特殊貧困地區經濟發展研討范文

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一、金融支持連片特殊貧困地區的主要措施及成效

（一）圍繞扶貧攻堅戰，大力支持基礎設施建設

西部大開發和治理滇桂黔石漠化是河池市、黔南州和黔東南州3市州面臨的重大戰略機遇，從2000年國家決定實施西部大開發以來，各銀行金融機構積極支持3市州的基礎設施建設，至2012年6月末，3市州固定資產貸款余額為301.29億元，同比增長14.22%。交通、學校和醫療等一大批基礎設施建設項目相繼建設完成，為特困地區脫貧致富創造了條件。如六寨至宜州高速公路（簡稱六宜高速），是國家高速公路網規劃的蘭州至海口和汕頭至昆明高速公路的重要組成部分，六宜高速全長179公里，工程總投資94.92億元，其中銀行貸款約70億元，貸款資金主要來源是國開行、建行、工行、農行、中行和交通銀行。六宜高速于2012年7月9日正式通車，結束了河池城區不通高速公路的歷史，六宜高速的建成通車不僅改善了區域交通條件，還增強了黔桂兩省區經濟社會聯系，促進了地方經濟發展。

（二）圍繞金融扶貧政策，扶貧貼息貸款穩步推進

2008年國家對扶貧貸款管理體制進行全面改革，通過引入市場競爭機制、擴大扶貧貸款機構經營權限、下放貼息資金管理權限等，進一步調動了地方和金融機構開展扶貧開發的積極性，小額扶貧到戶貸款，以其不用抵押、到戶率高、覆蓋貧困面廣、使用靈活的特點深受貧困農戶的歡迎，有效改善了貧困群眾貸款難問題。從2000年至2012年6月末，3市州金融機構扶貧到戶貼息貸款累計貼息額29.81億元，扶貧項目貸款累計貼息額15.55億元，有效解決了貧困農戶貸款難問題，增加了貧困農戶收入，促進了農村經濟發展。

（三）圍繞國家民族政策，強力推進民貿民品貸款

國家歷來高度重視民族貿易和民族特需商品(以下簡稱民貿民品)的生產和供應，制定了一系列扶持民族貿易和民族用品生產發展的優惠政策措施。其中民貿民品優惠利率貸款政策是利用信貸政策，扶持民貿民品生產企業發展，實現金融支持民族地區經濟發展的重要舉措。從2005年至2012年6月末，3市州獲得民貿民品優惠貸款貼息企業為32家，3市州累計貼息6513萬元。民貿民品貸款是貫徹執行國家民族優惠政策，積極支持民族地區企業發展的體現，取得了良好的社會效果。

（四）圍繞中央支農政策，積極發放支農再貸款

按照中央支農政策的要求，中國人民銀行從1999年開始實施支農再貸款政策，旨在促進改善農村金融服務。為滿足3市州涉農企業及農戶對信貸資金的需求，從1999年至2012年6月末，3市州人民銀行向37家農合機構累計發放支農再貸款43.87億元，惠及30多家涉農企業和20多萬農戶。如黔東南州中支靈活運用支農再貸款，要求獲得支農再貸款的轄內農村信用社加大對特色旅游地區、特色農業產業地區農戶融資需求的支持，對助推“天下西江”、“牛大場西南藥城”、“丹寨硒鋅茶”等品牌形成起到積極作用。截至2012年6月末，黔東南州支農再貸款余額19.35億，占貴州省支農再貸款余額近四分之一，居全省各市州第一位。

（五）用好財政補貼涉農貸款政策，深入支持縣域經濟發展

為了激勵縣域內各類金融機構加大涉農貸款投放，支持農村經濟加速發展，縮小城鄉差距，2010年財政部出臺了《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》，辦法規定，財政部門對縣域金融機構當年有關涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵。獎勵資金由中央和地方財政分擔，東、中、西部地區，中央與地方財政分擔比例分別為3:7、5:5、7:3。從2000年至2011年末，兩年來3市州共有48家縣域涉農金融機構獲得5.71億元的財政獎勵。這項政策的實施，鼓勵了縣域金融機構將更多的資金投放當地，有效的支持了縣域經濟的發展。

