我國生態稅收體系構建路徑范文

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摘要：構建生態稅收體系不僅是實現稅收體系的環保要求，也是通過稅收手段調節經濟與環境問題使其健康發展的必經之路。文章從外部性理論與可持續發展理論分析了生態稅收體系的構建，分析了現行稅制下我國生態稅收的現狀及存在問題，并進一步探討了完善生態稅收體系的路徑。我國需要調整現行稅制，進行費改稅，開征新稅種，實施稅款專項；我國也需要改革和完善生態稅收優惠政策，循序漸進，試點征收，提高稅收征管水平，真正構建生態稅收體系以實現經濟可持續發展。

關鍵詞：生態稅收；生態稅收體系；構建

1引言

生態稅即綠色稅、環境稅，是政府矯正環境污染行為和保護生態環境而采取的一種有效的經濟手段[1]，其本質是把環境治理的成本內部化[2]。圍繞生態稅收開展的研究已經形成一定的理論基礎。1972年，李香菊和杜偉[3]的研究提到Oares在介紹庇古的外部性理論基礎上，提出了庇古稅的概念，核心在于將稅收手段運用到保護環境之中。然而，這一理論并未受到重視。隨著Pearace[4]提出的環境稅“雙重紅利”概念，對污染環境的行為征稅日益受到重視。A.H.帕夫連科和張晶[5]提出的倫理學對生態稅收體系的建立提供了一定的理論指導，Chiroleu-Assouline&Fodha[6]在疊代模型框架下研究環境稅雙重紅利實現的條件，豐富了綠色稅收理論?？梢?，生態稅收的相關理論為構建生態稅收體系提供了理論基礎。改革開放以來，我國經濟社會快速發展的同時，環境問題日益突出，資源和生態可持續發展面臨著嚴峻挑戰，為了治理生態環境，我國不斷完善資源環境稅費制度，并制定和實施了一系列政策：2014年上調排污費，2015年加大排污費征收范圍，2016年7月1日全面推開資源稅改革。在《“十三五”生態環境保護規劃》中，我國更是提出了開征環境保護稅，全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間范疇。目前，學者們分析了國內生態稅收現狀[7]，發現目前并未形成真正意義上的生態稅，現行稅制下的資源稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅承擔環境保護的責任[8]。部分稅種雖然發揮保護環境的作用，但欠缺經濟的協調，在發展循環經濟方面作用零散[9]，我國現行稅制的生態化程度不夠，沒有從保護環境的角度出發[10]。通過開征資源稅和環境稅來調節生態環境問題處于起步階段，仍未建立完善的生態稅收體系。在現行稅制下，我國生態稅收的現狀如何，存在怎樣的問題？如何構建和完善我國生態稅收體系的具體路徑？本文將逐層深入分析。

2生態稅收體系構建的理論分析

2.1外部性理論與生態稅收體系的構建

外部性理論最早由英國經濟學家馬歇爾[11]提出，通過分析外部經濟和內部經濟，他提出了如下觀點：如果增加勞動和資本，則會促進組織改進，而組織改進則會進一步增加勞動和資本的使用效率。在此基礎上庇古[12]進一步發展了外部性理論，認為外部性的實質就是邊際私人成本和邊際社會成本不一致以及邊際私人收益與邊際社會收益不一致造成。實際上，生態稅收的概念起源于庇古的外部性理論，不僅針對環境污染開征稅種，也應從實際出發全面概括其意義[13]。構建生態稅收體系，從外部性理論視角來看，當邊際社會成本大于邊際私人成本時，應對造成環境污染的企業進行征稅；當邊際私人收益小于邊際社會收益時，應對環境加以保護，對預防污染以及綠色生產的企業進行優惠和補貼。可見，生態稅收體系的構建就是使外部效應內部化，使資源配置達到最佳狀態。

