土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損與保障范文

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《長春金融高等專科學校學報》2015年第一期

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損狀況

（一）政治權(quán)益的間接損失農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體應享有相應的自主權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)。但是，在當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的現(xiàn)實情況就是，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)受損、知情權(quán)被屏蔽、話語權(quán)受到削弱?；鶎诱鲇谡兊目剂靠梢酝ㄟ^行政命令、政策誘導或?qū)ｉT的行政人員上門做工作等方式，迫使農(nóng)民“自愿”進行土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民失去了市場經(jīng)濟下經(jīng)濟活動的自愿原則。對于經(jīng)濟組織與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟組織往往通過暴力或經(jīng)濟利誘的手段使農(nóng)民放棄對土地的承包經(jīng)營權(quán)。沒有了自主權(quán)，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)也很難保證。無論是基層政府還是經(jīng)濟組織，出于對經(jīng)濟利益的考量往往對土地流轉(zhuǎn)的方式、價格、承包方的信息、土地招標過程的具體細節(jié)等進行刻意的隱瞞。而對于這些，農(nóng)民是很難有所察覺的。失去了土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)，話語權(quán)也就成為了一種形式上的擺設；沒有了土地流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)，話語權(quán)也就成為了一副沒有內(nèi)容的空殼。

（二）社會保障權(quán)益的隱性損失社會保障權(quán)益受損是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的隱性損失。社會保障權(quán)益受損主要是指土地所承載的農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、教育等權(quán)利受到損失，導致農(nóng)民的基本生存問題難以保障。在當前中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)之下，土地不僅是農(nóng)民收入的主要來源，還是農(nóng)民就業(yè)的重要渠道。一旦農(nóng)民與土地相分離，如何就業(yè)就成為必須考慮的問題。農(nóng)民不同于城市工人，沒有一技之長，就業(yè)能力較差，而農(nóng)村地區(qū)就業(yè)機會又較為匱乏。盡管很多農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后選擇進入城市成為農(nóng)民工，但是由于缺乏必要的專業(yè)技能，農(nóng)民在城市從事的工作主要是以體力勞動為主，很難留在城市，難以實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)換。在當前戶籍制度的限制之下，農(nóng)民進入城市后，很難享受到與市民相同的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育的權(quán)利。這些都會增加農(nóng)民的生活成本，成為農(nóng)民巨大的生活負擔。當農(nóng)民再次從城市返回到農(nóng)村之時，由于其土地已經(jīng)失去土地承包經(jīng)營權(quán)，所以土地的保障功能已經(jīng)喪失或嚴重削弱，致使部分農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而生活陷入困境。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中權(quán)益受損的原因是多方面的，其中的重要原因主要包括農(nóng)民維權(quán)意識和能力的缺失、維權(quán)成本的過高、土地流轉(zhuǎn)缺乏相關的制度規(guī)范以及基層政府行政權(quán)力的異化。

