財政補貼效率研究范文

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《財會研究雜志》2014年第十一期

一、財政補貼存在的問題

（一）補貼厚此薄彼，重國企輕民企、重上市公司輕中小企業(yè)與國企、上市公司相比，民企、中小企業(yè)可享受財政補貼額度不可同日而語，特別是中小企業(yè)更是甚微，補貼申請過程無比艱難曲折。2012年，財政補貼最大的10家上市公司，占補貼總額33.13%，剔除其中2家民企，8家國有控股企業(yè)占比達28.36%。LED行業(yè)“盛宴”中，財政補貼大多為大型LED企業(yè)所受益，而中小LED企業(yè)難以享受；節(jié)能補貼新政將小企業(yè)直接排除在外，引發(fā)不公平競爭的指責。盡管國企擔負“穩(wěn)物價、保民生”之責；上市公司肩負新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新之任，其分享更多的財政補貼，可謂理所當然。但是，讓國企、上市公司分享財政補貼的做法，特別是產(chǎn)能過剩嚴重、落后的公司，值得商榷。石油行業(yè)總體利潤并不少，每年卻還能獲得數(shù)以百億計的財政補貼令人難以信服。同時，財政補貼讓國企、上市公司獲得競爭優(yōu)勢，造成對民企、中小企業(yè)新的不公，違背補貼促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、支持技術(shù)創(chuàng)新的初衷。

（二）設(shè)租、尋租、腐敗現(xiàn)象屢見不鮮財政補貼更是催生一批“補貼掮客”，利用所謂的資源、關(guān)系、項目，在政府、企業(yè)、官員之間架起了一條完整的利益鏈條。企業(yè)為了獲取財政補貼，不惜重金進行各種“公關(guān)活動”，補貼隨即成為掮客攬財捷徑。

二、財政“亂貼”帶來的弊端

（一）誘發(fā)產(chǎn)能過剩屢禁不止，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在政策刺激、財政補貼以及稅收減免、廉價工業(yè)用地等優(yōu)惠政策下，加大了企業(yè)的投資沖動，爭項目、爭補貼，加快圈地和重復(fù)建設(shè)。同時，受不真實的“內(nèi)需”影響，企業(yè)決策判斷失誤，蜂擁而上，造成產(chǎn)能過剩，最后只得以價格戰(zhàn)收場。財政補貼甚至成為LED產(chǎn)業(yè)“夭折”的催化劑；終端的消費補貼變成為直接補貼生產(chǎn)企業(yè)。再將補貼注入產(chǎn)能過剩領(lǐng)域，由此形成的資源錯配更是扭曲、掩蓋價格關(guān)系，背離產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，不利于落后產(chǎn)能的淘汰。

（二）違背了市場經(jīng)濟所倡導(dǎo)的自由競爭，弱化了市場對資源配置的功能盡管產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性補貼具有一定合理性，但“保殼”、“不退市”補貼的加劇使得退市制度形同虛設(shè)，嚴重影響市場對資源配置的效率，干擾了正常市場秩序。同時，財政補貼的實質(zhì)是一個利益再分配問題，無形中將企業(yè)分為受惠企業(yè)和非受惠企業(yè)。倘若二者存在競爭，補貼無疑使非受惠企業(yè)處于不利地位，甚至直接威脅其生存。

（三）日漸增多的“騙補”、日益嚴重的“補貼尋租”等亂象使補貼績效下降，成為財政重荷過多過濫農(nóng)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)補貼沒有換來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與農(nóng)業(yè)效率大幅度提高，也未能使我國邁入科技創(chuàng)新時代。相反，卻成為尋租的對象。財政補貼“生”不出現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，也“養(yǎng)”不出具有國際競爭力的新產(chǎn)業(yè)。應(yīng)及時調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)等補貼策略，否則會嚴重拖累財政，特別是在財政收入增速放緩之下會進一步放大財政風險。農(nóng)地流轉(zhuǎn)“套補”，扭曲了政策本意，浪費了財政支出，挫傷了種糧熱情。