2.2可持續發展理論與生態稅收體系的構建

1987年聯合國世界與環境發展委員會發表了一份報告《我們共同的未來》，正式提出可持續發展概念。在1992年聯合國環境與發展大會上，可持續發展要領得到與會者的共識與承認?？沙掷m發展是指在滿足當代人需要的同時，不能危害后代人對消費和需求的能力。可持續發展涉及經濟可持續發展、生態可持續發展和社會可持續發展三方面的協調統一，要求人類在發展中講究經濟效率、關注生態和諧與追求社會公平，最終實現人的全面發展。與發達國家不同，發展中國家在發展過程中同時面臨著經濟和生態的雙重壓力。發展中國家為了追求經濟發展往往以破壞環境為代價，造成出現嚴重的環境問題，而這又反過來制約經濟發展。在發展經濟的同時能保護生態環境，使可再生資源保持其可再生性，發掘環保、綠色的資源來替代和補充非可再生資源。作為發展中國家，我國應建立有效的管理體系，運用經濟手段、稅收手段、法制以及政策干預來保持其可持續。除外部性理論和可持續發展理論外，稅收生態體系的構建也可以基于公共產品理論、稅收制度優化理論、邊際成本理論等主要理論開展分析。目前，我國在理論上對生態稅收的研究還處于起步階段，理論和實踐還未能完全結合。隨著生態環境問題日益嚴峻，建設生態稅收體系刻不容緩，需要及時發揮其對生態環境的調控作用，實現生態可持續發展。

3我國現行稅制下的生態稅收現狀

3.1資源稅資源稅是對各種自然資源的開發和使用

征收的稅種，在生態稅收體系中作為主力軍。我國現行的資源稅包括針對礦產征收的資源稅、土地使用稅和耕地占用稅，根據不同資源產品和資源條件的差異，確定相應的稅率和征收標準。2016年7月1日我國全面推開資源稅改革，擴大了征稅范圍，確定合理的稅率并全面推開從價計征方式。在城鎮土地使用稅中，其征稅對象為國有土地，征稅范圍為城市、縣城、建制鎮和工礦區，以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據。耕地占用稅是對占用耕地的行為征稅，實行定額稅率，從量征收。隨著城市化進程加快，耕地面積不斷減少，征收耕地占用稅旨在保護耕地、保護生態平衡。我國耕地資源分布不均勻，經濟發展水平差異大，采用地區差別定額征收。

3.2消費稅

消費稅對所有消費品和消費行為征稅，在消費稅的征收范圍內，部分體現了生態性，促進了資源配置。然而，我國消費稅征稅范圍窄，諸如一次性筷子、實木地板這種污染嚴重且極大損耗資源的消費品稅率較低，稅率均為5%，對造成白色污染嚴重的一次性塑料袋等塑料制品未進行征稅。

3.3增值稅

增值稅是我國稅收體系中最主要的稅種，在稅收收入中占比最高，在市場對資源配置中具有關鍵作用。增值稅中的部分優惠政策對生態稅收體系的建立產生了一定的促進作用，但部分卻不利于生態保護。目前，在我國增值稅涉及的與生態保護有關的優惠政策中，對循環利用物、廢舊物資和部分資源綜合利用產品進行優惠征稅，有助于保護環境，提高資源利用率。對農業生產資料中的農膜、化肥、殺蟲劑等給予稅收優惠，對生態保護具有一定的不利影響。尤其是農膜的大量使用造成殘膜污染，嚴重破壞土壤抗旱能力和透氣性；大量使用化肥會造成土壤板結，污染水質。

3.4所得稅、城市維護建設稅和車輛購置稅

企業所得稅中具有生態功能的稅收優惠政策主要包括：固定資產加速折舊；開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用加計扣除；高新技術企業減按15%的稅率征收。城市維護建設稅所征收的稅款，專門用于城市、縣城、鄉鎮維護建設方面。車輛購置稅對購置車輛征稅，城市維護建設稅和車輛購置稅這兩個稅種具有一定的生態調節性，但所占比重較低。

