預算內部控制系統構建范文

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《財會通訊雜志》2015年第三十三期

隨著國家高等教育改革進程的不斷深化以及高校擴招步伐的不斷加快，我國高等教育逐漸向大眾式教育轉型。伴隨著高等教育規模的逐年增大，教育產業內部的運行機制也發生了很大變化，高校在教育以及辦學上擁有了越來越大的自主權，同時，獲得辦學經費的途徑也變得更加多元。不過，高校并未能及時完善經費管理工作，導致近年來舞弊與瀆職等經濟案件頻發，究其原因，主要在于高校已經逐漸融入了市場運作體系之中，但是內部控制系統的建設方面卻嚴重滯后。所以，為了保證高校發展的健康性與持續性，非常有必要構建科學嚴謹的預算內部控制系統，并充分發揮其優化內部資源配置以及防控風險的作用。

一、預算與內部控制之間的關系

（一）預算是對資源配置的內部控制對高校而言，內部控制機制是全面、多角度的完整控制體系，而預算恰恰處于整個體系的樞紐位置，是重要的信息指揮中心。其實，高校預算的過程就是合理規劃資源配置、防控各類運營風險的過程；并借助有力的執行以及評估方案，實現資源的最佳配置，同時有效規避或者分散辦學風險，提升辦學效益。

（二）預算有效融合了靜態與動態控制所謂的動態控制，就是高校基于全面預算的思想，將自身發展的戰略進行細化，并將細化了的具體戰略目標以貨幣的形式體現出來，同時借助全面預算對這些貨幣數字進行管理與控制，從而實現各項戰略目標的過程。之所以進行這樣的控制，就是為了降低高校在運營過程中面對的各種風險，并提前做好應對風險的措施，把辦學風險保持在較低水平；而所謂的靜態控制，就是高校對全面預算具體的執行成果進行統計與評估，分析整個執行過程中的成敗之處，并整理為系統性的報告提供給高校最高領導層，為其制定預算管理制度與政策提供依據。

（三）預算是內部控制的基礎當前，高校應用最多的預算體制有兩類：集權制管理與分權制管理。集權制管理由于權力的集中程度比較高，因此相對而言更加適合那些規模不大、經濟事項不復雜的高校。這種管理方式的最大優勢就是編制過程簡單，管理費用不高；分權制管理則比較適合那些規模很大，經濟事項復雜的高校。這種管理方式的最大優勢就是能夠理順學校內部各不同部門或者機構之間的財務關系，從而提升各預算部門或者機構的預算管理主動性，不過編制過程過于繁瑣，對內部控制系統以及管理人員的要求都很高。

（四）預算是內部控制機制執行的重要輔助對于高校而言，進行內部控制的目的是要提升內部的管理效率；進行預算則是為了保證戰略發展目標能夠逐年、逐步的實現，并提升學校內部各個部門之間的工作關聯性，以學校發展戰略為立足點，有效配置各項教育資源，并將預算目標細化分析，落實到具體的部門或者責任人身上，從而實現對預算的全面執行，同時也是內部控制機制執行的重要輔助。

（五）預算本身就是內部控制系統預算是一個完整、全面的過程，是高校實現對內部資源配置以及管理、提升資金使用效率的有效方式，其本身也是非常完整的內部控制系統，具體結構見圖1。

