地方政府合作扶貧范文

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[論文合作扶貧;地方政府;區(qū)域發(fā)展

[論文內(nèi)容提要地方政府合作扶貧不僅包括傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作,還包括貧困地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作以及次發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作;合作扶貧賴以存在的基礎(chǔ)是各合作方的利益互補;要使合作扶貧能夠良性地推進,除了有一定的信息協(xié)調(diào)基礎(chǔ)外,還必須構(gòu)建相關(guān)的組織,并提供一定的激勵和約束機制;

國家社科基金(07CZZ002),湖南省軟科學(xué)基金(2007ZK2011),湖南省社科基金(06YB56)的階段性成果;

縱觀中國幾十年的扶貧歷程,大規(guī)模的政府參和是中國消除貧困的突出特征和優(yōu)勢之所在;依靠強有力的政府干預(yù)和大量的資金注入,中國貧困人口數(shù)量迅速下降;但是,這種“政府主導(dǎo);社會參和;自力更生;開發(fā)扶貧;全面發(fā)展”的扶貧道路受到了中國自上而下的層級權(quán)威的限制,從而形成了一種以行政區(qū)劃分割為扶貧責(zé)任分擔(dān)的范式,沒能有效地整合現(xiàn)有扶貧資源,也越來越不能適應(yīng)我國當(dāng)前的扶貧實踐,不能順應(yīng)經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨向;筆者把這種扶貧治理模式稱為“內(nèi)向型扶貧”或“閉合性扶貧”;而突破“閉合性扶貧”的良方,應(yīng)首選地方政府合作扶貧;

一;地方政府合作扶貧的概念厘定

在我國,合作扶貧的涵義主要體現(xiàn)在三個層面摘要:第一個層面是國際援助機構(gòu)和地方政府的合作扶貧;這些國際機構(gòu)包括多邊組織;雙邊組織和民間組織三種類型;國際援助機構(gòu)的扶貧行動往往受到他們自身的理念和目標(biāo);中國政府的扶貧戰(zhàn)略以及中國貧困人口的實際需求等幾個方面的影響;其功能主要體現(xiàn)在從一定程度上緩解中國扶貧資金的不足;促進扶貧模式的創(chuàng)新;推廣和促進中國民間組織的發(fā)展等三個方面;第二個層面是東西協(xié)作扶貧;東西協(xié)作扶貧是“八七扶貧攻堅計劃”實施期間提出的一項辦法,其目的是動員東部發(fā)達(dá)省市的力量對口支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧;具體的幫扶方式有摘要:無償捐贈資金用于教育;衛(wèi)生和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);捐贈生產(chǎn)和生活物資,用于支持農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救濟農(nóng)民的日常生活;經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作,例如利用發(fā)達(dá)地區(qū)的資金;技術(shù);管理;市場和貧困地區(qū)的資源及廉價的勞動力進行合作生產(chǎn)和經(jīng)營;人員的雙向交流,發(fā)達(dá)省市派技術(shù)人員和青年志愿者到貧困省區(qū)提供服務(wù),貧困省區(qū)派行政和技術(shù)干部到發(fā)達(dá)省市接受培訓(xùn)和掛職鍛煉,輸送勞動力到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè);第三個層面是指黨政機關(guān)定點扶貧;定點扶貧是指黨政機關(guān);企事業(yè)單位和社會團體利用自己的資源,定點扶持部分國定貧困縣;其目的是動員政府部門;國家的企事業(yè)單位和社會團體參和扶貧工作,以補充中心的扶貧投入并利用各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)力量進行扶貧;其最大特征是扶貧內(nèi)容和方式和各部門的業(yè)務(wù)工作密切聯(lián)系;

從這三個層面的涵義可知,只有第二個層面的涵義涉及到地方政府之間的合作;而本文所謂的地方政府合作扶貧主要側(cè)重于此,但又不僅僅停留于此;地方政府合作扶貧的核心在于扶貧,也就是說,各方合作的目的在于緩解貧困;因此,作為合作主體的地方政府來講,其范圍就很寬泛,不僅是東西兩極的富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的合作,還包括貧困地區(qū)和貧困地區(qū)的合作;就區(qū)域位置來講,還包括鄰近區(qū)域和非鄰近區(qū)域之間的合作;就區(qū)劃層次上來講,地方政府之間的合作涉及到地方政府各個層次的各種排列組合;因此,所謂地方政府合作扶貧則可定義為摘要:我國各個層次的地方政府之間因為扶貧目的而結(jié)合在一起的活動;