二、金融支持連片特殊貧困地區經濟發展所面臨的矛盾

（一）金融機構的逐利性和地方承貸基礎的矛盾

隨著銀行業金融機構改革的不斷深入，四大國有商業銀行均完成改革并上市，由于經營戰略的優化調整，其逐利性越來越強，對盈利性的要求越來越嚴，市場化程度越來越高，這勢必對特困地區造成不利的影響。特困地區一方面需要資金支持來實現較快增長，一方面由于經濟發展落后，沒有優質的項目和產業，企業絕大部分屬于中小微型企業，市場競爭力較弱，由于承貸基礎較差，不符合金融機構放貸的條件，造成金融機構信貸投放缺位。在金融機構的逐利性和地方承貸基礎出現矛盾時，有的金融機構開始減少員工，上收權限，甚至撤并網點。2000年3市州工、農、中、建四大行的網點數和員工分別為666個和7316人，而到2012年6月末，網點數和員工分別為282個和5423人，分別下降57.66%和25.87%。

（二）金融機構集中管理和地方差異化需求的矛盾

在商業化經營和市場規律的驅動下，銀行機構實施“抓大放小”的經營策略，大量撤并網點，信貸權限上收，基層行只存不貸，把基層金融機構的資金用于支持經濟較發達地區、有競爭力大中型企業和優質的重點建設項目，對于特困地區的中小微企業和一般的建設項目，缺乏支持動力。2005至2011年，3市州銀行金融機構上劃的資金約為每年50億元。如某銀行河池市分行項目貸款的審批全部集中在省級行，特困地區的項目與其他發達地區的項目在省級分行的篩選下，由于項目質量差，很難通過審批。近幾年來，該行的項目貸款均在個位數以內，業務量極少，其支持地方經濟發展的動力和經營效益均受到較大的影響。

（三）金融機構風險防范和當地金融生態環境的矛盾

目前3市州經濟總量不大，可支配財力較少，中介機構不夠健全，擔保和風險補償機制與金融風險控制要求有較大差距。至2012年6月末，3市州共有擔保公司47家，擔保金額210.32億元，占貸款總額的19.31%。在信息不對稱、無法識別和控制風險的情況下，銀行金融機構往往難以加大貸款的投放力度。由于貸款增長緩慢，擔保公司進駐的意愿不強，而擔保公司太少，銀行貸款的增長乏力，這就形成了一個惡性循環，使得貧困地區難以獲得有效資金，經濟發展滯后。

（四）國家金融優惠政策和當地財政狀況的矛盾

為了激勵縣域內各類金融機構加大涉農貸款投放，2010年財政部出臺了《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》，按照規定，2010年3市州縣域金融機構應獲得的財政獎勵資金為2.31億元，實際到位2.28億元，到位率為98.7%；2011應獲得的財政獎勵資金為3.62億元，實際到位3.43億元，到位率為94.75%。為推動婦女就業，保障婦女權益，2009年財政部、人力資源社會保障部、中國人民銀行、全國婦女聯會聯合出臺了《關于完善小額擔保貸款財政貼息政策推動婦女創業就業工作的通知》（財金〔2009〕72號），但由于受當地財政狀況的影響，貼息資金撥付滯后，婦女創業小額擔保貸款財政貼息到位率并不高，極大影響各金融機構開展婦女創業小額擔保貸款的積極性。至2012年6月末，3市州婦女創業小額擔保貸款累計發放5.99億元，財政應貼息額4538萬元，財政已貼息額753萬元，貼息到位率為16.59%，婦女創業小額擔保貸款財政貼息到位率不高。貧困地區財力有限，資金緊張，導致了獎勵資金的到位率不高。