二、高校預算內部控制系統構建

（一）組織機構方面（1）機構設置。首先，組建預算管理委員會，該委員會是高校預算管理的最高組織，由校長直接負責，成員主要是學校各部門的領導以及教職工代表；其次，成立專門的預算管理部門。該部門人員高校可以根據自身人員的實際情況由財務處抽調；再次，預算執行管理機構。該機構可以看作是一個臨時組織，由各個預算部門或者機構的領導組成；最后，預算執行評估機構。高校內審部門抽調專業人員并聯合教職工代表共同組成。（2）機構職能簡介。首先，預算管理委員會。作為高校預算管理的最高組織，其職能為：制定高校的年度預算總目標，并結合目標細化具體的預算政策；嚴格按照相關的預算法律以及高校的各項管理規范，編制預算實施管理辦法；對財務部門匯總的預算數據進行審議與調整，并提交校務會做最終審核與批示；得到審批之后，將預算指標具體下達到各個預算部門或者機構；評估預算執行的實際效果，并及時應對預算執行中存在的問題。其次，預算管理部門。該部門的職能為：全面調研學校的預算信息與數據，并復核各部門或者機構提交的預算材料；結合學校的實際情況，編制詳細的預算規劃；計算整體的預算開支，合理設定各預算分項指標；歸納整理預算實際執行過程中出現的偏差，并將結果匯總為報告提交給預算管理委員會；根據預算執行的偏差，進行針對性的調整與修改，生成新的預算方案。再次，預算執行管理機構。該機構的職能為：根據本部門的實際情況，編制預算；落實預算在部門內的各項具體事項執行情況；匯總預算執行報告，并分析執行過程中的問題；進行預算執行收效的自評，并匯總為報告。最后，預算執行評估機構。該機構的職能為：提升預算監管的透明度；審查預算執行過程中的違規操作，并將結果匯總為報告提交給預算管理委員會；按照評估體系的操作規范，公正客觀地評估各部門的預算執行情況。高校預算內部控制系統具體組織機構設置見圖2。

（二）預算編制內部控制系統（1）編制方法簡介。一是零基預算法。這種預算方法可以描述為：進行預算的時候，將新會計年度的一切管理活動都當成是從頭再來的，也就是從零開始；并綜合組織的具體發展目標，重新定位管理活動的實際價值，對它們進行新一輪的優先級別排序。在配置資源的時候，就以新的優先級別排序為基礎。總體來講，這種預算編制法的思路是：預算人員一切從零開始，按照活動進行的實際價值，配置不同部門的資源，從而最大限度提升組織的運營效率。和其它編制方法對比的話，零基預算最突出的優勢就是整個編制流程非常科學，而且對資金的分配最為合理，還能大幅壓縮不必要的支出；不過，其缺點就是編制工作量過大，成本很高。實際操作時，這種方法通常用在項目方面的預算比較多。二是基數預算法。顧名思義，就是將之前會計年度的實際支出作為基數，根據新會計年度的實際發展計劃進行一定比例的加成或者調整，計算出新的預算數值。這種方法最突出的優點就是便于操作，而且計算過程非常簡單，編制需時很少。過去，在剛性預算編制的時候，會經常使用這種方法。不過，由于其完全靜態的編制模式，導致很難與組織的實際發展規劃以及運營目標對接，因此，現在幾乎很少使用這種方法。三是項目預算法。這種預算方法可以描述為：將項目作為編制的基礎，同時核算由其產生的所有支出，根據核算結果編制預算。為了更好地管理項目預算，應該搭建項目數據集成平臺，并借助科學的分析與論證，分清項目的主次，從而為項目決策提供數據支持。這種情況下，不但能夠提升組織的資源利用效率，還能充分調動項目負責人的控制積極性，從而最大化項目的收益，進而實現組織的發展目標。四是績效預算法。這種預算方法可以描述為：將發展目標作為編制的引導，將成本作為核算手段，將績效作為中心的預算方法。其注重的是責任的分配以及激勵效應，因此，會將不同部門的績效作為重要的編制依據。仔細分析的話，其有效結合了零基預算以及項目預算法的優點，是一種結合性的預算編制法。五是滾動預算法。這種預算方法可以描述為：設定固定的時限，在其時段內根據組織的運營情況編制預算。這種方法的主要優點有：同步了預算編制和組織的實際運營情況，便于組織的管理者掌握近期發展目標的實現情況，并以此為基礎調整遠期的發展戰略；按照上一期的預算執行情況，進行新一期預算的調整，從而令預算變得更加機動靈活；可以進行持續的規劃，從而保證組織發展目標按照計劃逐步實現。（2）編制內容計算過程。具體的計算方法有兩種：定性法與定量法。定性法主要是依靠預算編制人員自身的專業知識以及工作經驗，同時還要結合實際調研結果以及專家進行的綜合因素預測等。通常在數據難于統計或者信息不全的情況下使用；定量法則是以搜集到的數據為計算基礎，通過數學模型進行計算。預算收入以及支出的計算。首先，高校收入按照來源可以分為：一是財政撥款。這類收入具體還可以分為：經常性撥款，這種撥款是根據高校所在地區的各項經濟指標以及高校自身的發展情況制定的，因此具體算法上存在很大差異性。專項撥款，這種撥款計算起來需要進行過去年份非教育類撥款的金額統計，通常會用回歸分析法來計算。二是教育收入。這類收入主要就是學生的學費以及其它各項收費，計算時加總各項收費即可。三是科研收入。這類收入主要取決于高校的科研實力以及實驗室建設水平，與學校規模以及學生人數并無相關關系，通常會用回歸分析法來計算。四是醫保撥款。根據高校所在地區的政策差異，具體的繳納百分比也有所區別。五是其它收入。這類收入同樣與學校規模以及學生人數并無相關關系，通常會用回歸分析法來計算。其次，高校預算支出可以分為：一是教育支出。這類支出具體還可以分為：人員支出，對于這項支出高校有全面完整的數據記錄，因此，可以將這些數據作為計算的基礎，將學校教師與學生的人數作為坐標系的橫軸，人員項目支出作為坐標系的縱軸，使用回歸分析法計算每項支出，之后求和；公費支出，同樣的對于這項支出高校有全面完整的數據記錄，因此，可以將這些數據作為計算的基礎，將學校教師與學生的人數作為坐標系的橫軸，公費支出作為坐標系的縱軸，使用回歸分析法計算每項支出，之后求和。二是科研支出。將歷史數據作為計算基礎，使用回歸分析法計算。