三、探究財政“亂貼”背后的根源

（一）維持地方財政收入，解決就業(yè)等社會問題

產(chǎn)能過剩是不爭的事實，但享受補貼的企業(yè)在地方財政貢獻中占據(jù)重要角色，且大多具有國資背景，確保納稅大戶的利潤維持在一定水平，才有充足的稅源以滿足政府各項基本開支。同時，享受補貼的企業(yè)承擔諸多社會責任，扶持產(chǎn)能過剩、虧損的企業(yè)是維持就業(yè)率的一種手段，尤其在一些西部地區(qū)。西方發(fā)達國家也對創(chuàng)造大量就業(yè)機會的項目給予重點扶持。德國1980-1985年曾提供了大量的補貼以挽救鋼鐵行業(yè)危機。

（二）“唯GDP”論、政績觀作怪，緩解節(jié)能減排壓力

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度的政績考核，加劇了各級政府的產(chǎn)值速度意識和攀比情緒，而財稅政策一直被視作刺激經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的“萬能鑰匙”，不惜動用財政資金進行不必要的救助。何況，項目獲得國家財政補貼本身也是一種政績。對虛報土地流轉(zhuǎn)面積以套取補貼的行為，地方政府往往視而不見，甚至與之合謀。同時，“十二五”節(jié)能減排目標是實現(xiàn)單位GDP能源消耗下降16%，目前實際進度落后于目標。截止2013年末，單位GDP能耗降低累計僅為5.5%。鋼鐵業(yè)在社會能耗中的占比約為15%，自然成為節(jié)能減排改造的重點領(lǐng)域。

（三）阻止企業(yè)外流，維護地區(qū)形象

知名企業(yè)的存在是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度和競爭力強弱的一種象征，有利于形成良好經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。上市公司可以提升地方知名度，帶動其他行業(yè)的發(fā)展，吸引更多投資。因此，不管出于保住再融資資源，還是出于維護地區(qū)形象，地方政府都會竭力保住上市公司的招牌“殼資源”。同時，受到企業(yè)遷移的威脅，為了留住納稅大戶，也會竭力援助。

（四）不恰當?shù)闹饔^邏輯思維

財政補貼涉及金額巨大、無本之利，“國家的錢不要白不要”、“跑技術(shù)不如跑關(guān)系”的不良心態(tài)，加劇“謀利”沖動。同時，補貼發(fā)放過程中亦存在“不花白不花，給誰不是花”的錯誤思想。

（五）財政補貼程序漏洞多

1.補貼不規(guī)范，存在隨意性、盲目性。財政補貼的法律依據(jù)零散，立法層次不高，效力不強。中央和地方均擁有相應(yīng)的補貼支出管理權(quán)限，而地方的自由裁量權(quán)過大，有權(quán)決定補貼與否、補多補少，還可任意增加補貼項目、授予補貼，補貼款時常被挪用、濫用，造成難以從宏現(xiàn)上控制補貼的范圍和數(shù)量，以及“饑飽”現(xiàn)象的屢見不鮮。

2.補貼標準設(shè)計不合理，缺乏彈性。補貼沒有嚴格的標準，導(dǎo)致補貼范圍過大過濫，直接影響到補貼支出的有效安排，多報、虛報、重復(fù)補貼成為常態(tài)。部分補貼項目有增無減，形成補貼的慣性、剛性化，違背補貼彈性原則，加重財政負擔。同時，補貼一視同仁，均采用財政沖銷的方式，政策性虧損補貼演變成經(jīng)營性虧損補貼，實報實銷，造成補貼的失控。