（一）農(nóng)民維權(quán)意識和能力的缺失就農(nóng)民主觀層面而言，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的受損主要是由農(nóng)民維權(quán)意識和維權(quán)能力的缺失所造成的。首先，農(nóng)民的維權(quán)意識不能滿足土地流轉(zhuǎn)中維權(quán)現(xiàn)實的需要。盡管當前農(nóng)民的權(quán)利意識已經(jīng)迅速覺醒，開始重視自身的合法權(quán)益，但是農(nóng)民的維權(quán)意識仍然不足以為農(nóng)民的維權(quán)行為提供足夠的驅(qū)動力。盡管當前農(nóng)民的思想已經(jīng)有了很大進步，但相對于開放的城市而言，農(nóng)村仍然是一個相對封閉的社會，受封建傳統(tǒng)文化因素的影響依然較大。農(nóng)民在潛意識之中擺脫不了“小民”意識，在心理上把自己擺在一種弱勢地位，習慣上把維護自身合法權(quán)益的責任轉(zhuǎn)移到政府身上，希望能夠有“清官”或能夠主持公道的農(nóng)村強人、精英為自己討回合法的權(quán)益。當前，盡管國家以憲法的形式賦予并保障農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)村村民自治也取得了巨大成就，但是農(nóng)村的政治現(xiàn)代化水平仍然較低，這種“小民”思想仍然有很大的影響力。面對基層政府對自身權(quán)益的侵害，農(nóng)民始終存在一種“民不告官，民不與官爭”的思想，面對強大勢力始終是逆來順受的態(tài)度。農(nóng)民在面對權(quán)益受損情況時，很少積極主動地維權(quán)，這在一定程度上造成了農(nóng)民利益的進一步受損。其次，農(nóng)民維權(quán)能力的缺失也是造成農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中權(quán)益受損的主觀因素之一。農(nóng)民權(quán)益的維護當以自身維權(quán)能力的強弱為支撐，而農(nóng)民的維權(quán)能力受到農(nóng)民的文化素質(zhì)、社會地位以及社會資源的利用能力等多方面的制約。農(nóng)民要維護土地流轉(zhuǎn)中所擁有的合法權(quán)益，首先從文化素質(zhì)方面需要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中自身享有的合法權(quán)益，以及維權(quán)的相關程序有一個基本的了解。但現(xiàn)實的情況卻是，大部分農(nóng)民的受教育程度和相關知識儲備難以為農(nóng)民維護自身權(quán)益提供足夠的知識支撐。一方面，農(nóng)民不清楚土地流轉(zhuǎn)中自身都享有哪些具體的權(quán)益，哪些法律中對自身的合法權(quán)益作出了相關規(guī)定，同時，受文化素質(zhì)的制約，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中利益受到侵害時話語表達權(quán)受到影響，從而進一步影響了農(nóng)民維權(quán)能力的提高。另一方面，農(nóng)民對維權(quán)的程序、投訴的相關部門缺乏充分的了解，維權(quán)不知從哪里做起，該向哪一個政府部門進行維權(quán)。就社會地位和社會資源的調(diào)動而言，農(nóng)民處于社會最底層，社會地位較低，社會影響力較小，而農(nóng)民維權(quán)過程中面臨的對象往往是強大于自己的政府、經(jīng)濟組織或農(nóng)村經(jīng)濟精英，他們能夠調(diào)動更多的社會資源來與農(nóng)民進行博弈，而農(nóng)民個體很難有足夠的時間、精力和財力去維護自己在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。

（二）維權(quán)成本過高農(nóng)民在維護土地流轉(zhuǎn)權(quán)益過程中，除了要具有維權(quán)的意識和能力外，還需要考慮維權(quán)成本問題。一般情況下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)成本主要包括資金成本、時間成本以及社會關系成本三個方面。從資金成本方面，農(nóng)民維權(quán)需要到政府或相關社會組織所在地，這就面臨著往返的路費、食宿費、打印費等開支。由于維權(quán)問題不能保證在短時間內(nèi)解決，所以這些開支往往是多次的相當長時間的開支。這些開支對于一個以土地為主要收入的農(nóng)民來說，通常會形成巨大的資金壓力。維權(quán)是一個長期的過程，不僅需要投入大量的資金成本，同時還需要花費大量時間。農(nóng)民盡管不像城市工人一樣每天有固定的工作時間，但是農(nóng)民出于生計的需要往往比城市工人更加忙碌，若是處于農(nóng)忙時節(jié)，時間對于農(nóng)民則更顯得緊迫。除了看得見的資金成本和時間成本，農(nóng)民維權(quán)還面臨著社會關系這一隱性成本的問題。農(nóng)民一旦決定要維護自身在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，不僅會通過合法途徑來維權(quán)，同時也會動員所有的社會關系來維權(quán)。這對于農(nóng)村的人情社會來說本身就是一筆必須還的人情債，這也造成了農(nóng)民維權(quán)的莫大阻力。正是由于維權(quán)預期的不確定性以及維權(quán)成本過高，致使很多農(nóng)民放棄了維護土地流轉(zhuǎn)中自身的合法權(quán)益。

（三）土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范的缺失土地流轉(zhuǎn)過程中相關制度缺失是農(nóng)民權(quán)益受損的重要誘因。制度對個體和組織行為起著重要約束作用，是保障各種活動順利進行的關鍵。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國首次被提出始于2008年10月20日的十七屆三中全會。此后，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過程中的土地物權(quán)部分為國家所承認，農(nóng)民也能夠從土地流轉(zhuǎn)中獲得一些收益。直至2013年，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。從法律層面，只有《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中的部分內(nèi)容對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有部分涉及，關于土地流轉(zhuǎn)的專門性法律則存在缺失。關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中法律、制度的建設，遠遠滯后于當前維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的需要。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更多地依靠地方性規(guī)章制度，或尚不成熟的土地市場規(guī)則，缺乏統(tǒng)一的法律或標準對土地流轉(zhuǎn)市場主體的行為進行規(guī)范和約束，使農(nóng)民維護其土地流轉(zhuǎn)權(quán)益缺乏制度和法律依據(jù)。