相對于當(dāng)前合作扶貧的三層涵義,地方政府合作扶貧有幾個突出的特征摘要:其一是市場推動;地方政府之間因為某種目的而借助于市場的力量自愿結(jié)合,而非中心政府的強制性推動;其二是競爭性合作;在我國,各個地方政府都在統(tǒng)一的行政制度約束下按照中心政府的要求和地方的實際情況尋求發(fā)展,因而競爭是必然的,它涉及到各種各樣的資源競爭;但是,在各自的理性驅(qū)動之下,地方政府也會因為某種利益的需要而采用合作競爭的方式,即所謂的“競合”,以尋求多贏;其三是融扶貧于區(qū)域發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中;區(qū)域化是當(dāng)今世界成為地球村的重要表現(xiàn)形式,以區(qū)域的形式來推動地區(qū)的發(fā)展是各個地方政府的策略選擇;在某些有地理;經(jīng)濟;歷史聯(lián)系的不同區(qū)劃,要發(fā)展必須以整體區(qū)域的形式參和更大范圍的競爭,從而爭取到更多的資源,更好地提高資源的利用率;因此,區(qū)域發(fā)展成為地方政府努力的重點;即使是貧困地區(qū),也可能會整合資源,以整體的方式來吸引外來資金和政策資源;隨著區(qū)域的不斷發(fā)展,貧困也會有不同程度的緩解;

二;利益互補摘要:地方政府合作扶貧的現(xiàn)實基礎(chǔ)

地方政府合作扶貧的形式也可劃分為摘要:發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧;次發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧和貧困地區(qū)地方政府和貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧;我國東西協(xié)作扶貧即為發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和貧困地區(qū)地方政府合作扶貧的典型,也是能夠被人所接受的一種情況;但次發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和貧困地區(qū)地方政府,非凡是貧困地區(qū)地方政府之間的合作扶貧則不那么被人理解,有一種說法是摘要:都是不發(fā)達(dá)地區(qū),都一樣落后,沒有什么優(yōu)勢可以讓對方利用,完全無合作的必要,也不可能實現(xiàn)緩貧的目標(biāo);其實不然!每種合作形式都存在著合理的基礎(chǔ),即合作是因為存在利益互補;

其一,發(fā)達(dá)地區(qū)在近20多年的發(fā)展中,憑借國家的優(yōu)惠政策利用自身潛力,取得了前所未有的進步,但這種單極的發(fā)展可能因為缺少腹地支撐而沒有后勁;當(dāng)其地區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)和消費市場飽和時,就會向外擴展,把某些資源性的前續(xù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工放在較落后地區(qū),對于一些貧困地區(qū)來講,假如擁有較豐富的資源則會很輕易被發(fā)達(dá)地區(qū)選擇為發(fā)展的伙伴;在合作過程中,貧困地區(qū)的各種資源優(yōu)勢和發(fā)達(dá)地區(qū)的資金;技術(shù);人才和管理優(yōu)勢結(jié)合起來,相得益彰;從而,發(fā)達(dá)地區(qū)能夠獲得持續(xù)發(fā)展的機會和可能,貧困地區(qū)也能夠把很多資源利用起來,實現(xiàn)原來不能有的經(jīng)濟收益;

其二,貧困地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作扶貧相較于發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作扶貧有其特征和優(yōu)勢;發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的合作扶貧經(jīng)過十幾年的扶貧實踐取得了一些成效,但是這種中心政府主導(dǎo)下的強制推動并不能使發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)建立持續(xù)的聯(lián)系,因而其邊際效益在遞減;貧困地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作有以下幾個條件摘要:一是兩個或多個貧困地區(qū)在地理上連成一個整體,屬于某一個地理區(qū)域;二是兩個或多個地區(qū)在資源或者其他方面,如歷史;文化等方面,存在一致或互補;三是兩個或多個貧困地區(qū)都有合作扶貧的意愿,都希望充分利用各自的資源優(yōu)勢,通過整體規(guī)劃來提升區(qū)域的競爭力,在區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上緩解各自的貧困程度;透過以上條件可以看出,貧困地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作關(guān)鍵點不在于是否真正貧困,而在于是否存在著某種聯(lián)系,而這種聯(lián)系是否能夠促進區(qū)域整體發(fā)展;在我國,貧困地區(qū)已經(jīng)從最早的集中連片減少為“小集中,大分散”的布局;在某些區(qū)域,貧困地區(qū)往往是連在一起的;這些局部連成一片的貧困地區(qū)相對于發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間的合作來說就具有天然上的優(yōu)勢;比如,湖南的湘西自治州是湖南省國家級貧困縣的集中地;井岡山革命老區(qū)則集中了江西和湖南的多個國家級貧困縣;這些貧困地區(qū)地方政府之間假如能夠抓住其區(qū)域特征,合理利用其區(qū)域優(yōu)勢,聯(lián)合起來發(fā)展將會是不錯的選擇;

三;制度布置摘要:走向良性合作扶貧的必然選擇

地方政府合作扶貧應(yīng)該有如下一些制度布置摘要:

