導;規范地方官員的行為取向和行為模式,實現地方政府扶貧合作行為的正?；?從而為地方政府聯合戰勝貧困提供足夠的動力;為了防止扶貧合作中的機會主義行為,保障合作扶貧取得實質性的成效,需要建立一種地方政府扶貧合作的約束機制;這個機制的構成要件有,地方政府合作章程中明確的規定行為的責任條款,包括地方政府在合作關系中應遵循的規則;在違反合作條款后應承擔的責任;對違反合作扶貧規則所造成的經濟和其他方面的損失應做的賠償規定;對地方政府合作中的非規范性行為做出懲罰性的制度布置,以對違反“游戲規則”的機會主義者予以充分的懲罰以使違規者望而生畏;