（五）金融發展要求和當地民族風俗習慣的矛盾

3市州農村人口占總人口的75%，少數民族人口占總人口的57%，農村及少數民族地區的風俗習慣與金融發展要求的矛盾制約金融發展。我國農村的經濟行為實際上一直受著“官本位”與“家本位”兩種傳統文化的雙重影響，農戶與具有國家背景的金融機構交易時，其所信任的并不是機構本身，而是背后的國家支持力量，他們往往并不把這些金融機構解讀為經濟行為體，面是帶有準官方性質的援助機構。農戶“不存錢，現金為王；不貸款，無債一身輕”的習慣仍較為普遍，存貸款業務是銀行最基本的業務，使得農村的銀行網點在市場經濟條件下很難生存。另外，農戶消費出現“悖論現象”，即一方面農戶一向主張“量入為出，輕不言債”，在另一方面，農戶在婚喪嫁娶等支出往往驚人，在各種形式的借貸中，借貸用途上有很大一部分是為了滿足消費，而非用于生產，這樣會降低其按時還貸的機率。改革開放以來，雖然這些意識或現象在逐步弱化，但是在特困的農村地區，特別是在少數民族地區，還較為廣泛的存在，對金融的較快健康發展形成一定的制約。

三、國外金融支持貧困地區的經驗

（一）美國

從歷史來看，美國經濟發展并不平衡，西部和南部的經濟發展水平遠低于東部地區。為了促進欠發達地區的經濟較快發展，美國在金融方面給予了一系列的優惠政策，使欠發達地區的經濟實現了快速發展。美國金融支持欠發達地區經濟開發的經驗可以歸納為以下幾個方面。

1.制定法律法規，提供制度保障。為了促進欠發達地區的經濟發展，美國頒布了一系列的法律法規。如《土地法》、《田納西流域開發法》、《地區再開發法》、《阿巴拉契亞區域開發法》、《社區再投資法》和《農村發展法》等，這些法律制度為欠發達地區的經濟發展提供了制度保障。

2.有不同類型的金融機構，形成較完善的金融體系。美國對欠發達地區經濟開發的金融支持體系比較完善，從中央銀行分行來看，其自立權力很大，可根據欠發達地區的實際情況制定適合其經濟發展的貨幣金融政策；從政策性金融機構來看，美國促進欠發達地區經濟發展的政策性金融機構尤其是農業信貸機構種類很多，如農業信貸局、聯邦土地銀行、農場電氣化管理局以及農作物保險公司等，對欠發達地區經濟發展乃至一些基礎設施建設都起到了重大作用；從商業性金融機構來看，有大量的地方商業銀行為欠發達地區提供優惠資金。

3.實行優惠的金融政策。聯邦政府根據各地區的不同特點，給予欠發達地區優惠的金融政策，如對位于欠發達地區的銀行，實行較低的法定存款準備金率、貼現率和備付金率，并對在欠發達地區設置銀行所要求的資本金作較低要求。這些傾斜性的調控政策有利于欠發達地區金融的發展，對促進欠發達地區經濟發展、縮小地區差異具有重大作用。

4.合理引導并利用民間資本。開發欠發達地區需要巨額資金，僅靠政府撥款還遠遠不夠，只有合理引導并利用民間資本，欠發達地區的經濟發展才能取得成效。聯邦政府制定一系列優惠的財政金融政策和措施，來引導民間資本流向欠發達地區尤其是落后的農村地區。這些都大大豐富了市場投資主體，形成了多元化的經濟增長格局，為美國欠發達地區的經濟騰飛奠定了良好的基礎。

（二）印度

為了解決各地區、各民族經濟發展的不平衡，印度采取了一系列的金融措施來促進欠發達地區工農業的發展。經過艱苦的努力，印度欠發達地區經濟獲得了一定的發展，其經驗可歸納為以下幾個方面。