（四）基層政府行政權(quán)力的異化基層政府行政權(quán)力的異化是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損的直接原因。在我國，人民是國家的主人，政府作為國家的載體，承擔著保護民眾利益的角色。然而，現(xiàn)實情況卻是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益往往會受到來自基層政府的侵害，其中最突出的表現(xiàn)就是最近幾年因政府通過行政權(quán)力干預土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的群體性事件。一方面，一些基層政府出于自身政績的考慮，在一定程度上扮演了一種“理性經(jīng)濟人”的角色。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，基層政府往往以“公共利益”的名義，通過行政權(quán)力的越位干預，直接或間接地強制介入土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟利益的分配，直接爭奪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟收益。另一方面，政府行政權(quán)力的缺位同樣也會直接造成農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益的受損。在農(nóng)民與經(jīng)濟組織之間的土地流轉(zhuǎn)過程中，一些政府行政人員往往受到利益驅(qū)使而與相關經(jīng)濟組織相互勾結(jié)，將政府的公共權(quán)力作為獲取個人利益的籌碼，進行權(quán)力的尋租。對于侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的行為，基層政府出于自身利益的考量通常采取一種默許甚至是支持的態(tài)度，放任其侵害農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益。這不僅助長了經(jīng)濟組織侵害農(nóng)民利益的囂張氣焰，同時也使農(nóng)民失去了維護自身權(quán)益的堅強后盾。

三、土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民權(quán)益的策略選擇

農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)民作為社會主體存在的條件，從某種意義上說也是人類社會其他主體存在的前提條件。［2］農(nóng)民已經(jīng)處于不斷被邊緣化的社會底層，一旦土地流轉(zhuǎn)過程中其權(quán)益再受到損害，將給社會穩(wěn)定造成巨大的安全隱患。“維權(quán)是維穩(wěn)基礎，維穩(wěn)實質(zhì)是維權(quán)?！保?］如何建立土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障機制，成為當前化解社會矛盾與維護基層社會穩(wěn)定的當務之急。

第一，要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律制度建設?！皬母旧蟻砜?，農(nóng)民權(quán)益受損關鍵是體制機制的缺失。”［4］國家立法機關應加快與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關的專門性法律的立法工作，盡快頒布關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專門性法律，為農(nóng)民維權(quán)提供法律保障。在有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專門性法律尚未頒布之前，國家應對現(xiàn)有的《土地管理法》、《物權(quán)法》等涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律進行完善，并監(jiān)督其實施。一方面，加快對農(nóng)村土地的確權(quán)工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)；另一方面，由于“政府權(quán)力具有天然的自我擴展特征”［5］，需要通過法律對農(nóng)村涉及“公共利益”的土地流轉(zhuǎn)做出規(guī)定，明確農(nóng)村公共利益的邊界，避免基層政府以“公共利益”的名義，通過政府權(quán)力強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。同時，相關部門還要加強對法律實施的監(jiān)督，以法律來約束土地流轉(zhuǎn)中基層政府、經(jīng)濟組織等各個相關利益主體的行為，通過法律途徑確保基層政府在行政權(quán)力的運用上既不越位又不缺位，通過法律規(guī)定的形式明晰政府權(quán)力邊界，切斷相關行政人員在土地流轉(zhuǎn)中與經(jīng)濟組織之間的利益鏈條。在法律途徑方面，由于農(nóng)民缺乏必要的專業(yè)法律知識，對于農(nóng)民的維權(quán)行為司法部門應主動給予農(nóng)民必要的司法救助，為農(nóng)民提供相關的法律咨詢和律師，避免農(nóng)民因法律上的弱勢而權(quán)益受損，確保法律能夠真正成為農(nóng)民維護土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的保障。