1.地方政府合作扶貧要以全面的信息協(xié)調(diào)為基礎(chǔ);合作扶貧并不是必然會給區(qū)域發(fā)展帶來利益,也不必然會起到緩貧的功能,甚至,協(xié)調(diào)不好還會有反功能;因此,地方政府在合作之前必須從各個方面進行信息的溝通和協(xié)調(diào)摘要:其一,合作地區(qū)之間是否有相關(guān)性;相關(guān)性是地區(qū)合作的必要條件,假如沒有任何相關(guān)性那么最好不要合作;相關(guān)性體現(xiàn)在文化傳統(tǒng)的相關(guān)性;經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性;政治上的相關(guān)性和地理上的相關(guān)性等方面;其二,合作地區(qū)之間是否具備互補性;沒有互補性的同質(zhì)要素之間可能就會相排斥;合作區(qū)域之間在經(jīng)濟發(fā)展;自然資源和人力資源;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場政策等方面要有一定的互補性;其三,合作地區(qū)之間是否能夠在各項政策辦法上達(dá)成一致;因各地政策運作環(huán)境及行政環(huán)境不一樣,為了各自的利益必須要在很多方面協(xié)調(diào)一致,假如沒有協(xié)調(diào)的可能,那么合作是不能夠?qū)崿F(xiàn)的;其四,地方政府自身是否作好了預(yù)備;合作扶貧要由地方政府通過相應(yīng)的政策來推動,地方政府必然在區(qū)域合作中起主導(dǎo)功能;各地是否能夠在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)孢M行取舍;合作扶貧不只是能夠獲得利益,有的時候也要犧牲某些利益,那么,作為合作方的地方政府是否都能夠為了建立在區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)上的緩貧目標(biāo)做出一定的犧牲呢?假如沒有放棄部分利益的心理預(yù)備,合作扶貧是不可能實現(xiàn)的;

2.建立合作扶貧的組織體系;合作扶貧是不同地方政府之間的共同行為,因此,必須設(shè)立一定的組織來承擔(dān)相應(yīng)的職能;合作扶貧組織可以是常設(shè)的,也可以是非常設(shè)的;常設(shè)的合作扶貧組織應(yīng)該在各個地方扶貧辦公室的基礎(chǔ)上組建起來,承擔(dān)扶貧規(guī)劃;扶貧資金和資源的分配;扶貧方式和對象的確定;扶貧績效的評估等職能;非常設(shè)的合作扶貧組織可以由各個地方的發(fā)展和改革委員會牽頭,由某一政府主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組建一個協(xié)調(diào)委員會;協(xié)調(diào)委員會的職能主要在于扶貧規(guī)劃以及配合相關(guān)職能部門開展扶貧工作;無論是常設(shè)性組織還是非常設(shè)性組織,地方政府要在人;財;物;制度等資源上給予支持,賦予它一定的地位,從而保證信息在地方政府間暢通交換,另外還應(yīng)該有一定的溝通和協(xié)調(diào)機制;協(xié)調(diào)機制因組織性質(zhì)的不同而有所不同,但離不開三個層次摘要:第一個層次是地方政府行政首長之間的協(xié)調(diào)機制,由最高行政部門負(fù)責(zé)人就區(qū)域發(fā)展和緩貧進行專門的討論;第二個層次是地方相關(guān)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議,由各相關(guān)部門就各自的職能履行情況進行專門的匯報,在經(jīng)過協(xié)商的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的發(fā)展策略;第三個層次是扶貧項目討論會,每一個涉及到區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的扶貧項目必須以整體的名義予以爭取,以整體的名義進行開發(fā)和建設(shè),并實現(xiàn)利益共享;溝通和協(xié)調(diào)是建立在信息公開的基礎(chǔ)上的;信息公開制度一方面要求建立地方政府合作扶貧的信息通報制度,另一方面也要求構(gòu)建專門的合作扶貧信息平臺,如電子政務(wù),使相關(guān)信息為大家共享,非凡是幫助貧困地區(qū)走出“信息孤島”;

3.建立合作扶貧的激勵約束機制;讓“貧困地區(qū)脫貧”這一合作扶貧目標(biāo)的非凡性決定了建立地方政府合作扶貧的動力激勵機制并非易事;要建立這樣的機制,首先,需要各地方政府充分熟悉到區(qū)域經(jīng)濟一體化;工業(yè)化條件下地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的相互依存和相互制約的關(guān)系,熟悉到各地區(qū)之間不斷增長的共同利益,熟悉到幫助貧困地區(qū)發(fā)展對各地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要意義;其次,要建立一套科學(xué)的地方政府官員的績效考核體系,把扶貧工作納入到地方政府工作的考核內(nèi)容中去;通過正確的方向引導(dǎo);規(guī)范地方官員的行為取向和行為模式,實現(xiàn)地方政府扶貧合作行為的正常化,從而為地方政府聯(lián)合戰(zhàn)勝貧困提供足夠的動力;為了防止扶貧合作中的機會主義行為,保障合作扶貧取得實質(zhì)性的成效,需要建立一種地方政府扶貧合作的約束機制;這個機制的構(gòu)成要件有,地方政府合作章程中明確的規(guī)定行為的責(zé)任條款,包括地方政府在合作關(guān)系中應(yīng)遵循的規(guī)則;在違反合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任;對違反合作扶貧規(guī)則所造成的經(jīng)濟和其他方面的損失應(yīng)做的賠償規(guī)定;對地方政府合作中的非規(guī)范性行為做出懲罰性的制度布置,以對違反“游戲規(guī)則”的機會主義者予以充分的懲罰以使違規(guī)者望而生畏;