（三）預算執行內部控制系統（1）下達預算指標。高校制定的預算指標是宏觀的指標、總的指標，所以，在具體的預算執行過程中，需要將該目標進行分解與細化，將其下達到高校的各預算部門領導身上；部門領導再根據部門實際情況，對這些指標進行再次分解與細化，落實到具體人員身上。首先，需要明確預算編制的依據以及任務對應的標準；其次，對指標的分析與細化，需要遵循高校內部的指引與規范，并經過授權，才可以下達到具體的責任人。作為預算指標執行的終端，責任人需要嚴格按照預算的標準進行資金使用，沒有極特殊情況，絕對不可以申請調整預算，從而保證學校預算總目標的順利實現。（2）審批和授權。進行的預算授權必須在給定的指標范圍之內，而且授權與制定預算任務是同步進行的。審批是由授權的具體事項以及具體任務完成情況決定的。審批和授權一樣，都是一種三方行為，也就是上述過程中需要有授權主體、審批主體以及事項的辦理主體。另外，在崗位人員的設置方面，必須堅持不能一人兼多職的原則，以免產生舞弊風險。審批人只能在自己的權限范圍之內進行審批，如果超出了權限范圍那么就堅決不可以審批，必須堅持原則。經辦人在獲得審批之后，就要按照審批的要求執行預算，不過，如果審批人進行的審批事項存在越權的情況，那么經辦人可以拒絕執行，并將事項提交到預算委員會，申請其進行復核與處理。（3）會計核算。對高校的預算指標而言，如果能夠按照會計科目的記錄方式進行各項具體收支的核算，那么，自然可以最直接地反映出當前預算的實際執行情況，從而發現預算執行中存在的問題。二者之間的控制原理見圖3（4）信息交流和反饋。高校的會計部門需要做好和預算管理部門之間的信息交流工作，從而互換預算執行情況的信息與數據，并確認這些信息與數據的真實性。如果發現預算的執行與預算目標出現了巨大偏差，就必須響應預警機制，并及時和具體的執行部門進行交流，找出產生偏差的原因。若證實偏差是由非人力可控制因素造成的，則可以申請進行預算的調整，使之與高校的運營情況更接近。

（四）預算績效評估內部控制因為預算績效評估是一個多因素、多指標的綜合系統，所以，具體的績效評估會基于動態管理思想，利用逐層分析法，并結合財務考評系統綜合進行，最終目的就要真實反映學校的財務管理情況。我國高校可以參考歐美發達國家的做法，采用針對性的指標對預算執行實際收效進行評估，從而真實反映高校發展目標以及戰略規劃的完成程度。需要注意的是，在構建預算績效評估體系的時候，也許會遇到無法按照原定的多重目標確定執行收效更佳的標準；怎樣根據評估結果調整與修正預算計劃；怎樣將評估結果轉化為高校領導層決策的參考；怎樣保證評估很好地體現了高校的預算管理目標等問題。這些問題都是高校在以后預算內部控制工作中需要逐一解決的，只有這樣，才能實現對預算執行結果最科學的評估。

作者：劉冬芬 單位：商丘師范學院