1.成立領導落后地區的專業機構。1968年國家發展委員會任命專門的工作組，專門研究如何為欠發達地區工業發展提供財政金融優惠政策。并于1980年建立了一個高層次的全國落后地區發展委員會，專門審查鑒別落后地區，檢查現有的諸如資金優惠、投資補貼等刺激落后地區工業發展計劃的運行情況。

2.鼓勵國內私人資本或外國資本對欠發達地區投資。為了促進落后地區的發展，中央政府極力鼓勵私人資本或外國資本在落后地區進行投資。首先是稅收優惠，如從1974年起，在落后地區新建的工業企業可在扣除20%的利潤后交所得稅。其次是投資補助，從1970年起，對欠發達地區固定資本投資達50萬盧比者，中央政府給予10%的補貼，后來提高到20%。第三，對受反壟斷法及外匯管制法控制的公司在欠發達地區投資放松限制，并給予優惠。

3.采取優惠信貸等多項金融措施支持工農業發展。在工業方面，印度公營部門金融機構為落后地區的工業項目提供優惠信貸資金，與一般的信貸相比，其利率低2%，期限長5年。在農業方面，從20世紀60年代起，印度實施綠色革命，地區農業銀行向農民提供優惠信貸資金，主要是給生產急需的小農和小手工業者發放貸款，同時還提供其所需的消費貸款，利率不高于當地的信用社。

4.成立專門的發展基金和社團。為了促進欠發達地區的發展，印度實行了一系列扶貧計劃，為此成立了許多專門的發展基金和社團。如農村基礎設施發展基金，特殊銀行財團基金，全國落后階層財政和發展社團，全國少數民族發展和財政社團等，為落后地區提供發展資金。印度雖然在金融促進欠發達地區工農業的發展方面取得了一些成績，但仍未很好地解決地區經濟發展不平衡問題，這其中失敗的教訓主要有以下幾個方面。一是欠發達地區在資金上過度依賴并使用效率低；二是工農業優惠信貸等措施的受益面太窄；三是配套設施落后導致吸引國內私人資本或外國資本投資于落后地區的效果較差。

四、相關政策建議

（一）加大對特困地區的扶貧力度，提高人們對金融資源的有效需求

首先是加大財政資金的扶貧力度，特困地區經濟發展落后，財政收入低，不能為當地的社會經濟發展提供有效的財力支持。應設立專門的特困地區扶貧專項財政資金，并規定投入的最低比例。對于貸款貼息和財政獎勵等國家優惠政策，建議特困地區的地方財政不用承但，全部由中央財政承擔。其次是加快扶貧手段的創新，大力發展當地特色產業，大力提升產業的競爭力，從而提高人們的收入水平，提高人們對金融資源的有效需求。

（二）制定并實施各種金融優惠政策，加大金融資源的投入

國家可對位于特困地區的銀行實行較低的法定存款準備金率、貼現率和備付金率，放寬特困地區村鎮銀行的發起人資格，允許保險公司、當地企業與商業銀行作為發起人，并在資本金方面作較低的要求。《民族區域自治法》中有許多優惠條款，河池市隸屬廣西壯族自治區，黔東南和黔南均為少數民族自治州，3市州均適用《民族區域自治法》，地方政府可在《民族區域自治法》給予的優惠政策下，制定較為詳細的金融優惠政策，如給新進入的金融機構實行減稅或者免稅。此外，還要加大金融人力資源的引入和培養工作，改善特困地區金融人力資源缺乏問題。