3.補貼透明程度不足。財政補貼項目種類繁多，且很多幾乎無跡可尋，公眾難以知曉，一部分實際上就是對企業(yè)支持和利益輸送，客觀上也給“亂貼”以可乘之機。

4.監(jiān)管機制不健全。財政補貼“重撥付，輕管理”，只表現(xiàn)為撥付，監(jiān)督環(huán)節(jié)不能及時有效跟進，致使補貼中間環(huán)節(jié)遭遇層層“瘦身”，也為尋租行為提供可乘之機。若財政補貼發(fā)放被質(zhì)疑，往往也是由同級政府部門調(diào)查，利益捆綁和問責使得“同級自查”易“淪于形式”。同時，項目績效評價不完善，造成對財政資金的使用缺乏約束力。企業(yè)虧損補貼一直被視作財政收入的減項，無法保證財政補貼的嚴肅性，繞過了預(yù)算監(jiān)督程序，直接進行退庫，抵消財政補貼的行為。

5.違規(guī)懲罰力度不夠。事后審計無法從源頭上起到預(yù)防作用，即便挪用、侵占財政補貼行為被審計發(fā)現(xiàn)后，處理上也是草草了事，未得到嚴肅處理；加之一些腐敗行為，更是增大懲處難度。比如，懲處主要集中在經(jīng)銷商騙取家電下鄉(xiāng)財政補貼的小案上；而對于知名企業(yè)的騙補行為，卻只停留在退錢了事，違法乃至犯罪者免于重罰。

四、規(guī)范財政補貼管理，提高實施有效性的路徑選擇

（一）總體思路

財政補貼錦上添花固然可喜，但更應(yīng)充當雪中送炭的角色。補貼不應(yīng)過度拘泥于資本主體和規(guī)模大小，也不可視關(guān)系親疏而厚此薄彼，而應(yīng)在于其為社會創(chuàng)造的價值。同時，合理利用補貼的經(jīng)濟杠桿，讓其落地有聲，有效應(yīng)、有反饋、有變化。著力加強財政補貼的頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)多方力量，構(gòu)筑防止“亂補”的“防火墻”，平衡補貼與收支的關(guān)系，將財政資金用到實處。財政補貼并非神丹妙藥，從來都是一種應(yīng)急性、輔助性手段，次優(yōu)之選，無法起到根本性作用。企業(yè)若要占領(lǐng)市場還得靠技術(shù)創(chuàng)新、品牌和渠道建設(shè)，而政府則應(yīng)著力營造公平競爭的市場氛圍和經(jīng)商環(huán)境。更何況，獲得補貼的企業(yè)畢竟是少數(shù)，財政也越發(fā)難以負擔規(guī)模龐大、沒有效益只要補貼的企業(yè)。

（二）注重“三性”原則

1.注重財政補貼的適度性。財政補貼具有一定的必要性和合理性，但運用不當則有損于公平和效率，易掉進補貼“陷阱”，引發(fā)“揠苗助長”的種種非議。補貼數(shù)額過大，勢必影響財政收支平衡，擠占其他支出；補貼剛性過強，難以壓縮，導(dǎo)致赤字增加；補貼范圍過廣，則會弱化市場在資源配置中的作用，掩蓋經(jīng)營性虧損的事實。

2.注重財政補貼的靈活性。結(jié)合行業(yè)發(fā)展特點，分階段配置補貼資金，并根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，適時適度調(diào)整補貼標準、規(guī)模和期限，保證財政補貼發(fā)揮最大的效用；在財力可控范圍內(nèi)，防止補貼剛性。價格補貼的非排他性使得富裕消費群體卻成為價格補貼最大受益者，違背了財政補貼增進全社會福利的初衷。

3.注重財政補貼的時效性。財政補貼政策存在“效力遞減規(guī)律”。短期內(nèi)能起到鼓勵和引導(dǎo)作用，有助于扶持企業(yè)、刺激消費；若長期使用，則會形成強力的路徑依賴，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致低效率、不公平的市場競爭。

（三）具體舉措

1.改革政績的評價標準，樹立市場在資源配置中起決定性作用的理念。打破“唯GDP論英雄”的政績考核制度，削弱不合理補貼的動機。避免將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模作為政績考核標準，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)朝理性、務(wù)實方向發(fā)展。同時，厘清政府與市場的關(guān)系，明晰政府“為”與“不為”的邊界，從支持推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展以及改善民生的角度，完善財政補貼政策。將扣除非經(jīng)常性損益后的凈利潤同時作為是否暫停上市的考核指標，來遏制違背市場規(guī)律的保殼行動。

