社會救助論文范文

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第1篇

（一）城市流浪乞討人員社會救助制度缺乏完整性和統一性社會救助制度在實際操作過程中應有完備、系統的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國現行的社會救助制度并沒有完整的體系結構和法律框架，社會救助的法律法規主要以政府部門的權能為基礎，其他職能部門協調配合，各部門間職能交叉，權力重復設置，這些法律法規效力單一，內容沖突。[5]另外，雖然我國覆蓋城鄉的新型社會救助體系已初步建立，但是由于還處在初級階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農村地區社會保障發展仍然嚴重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等制度發展緩慢，針對城市流浪乞討人員社會救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國如此數量龐大的城市乞討群體。

（二）政府救助機構責任缺失從憲法學角度分析，社會救助權的權利主體是全體公民，責任和義務主體是政府和社會。流浪乞討人員作為弱勢群體中的特殊一員，政府對其實施救助責無旁貸。然而，我國社會救助國家責任的法治化有待進一步完善，權利義務資源的公平配置有待進一步提高，實踐中，政府的表現也不容樂觀。具體體現在以下兩方面：1.救助機構責任不明確。國家實行公共救助保障制度，目的是保護社會的貧困階層，政府在社會救助中應占主導地位。然而，一方面，國家救助責任不明確已經成為救助工作中的通病。根據《救助管理辦法》第2條的規定，我國縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，負責管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對救助的標準和方式作出明確規定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國救助機構部門間協調不夠暢通。根據《救助管理辦法》第4條規定，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責范圍內做好相關的救助工作。然而這種原則性的責任劃分結果導致在實際操作中，各部門責任模糊，協調溝通不足，相互推諉扯皮現象嚴重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時有效的救助。事實上，救助管理工作是一項多部門協同完成的系統工作，僅靠民政一家可謂“勢單力薄”。2.國家救助機構行使社會救助權的理念滯后。政府的救助理念與經濟發展水平決定一個國家社會的文明程度。盡管已有許多城市對城市流浪乞討人員進行治理或統一規劃，但效果卻不盡如人意。根據《救助管理辦法》有關規定，國家提供救助以流浪乞討人員的申請為前提，救助機構僅對自愿前來申請救助的符合條件的人提供救助,不強制流浪乞討人員接受救助。實踐中，救助機構主動上街對流浪人員進行主動救助的情況相對不多。

（三）城市流浪乞討人員權利救濟途徑缺失事實上，在傳統收容遣送管理體制和運行機制的影響下，一些地方的救助機構工作性質出現了偏差，突出表現在違法國家的法律法規、政策和有關規章制度，錯收、濫收現象嚴重，收容遣送工作方式簡單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時有發生，被救助人員的人格尊嚴得不到應有的尊重，侵害了被救助者的合法權益。“有權利必有救濟”是權利的核心要素，權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。[6]憲法對權利進行救濟的一個基本特征在于具有“可訴性”,應該通過具體訴訟來保障其權利實現。根據《救助管理辦法》的有關規定，救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分。由此可見,當求助人不能獲救助時,其主要的救濟途徑是向主管部門舉報，而《辦法》并未規定主管部門的調查決定程序及期限，其后通過的《實施細則》對此也只字未提。這些法律法規只是規定了一系列強制規定，而對于在違反了法律規定的強制性規定時，如何對責任人進行責任追究卻沒有明確規定。可以說，目前我國城市流浪乞討人員社會救助制度的法律救濟途徑和監督機制缺乏，不僅大大降低了社會救助的效果，而且導致了侵犯流浪乞討者權益的事件頻頻發生。

二、加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護

構建和諧社會需要加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護以創造和諧的社會基礎，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關系。因此，我們應該站在國家建設的高度,在憲法理念指引下修訂相關法律制度，切實保障城市流浪乞討人員社會救助權。

