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一、現狀、問題與成因

經過20多年的農村金融體制改革，我國已形成了以商業性、政策性、合作性金融機構為主體、多種農村金融機構并存的格局。其中，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行是支撐農村金融體系的基本組織形式。同時，郵政儲蓄銀行、村鎮銀行、各地涌現的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農村金融機構逐步產生和發展，靈活多樣地發揮著作用。

以中國農業銀行為首的農村金融機構的改革正進行中，股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構的改革進程表。但農村金融中存在的一些深層次問題不是短期內就能消除的。

1、農村金融服務功能整體弱化。農村資金向城市逆向流動，導致城鄉差距越拉越大。農村金融服務整體上不能滿足“三農”的要求。過去農村的融資渠道有四大商業銀行、農村信用社、合作基金會等多個渠道，現在多數地區對農戶、個體工商戶和中小企業貸款基本上只剩農村信用社這一渠道。農村商業性金融機構撤并、重組，形成了農村金融服務的盲區。農村資金大量外流，影響農村資金的整體供應。

2、農信社的主力軍作用不能充分發揮。當前農村信用社已成為農村金融的主力軍，但在政策上還存在諸多問題，表現為：一是性質模糊，定位不清。目前農村信用社的性質是不以盈利為目的的合作金融組織，明確其服務對象是“三農”,但稅賦負擔又按商業性金融機構來處理，實際上是合作性、政策性、商業性混為一體；二是歷史包袱未得到政策性支持。農村信用社的不良貸款一半是由于政策性因素和行政干預導致的，另外農村信用社還對保值儲蓄進行貼補，而兩者至今都得不到政策性補償；三是承擔了國家政策性任務，但國家扶持政策少。

3、政策性農村金融機構支農職能發揮不充分。支持“三農”除需要財政資金的投入以外，政策性金融機構應當發揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看，政策性金融功能缺位，制約了金融支農作用的有效發揮。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構，基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理，其他政策性業務，如支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來，對改善農業生產條件、調整農村產業結構和促進農民增收的作用乏力。

4、民間借貸活躍，但缺乏規范。體制內金融服務嚴重不足，造成體制外民間金融包括高利貸行為興起。由于沒有法律和監管約束，民間借貸良莠不齊，糾紛頻發，矛盾四起，增加了農民債務負擔和農村金融風險。這樣不僅使國家稅收大量流失，宏觀調控的政策效果受到干擾，更深層次地說，還會對整個國家的金融安全和經濟安全帶來危機。

5、抵押難、擔保難。農村經濟相對落后，農村客戶的抵押品主要是沒有房產證的房屋、小企業廠房設施、農產品、農業生產資料等，這些抵押品在正規金融看來價值不大，況且雙方在估價上差距甚大，即使銀行接受了這些抵押品，也難以找到一個合適的抵押品拍賣市場去處理，因此銀行不愿接受這些抵押品。另外，由于缺少專門的擔保基金或機構為農戶提供擔保，致使農村金融服務功能整體弱化。

二、改革的對策與建議

其一，國家提供補貼，防止農村資金外流。在市場經濟條件下，只要存在行業效益的差別，金融資本從低效益、高風險的產業流向效益相對較高的產業就是一種必然。解決這一問題的根本辦法是調整相關政策，實行各項優惠，進行利率補貼，大力扶持農村金融組織的發展和成長。對合作金融和政策性金融給予更大的資金支持，增強其資金實力，擴展和完善其金融職能，合作金融免交或少交存款準備金、免稅或減少各種稅金，對涉農貸款進行利差補貼，改變目前按機構不同而進行補貼的現象，采取根據資本投向進行補貼的辦法，正確引導資金向農業和農村流動。

其二，繼續深化農信社改革。一是制定和完善內部管理制度，完善貸款審批、利率定價、風險防范和內部財務等內控制度，建立動態的激勵、約束機制和良性的運作方式。二是建立健全不同產權模式和組織形式下的法人治理結構，理順理事會、監事會和經營管理層有效管理、相互制衡的運作機制。三是實施有效監管，強化股東和社員風險、股權意識，提高信息披露水平，建立監管部門交流和協調機制，構建有效監管網絡，對出現問題的信用社，要啟動限制分配分紅、差別準備金率、限制或停止部分業務等及時校正機制，防止農村信用社在人民銀行票據兌付后走下坡路。四是控制改革后的新風險，建立風險防范長效機制。

其三，發揮商業銀行的金融支持作用。作為我國商業銀行在農村領域的主要力量，應當將農業銀行定位于服務農業的專業銀行。一是分拆機構，形成集團控股模式，鞏固和穩定縣域農業銀行分支機構，以資本為紐帶發揮系統優勢，給予縣級金融機構更大的自主權，擴大基層機構的信貸權限，增強其融資功能。二是明確要求其在農村吸收資金的60%用于發放農業貸款。三是充分考慮不同地區間的差異性，制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉統籌發展的要求，在防范風險的前提下，重點支持農業經濟組織、龍頭企業和農業產業化經營等新型發展模式，逐步提高涉農貸款的總量和占比。

其四，建立農業保險體系，增強農業抵抗自然災害和市場波動的能力。一是經營農業保險基礎較好的地區，設立專業性農業保險公司；二是在地方財力允許的情況下，嘗試設立由地方財政出資的政策性農業保險公司；三是與地方政府簽訂協議，由商業保險公司代辦農業險；四是繼續引進經營農業險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎上，全面推廣農業政策性、專業性保險業務，建立覆蓋農村的政策性保險和商業性保險相輔相成的農村保險體系。

其五，建立農村融資信用擔保機構，完善擔保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業信用擔保體系，推動對中小企業的信用擔保，為企業融資創造條件。建立擔保基金補償機制，增強擔保公司資金實力，要在財政支出中按比例提取啟動資金，建立市、縣、鄉多層次的信用擔保機構，由財政、銀行、企業、社會共同出資建立中小企業擔保基金。大力發展企業間互助性和民營商業性擔保機構，擴大擔保覆蓋面，分散和化解風險的貸款信用擔保體系。探索貸款抵押新方式，可以試行農村房屋、集體土地使用權的抵押方式，以緩解貸款抵押難問題。