第二，要明確基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的職能定位。在法律制度不健全的情況下，政府在保護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益中的作用就更為重要。政府作為人民利益的保護者，需要調(diào)整行政觀念和績效考核標準，將政府績效與農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益相分離，不能為了政績而與民爭利，應堅持依法行政，真正做到行政過程的不越位。同時，政府要明晰各部門在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)維權(quán)中的職責，避免出現(xiàn)權(quán)責不一和相互推諉的情況，提高農(nóng)民維權(quán)的效率，降低農(nóng)民維權(quán)的時間成本。在土地流轉(zhuǎn)中，基層政府要加強對土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管，在土地流轉(zhuǎn)的價格確定上，需要對流轉(zhuǎn)的價格做出明確規(guī)定，以杜絕對土地流轉(zhuǎn)價格的隨意打壓。“土地是稀缺資源，其流轉(zhuǎn)和配置應當由市場發(fā)揮決定性作用。”［6］基層政府對那些打壓土地流轉(zhuǎn)價格，或通過暴力脅迫農(nóng)民進行交易的土地流轉(zhuǎn)行為必須嚴厲打擊，維護土地流轉(zhuǎn)市場的正常運行，全心全意為人民服務，把人民的利益放在首位，切實履行好經(jīng)濟管理的職能，充當農(nóng)民權(quán)益的保護人，做到土地流轉(zhuǎn)中行政的不缺位。對于那些力量弱小的個體性農(nóng)民維權(quán)行為，基層政府需要提供必要的行政救濟，為其維權(quán)提供必要的經(jīng)濟和法律援助，以拓展其維權(quán)空間和途徑，提高其維權(quán)的成功率。

第三，要提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)意識和維權(quán)能力?！熬S權(quán)意識與維權(quán)能力的強弱直接影響農(nóng)民權(quán)益受損和保護程度。”［7］提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)意識，首先要培育農(nóng)民的權(quán)利意識。培育農(nóng)民的權(quán)利意識需要打破一直以來存在于農(nóng)民思想中的封建“小農(nóng)”意識和“清官”思想，樹立農(nóng)民的主人翁意識、維權(quán)意識、法律意識，使農(nóng)民能夠認識到自己的公民身份，認識到維護自身權(quán)益的合理性與合法性。這就需要農(nóng)村兩委在村民自治中做好宣傳和教育工作，既要加快農(nóng)村村民自治的現(xiàn)代化、正規(guī)化建設，也要加強對農(nóng)民權(quán)利意識的培育及土地流轉(zhuǎn)中相關權(quán)利的了解和學習?；鶎诱訌姽帕ㄔO，提高基層政權(quán)的合法性，解決農(nóng)民維權(quán)的后顧之憂，使其敢于維護自己的合法權(quán)益。要提高農(nóng)民的維權(quán)能力，首先要幫助農(nóng)民充分認識到在土地流轉(zhuǎn)中自己可享有哪些合法權(quán)益，了解維權(quán)的具體程序和步驟?；鶎诱畱浞职l(fā)揮宣傳作用，通過各種形式的學習來增加農(nóng)民維權(quán)所需要的知識儲備。同時，政府應支持農(nóng)民組織的建立，使農(nóng)民的維權(quán)能夠以組織的形式有理性、有計劃、有目標地合法維權(quán)，拓展農(nóng)民的維權(quán)渠道，避免農(nóng)民個體利益表達的分散和不理性維權(quán)行為的發(fā)生。

第四，要拓展農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的生存能力和空間。農(nóng)民的生存能力主要是指農(nóng)民的謀生能力，這是農(nóng)民生存的根本。拓展農(nóng)民的生存能力，實質(zhì)上就是要提高農(nóng)民的就業(yè)技能，改變農(nóng)民無一技之長的現(xiàn)象。這需要政府或社會組織以市場需求為導向，以政府財政為支撐，有計劃、有針對性地對農(nóng)民進行專業(yè)的技能培訓。除了為農(nóng)民提供必要的生存技能培訓，政府和社會還要為農(nóng)民就業(yè)提供必要的社會生存空間。在制度設計上，政府應減少對農(nóng)民或農(nóng)民工就業(yè)的制度限制。通過制度優(yōu)化，減少城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)對農(nóng)民所受到的進城就業(yè)的地域、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的限制，解決農(nóng)民在醫(yī)療、子女教育等方面的困難，降低農(nóng)民的生存壓力，保障農(nóng)民基本的生存空間。在政策的制定上，無論是政府還是企業(yè)都應為農(nóng)民創(chuàng)造平等、公平的就業(yè)機會，禁止對農(nóng)民就業(yè)的歧視以及同工不同酬等現(xiàn)象的發(fā)生。在土地流轉(zhuǎn)市場上，政府要積極促進企業(yè)與農(nóng)民之間以土地為媒介的合作，拓展農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的利益空間和生存空間，實現(xiàn)合作共贏的局面。

總之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益應受到法律的保護。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合法權(quán)益的保護還有很長的路要走，從立法完善、政府職能規(guī)范等方面來保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。

作者：朱錦豐管文行單位：武警警官學院政治法律系東北師范大學政法學院