（三）開展金融生態環境建設，為金融資源配置創造良好的環境

良好的金融生態環境能夠降低金融運行成本和金融風險，提高金融資源配置效率。金融生態環境良好，能有效的吸引金融資源回流，進而推動地方產業建設和經濟以發展，達到改善貧困的目的。所以，良好的金融生態環境，對金融資源配置具有十分重要的現實意義。首先要加大對特困地區各種基礎設施的投入，改善當地的投資環境；其次是加大對各類金融機構的引進力度，出臺優惠政策吸引更多的金融機構入駐，包括商業銀行、保險公司、村鎮銀行、擔保公司和小額貸款公司等；再次是加強社會社用體制建設，改善信用狀況，以人民銀行的征信工作為抓手，大力推進中小企業信用體系建設，持續采集并維護好個人信用信息記錄，加大征信宣傳力度并提高宣傳效果，增強社會誠信意識。

（四）鼓勵民間資本或國外資本對特困地區的投資

發展特困地區需要巨額資金，僅靠政府撥款和銀行資金還遠遠不夠，目前我國的民間資本實力較為雄厚，政府可鼓勵并合理引導民間資本投向特困地區，對于有意向投資中國的國外資本，在介紹投資項目時，可重點推介特困地區的項目。對于民間資本和國外資本，在政策上一視同仁，官方資本獲得的優惠政策，民間資本和國外資本一樣可以獲得。同時，利用報紙、電視、網絡等宣傳工作，加大對特困地區項目和優惠政策的宣傳，使全社會了解并認識特困地區的投資潛力，引導各類資金流向特困地區。

（五）金融機構要處理好短期利益和長遠利益的關系

國家鼓勵金融機構支持特困地區發展，不僅是國家發展戰略，也是商業銀行自身發展的需要，特困地區是我國下一階段重點支持發展的地區，其他發達區域經過較長時間的快速發展以后，其發展的動力和速度下降，欠發達區域將是我國下一輪發展新的增長極，特困地區總體屬金融資源稀缺地區，未來發展潛力巨大，但目前規模總量偏小，其發展的潛力不可忽視。隨著特困地區經濟的持續快速發展，商業銀行也能夠在商業利益和社會責任上取得雙贏。金融機構要從長遠考慮，不要因為近期利益受損或是利潤增長較慢，就放棄對特困地區的金融支持，這樣失去的將是未來的潛在客戶，失去自身的長遠利益。

（六）完善信貸扶貧風險分擔機制

一是整合擔保資源，提高擔保能力。按照“政府引導、社會參與、規范化經營、市場化運作”的原則，整合貧困地區擔保資源，引進轄外實力強的擔保公司，鼓勵民間資金參股或合伙成立擔保公司，以壯大貧困地區擔保公司的整體實力。二是大力發展農業保險，有效降低信貸扶貧風險。加強農業保險宣傳和農業保險產品開發力度，成立農業保險發展基金，加大對農民保費和政策性保險業務的補貼，增強保險公司發展農業保險的積極性。三是建立扶貧貼息貸款補償機制。建議將國家每年投入“三農”的資金拿出部分建立扶貧貸款風險補償基金，通過招投標的形式確定各方都能接受的風險補償比例，對銀行在扶貧貸款中的損失給予適當補償，降低銀行信貸風險，增強銀行放貸的信心。

（七）成立專門的扶貧發展基金

為了促進特困地區的發展，可鼓勵各類組織或個人成立專門的扶貧發展基金，按地域可設立村級扶貧發展基金、老區扶貧發展基金等，按產業可設立桑蠶業扶貧發展基金、旅游業扶貧發展基金等，按類別可設立教育扶貧發展基金、科技扶貧發展基金等。在出資方面，一是政府財政出資，二是邀請國際金融組織和民間慈善機構出資，三是鼓勵企業和個人出資，在獲得一定的扶貧資金“鋪底”后，可通過向貧困戶配股以及吸納相對富裕居民入股的方式，補充擴大基金規模，供貧困居民以借貸形式使用。在管理上，可賦予貧困居民一定的決策權，讓其成為基金的管理員，這有利于培養居民的參與意識、管理能力以及自我發展能力。

作者：駱倫良單位：中國人民銀行河池市中心支行