2.完善財政補貼的申請標準和流程，取消不合理的補貼項目。細化財政補貼的流程，盡量避免政策設(shè)計環(huán)節(jié)上的漏洞，從根本上杜絕違規(guī)現(xiàn)象。做好事前調(diào)查，詳實了解補貼對象，明確補貼方式；建立補貼標準的測算指標體系，使補貼更加公平合理。同時，堅持有保有壓方針，嘗試設(shè)立補貼基金制度，規(guī)范補貼范圍，嚴控補貼規(guī)模，促進生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。整合現(xiàn)有“碎片化”式的農(nóng)業(yè)財政補貼，加大財政惠農(nóng)補貼力度，完善農(nóng)業(yè)補貼體系；調(diào)整企業(yè)補貼政策，加大研發(fā)補貼，謹防混淆經(jīng)營性虧損和政策性虧損以騙取超額補貼；完善民生補貼政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民，著重關(guān)注低收入群體。

3.優(yōu)化財政補貼方式，注重激發(fā)市場主體發(fā)展動力和內(nèi)生活力。根據(jù)項目的特點，擇優(yōu)選擇補貼方式，減輕對市場規(guī)律的影響。將對生產(chǎn)經(jīng)營項目的無償補助改為政府的短期股權(quán)投資，避免扭曲市場競爭行為。稅收優(yōu)惠比直接補貼對企業(yè)科技研發(fā)的投入具有更高效率的誘導(dǎo)作用。同時，補貼并非維持貧窮的機制，而是改善生活的階梯。應(yīng)將有限財力更多用于改善生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療、教育、扶貧等領(lǐng)域，增強保障對象自身發(fā)展內(nèi)生動力，謹防跌入“均衡的補貼陷阱”。

4.實現(xiàn)財政補貼操作的陽光化，壓縮尋租空間。嚴格限定范圍的財政補貼公開，難以滿足公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。財政資金作為公共財產(chǎn)，補貼的標準、額度、條件以及申請機制和流程應(yīng)予以公開，讓公眾能夠理性地監(jiān)督和評判。打破“封閉式審核”傳統(tǒng)，擠掉項目中的水分，減少暗箱操作，約束設(shè)租尋租行為。同時，積極借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，全過程的網(wǎng)絡(luò)公開披露相關(guān)圖表、注釋、審計報告等信息，確保財政補貼專款專用，實現(xiàn)其導(dǎo)向作用和乘數(shù)效應(yīng)。

5.加強財政補貼的立法，加大懲處力度。強化財政補貼的立法，逐漸納入法治化管理的軌道，實現(xiàn)財政補貼的規(guī)范化、公平化、透明化。依法規(guī)范補貼項目的檢查、績效考核、補貼資金使用，明確規(guī)定補貼條件、補貼金額、補貼程序等，確保補貼使用的合理性，解決決策者的隨意性。同時，依法嚴懲騙補等行為，適時對不合理補貼項目啟動事后問責機制，確保補貼分配的公平，抑制權(quán)力尋租的沖動。

6.切實加強監(jiān)管，科學(xué)評估補貼效果。結(jié)合財政績效評價的實踐經(jīng)驗，嚴格跟蹤補貼資金的使用情況，采用定性、定量方式評估補貼的效果，及其對公平競爭市場環(huán)境的影響，在此基礎(chǔ)上及時糾偏補正，提高補貼效率。定性評價應(yīng)著眼于：補貼效應(yīng)是否已發(fā)生異化；若不調(diào)整，是否會拖累財政；若調(diào)整，力度如何等。定量評價則應(yīng)著眼于：補貼適合的額度；財政可承受范圍；年調(diào)整幅度及中長期調(diào)整的力度等。評價過程應(yīng)更多依賴外部專業(yè)人才、機構(gòu)。同時，建立財政、審計等相關(guān)部門之間的合作制度，提供監(jiān)督舉報程序。

作者：邱峰單位：中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行