4我國生態稅收體系存在的主要問題

4.1未建立完善的生態稅收體系

（1）生態稅種分散，占比不高。由于我國生態稅起步較晚，目前并無具體意義上的生態稅，現行稅制中雖有部分稅種起到保護生態、調節污染的作用，但稅種分散、占比較少，效果不明顯。從2011—2015年我國部分具有生態功能的稅收收入和國家稅收總收入狀況來看（表1），我國涉及生態的稅種很少。在現行稅制下我國以資源稅為生態稅的主力，車船稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅同樣具有生態保護功能，但消費稅和所得稅生態性并不強。我國生態稅征稅范圍小、稅率低，且稅收收入占國家稅收總收入的比重小。（2）缺乏獨立的生態稅種。目前，發達國家生態稅種齊全。例如，美國的稅收體系由州稅、聯邦稅和地方稅組成，已經形成成熟的生態稅收體系。1912年俄勒岡州提出的汽油稅是美國最早的有關保護環境的稅目，在之后提出的方案進一步對排放硫化物征稅。其中，對由二氧化硫造成的污染征稅，明確規定二氧化硫濃度為一級以下地區每排放1磅硫征收15美分，一級與二級之間征收10美分/磅，二級以上不用交稅。對有破壞空氣、水、礦產資源等行為的人或單位造成的生態補償費，對使用公共用地或地上附著資源的按市場價格收取使用費。此外，美國的生態稅收還涉及損害臭氧層的化學品征收的消費稅、汽車使用相關稅、開采稅、固體廢物處理稅費、噪音稅和交易費等。瑞典是一個城市化和工業化程度很高的國家，在機械工業和化學工業方面具有優勢，并大力發展信息、通信、生物、醫藥、環保等新興產業。然而，瑞典重視能源節約和環境保護，1988年瑞典引入環境稅，經過不斷改革和完善生態稅收，形成了包括能源稅、碳稅、硫稅、汽油稅、里程稅、廢物稅、化肥稅、農藥稅等在內的綜合生態稅收體系。相比發達國家較成熟的生態稅收體系，我國生態稅稅種單一，沒有主體稅種，也無獨立的生態稅稅種。近年來，我國北方地區大范圍的霧霾天氣，所含灰塵、硫酸、硝酸、二氧化硫、氮氧化物嚴重超標，因而有必要借鑒發達國家的成功經驗，開征碳稅、硫稅等相關稅種，并結合其他經濟手段控制環境污染。

4.2現行稅制缺乏生態調節功能

一般而言，資源稅是在資源開采和利用中監管并提高資源配置，保護能源。我國現行的資源稅包括針對礦產征收的資源稅、土地使用稅和耕地占用稅，征稅范圍僅限于部分不可再生資源，對大部分可再生資源的征管松散，并且其征收率低、征稅范圍窄。現行稅制下的資源稅以級差收益為主要目的，嚴重偏離了資源稅的目標。從消費稅來看，我國的消費稅是以價內稅的方式征收。由于我國居民納稅意識不強，對消費稅的認識程度不高，大部分人并未意識到繳納消費稅，通過消費稅引導綠色生態的消費理念并不強。我國消費稅征稅范圍窄，集中在成品油、貴重首飾和小汽車方面，諸如一次性筷子、實木地板這種污染嚴重且極大損耗資源的消費品稅率較低，對造成白色污染嚴重的一次性塑料袋、一次性飯盒、一次性鞋套、一次性杯子等一次性制品未進行征稅。

4.3以費代稅現象嚴重

根據外部性理論，企業在日常生產過程中所產生的污染未進行處理和凈化便直接排放到環境中，企業的生產成本下降，但卻轉嫁到社會環境中，增加了社會成本。污染者應承擔一定的責任，即“污染者付費”。我國自1979年確立排污費制度，但長期以來在環境治理上采取收費政策，現行的排污費政策主要包括對排放廢水、廢氣、固體廢棄物、噪聲收費，實行地區差異性收費標準。我國以費代稅非常普遍，而排污費制度并無明顯的立法作用，其立法性不強，執法剛性不足、行政干預較多、強制性和規范性較為缺乏，形成眾多內在約束機制，加上污染物排放與測量的專業性和技術性強、征收成本較高、收費標準低使得污染者有機可乘。盡管我國不斷加大對工業污染的治理投資，但環境問題改善仍不明顯。

4.4優惠政策中存在一定的缺陷

我國增值稅優惠政策中存在缺陷。例如，涉及化肥、農藥的優惠政策，在短期內對農業發展具有一定的鼓勵和支持作用，但卻勢必造成嚴重的生態問題，不利于生態可持續發展。對造成生態污染的部分產品給予稅收優惠，對可循環利用的產品補貼不到位，部分優惠政策所存在的缺陷表明未能很好地將可持續發展的理念寓于政策措施之中。相比之下，發達國家稅收優惠形式多樣，涉及稅收減免、加速折舊、稅收扣除和直接免稅等。我國單一的稅收優惠形式在鼓勵和引導方面作用效果不明顯，在提高企業生態保護的積極性方面引導作用不強。

4.5稅收征管水平不高

我國稅收征管水平不高，稅收征管方面存在眾多漏洞，主要表現為：一是我國稅收征管制度存在缺陷，使得污染企業和個人有機可乘；二是部門之間沒有嚴密的配合協作，如環境監測部門、環保部門和財政部的分工協作；三是征管人員專業性不強、水平不高，征管技術水平不高；四是我國居民對可持續發展理念的理解不足，生態稅收納稅意識不強。由于生態稅征收的根本目的是控制污染，保護生態環境，并不以增加財政收入為目的，生態環境投資效益具有長期性，短期不明顯，由此造成區域生態環境差異的不斷擴大，使一系列發展失衡問題不斷加劇[14]。

5構建與完善我國生態稅收體系的路徑

長期以來，我國片面追求經濟增長而忽視環境保護，不合理的資源配置造成社會資源嚴重浪費。因此，構建生態稅收體系是必要且重要的，但構建我國生態稅收體系必須保持經濟增長、社會安定和生態安全三位一體。目前，我國生態稅收體系的構建正處于起步階段，需要結合基本國情，探索完善生態稅收體系的路徑，改革現行稅制中不合理的成分，使生態稅收體系需服務于國家發展和人民需求。

5.1調整現行稅制，進行費改稅

一是改革資源稅。改革資源稅的重點是擴大范圍、提高稅率。對可再生資源征稅，需要將范圍擴大到森林、草原、濕地、水資源等全部生態資源；提高稅率，實行階梯稅率，在保持稅負基本不變的前提下，整合各項稅收，制定合理有效的征稅標準。二是改革消費稅。改革消費稅的重點是擴大稅目，對污染嚴重、資源消耗大的消費品和消費行為一律征稅，增強消費稅引導作用。引導正確、綠色、環保的消費觀，把綠色環保理念引入我國稅收制度[15]。三是改革所得稅。在所得稅中提高生態性，從個人到企業應加入生態稅收條款，對運用環保設施實施節能減排、研發高新技術的企業或個人給予稅收優惠，建立相應的獎懲制度。四是進行費改稅。增加稅收環保機制，有效解決排污費制度中執法剛性不足、行政干預較多、強制性和規范性較為缺乏等問題；將費改稅征收的稅款作為地方收入，調動地方積極性。

5.2開征新稅種，實施稅款專項

由于我國正處于生態稅收體系構建的起步階段，構建完善的生態稅收體系，開征新稅種已是必然。開征新稅種應結合現行稅制和環保機制，確保新稅種的可行性，避免與其他政策制度沖突或重復。我國應借鑒發達國家的成功經驗，開征碳稅、硫稅、污染稅等生態稅種。通過開征污染稅，提升有關生態稅稅種的降碳功能[16]。制定合理的征稅標準，實施生態稅稅款專項，任何部門與個人都不能挪用、隱瞞，專項收入應用于生態建設，開發新能源、研發新技術、治理環境污染。

5.3改革和完善生態稅收優惠政策

完善生態稅收優惠政策，首先，需要建立公平合理的生態稅法，立法先行，完善現行稅制，建立動態環境稅模式[17]。其次，需要清理現行稅制中不合理的稅收優惠政策，尤其是對農藥、化肥等實施的免稅優惠政策。再次，需要調整環保政策和生態稅的稅收機制，使二者相互配合，最大限度地發揮作用。最后，采用多樣化的稅收優惠形式，通過引入加速折舊、延遲支付、費用扣除等優惠手段，豐富稅收優惠形式。

5.4循序漸進，試點征收

由于我國資源狀況、稅收體系、環境污染狀況和經濟狀況較為復雜，構建完善的生態稅收體系必須循序漸進，不可急功近利。構建生態稅收體系涉及方方面面，其稅收法律制定、執行，征收標準和征收方式的確定，稅款的征收使用以及征管部門等環環相扣，稍有不慎易造成經濟混亂，稅制癱瘓。我國可以根據各地區資源狀況不同和污染程度差異，實施試點征收，從點到線從線到面，逐步擴大范圍。我國應基于現實國情，循序漸進，將遠期目標和近期目標有機結合，構建生態稅收體系以實現經濟社會的可持續發展。

5.5提高稅收征管水平提高稅收征管水平

可以從以下兩個方面入手：一是需要提高公民自覺的環保和納稅意識。政府通過多途徑開展對廣大居民普及稅法知識教育，擴大宣傳，增強廣大居民的環保和納稅意識，引導綠色環境觀，從而自發地不斷尋求總成本趨于最低的環保手段。二是運用靈活手段從控制污染源頭、監督污染過程、治理污染結果來有效防治污染。加強部門間的合作，提高征管人員素質和征管水平，支持和鼓勵高新技術產業發展，用新型技術來改造傳統企業，減少環境污染。

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作者：劉志雄1；黎亞男2 單位：1.廣西民族大學，2.甘南州興發草原維護與建設有限責任公司