（一）確立城市流浪乞討人員社會救助權的憲法地位。一項具體的權利在法定化過程中，首先應當在憲法條文中得到明確的肯定，才會受到憲法的保護和具有對抗國家權力的功能，城市流浪乞討人員的社會救助權應該得到憲法的確認從而獲得憲法以及基本法強有力的保護。由于“社會救助權”并不是一個在憲法學上已經很成熟的概念，加之我國現行憲法并沒有明確規定“社會救助權”，因此，“社會救助權”在憲法的地位并未真正確立。目前關于社會救助權概念的學術觀點涉及面比較廣泛。有學者們認為《憲法》第45條第1款的規定“：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，是我國城市流浪乞討人員社會救助權的憲法依據，也稱為“獲得物質幫助權”。[7]此外，也有學者認為，社會救助權其性質是社會權，是每一個個人作為“社會的人”所必須具有的最低限度的“基本權利”，是居民生存、發展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點。社會權又稱生存權或受益權，它是指公民從社會獲得基本生活條件的權利，主要包括經濟權、受教育權和環境權三類。社會權概念有兩層含義，一是公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國家要求提供這些生活條件的權利。最早使社會權作為公民基本權利進入憲法且加以詳細規定的是德國的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規定德國人民的基本權利和義務時，以專章規定了國民的受教育權和經濟權，并明確規定了國家為保障之應積極作為的要求。社會權的核心部分是經濟權，在我國憲法中，經濟權主要包括勞動權、休息權、社會保障權、物質幫助權、社會保險權、社會救助權等權利。可見，城市流浪乞討人員的社會救助權是“社會權”衍生出來的子權利，一方面，它歸屬于社會權并具備社會權的基本屬性；另一方面，作為一項具體的權利，社會救助權仍具有其獨立性和特殊性，主要體現在該權利在“經濟權”體系中處于基礎性的地位。社會救助權是全體國民免于生存危機的權利，其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全，其擔負著解決特別脆弱社會成員的基本生存權利的重任，在現代社會保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎性地位，所以，應該在憲法具體條文中明確規定“社會救助權”，以獲得憲法地位的確認和保護。當公民在生活困難時，有權請求國家和政府幫助，如果國家和政府有關部門沒有履行或不適當履行法定義務，公民就可以請求法律救濟，這正是社會救助權在憲法中的體現。然而，此項權利能否實現受多種因素的制約，需要我們在制度上和基本法律上加以明確和保障。

(二)憲法要求明確國家和政府社會救助的責任。國家責任是保障公民社會救助權的要求，是政府存在的合法性基礎，是實現社會公平正義與建設服務型政府的必然要求。對城市流浪乞討人員的憲法保護，要求明確國家和政府社會救助的責任。1.國家賦予社會救助權的憲法地位符合國際人權觀的先進理念。目前，為了實現社會正義，越來越多的國家將弱勢群體的權利納入司法保護軌道，并將其憲法化。國家對弱勢群體的社會救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實現弱勢群體的人權，當弱勢群體最基本的生命或者生存發生危機，最需要的就是通過行使社會救助權來擺脫困境、以維護自己的人權，社會救助法律制度在保障個人或者群體人權上發揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會救助權的責任義務主體。社會救助權的權利主體為流浪乞討人員，義務主體則為國家和社會。如前文所述，城市流浪乞討人員社會救助權在性質上是一種社會權，社會權對應的法律義務主體為國家，國家負有積極提供救助的義務。國家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權利的實現，如果國家不履行積極作為的義務，社會救助權的實現將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會救助權的實現依賴于國家的積極作為，即只有當國家對流浪乞討人員進行積極救助，流浪乞討人員的社會救助權才能得到切實保障。社會救助的國家責任主要表現為制度供給責任、財政責任、實施和監管責任、引導民間救助以及宣傳責任等。總之，獲得社會救助是公民的基本權利，是國家應盡的義務和責任，這也是現代社會救助制度應有的理念。3.確立國家責任原則有助于構建完善的社會救助體系。社會救助與一個國家的經濟社會發展狀況密切相關，與民生事業和社會財富分配密切相關。隨著經濟社會的持續健康發展，我國應加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉低保、農村五保供養為核心，以醫療、住房、教育、司法等專項救助為輔助，覆蓋城鄉的社會救助體系，最終實現城市流浪乞討人員社會救助制度的規范化和體系化。

（三）憲法要求制定、完善相關法律制度，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。為了使作為憲法權利的社會救助權轉變為具體法律權利，立法者有必在憲法確認流浪乞討人員社會救助權和政府職責的基礎上，圍繞落實憲法規定的這一權利，在憲法理念指引下制定、完善相應的救助法律制度，最終實現城市流浪乞討人員社會救助權的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會救助權利實現的保障。構建和諧的城市流浪乞討人員社會救助環境，必須完善救助的相關法律制度。通過立法，為形成統一、科學、規范的流浪乞討人員社會救助制度奠定法制基礎，實現城市流浪乞討人員的社會救助權從憲法權利到具體法定權利的轉化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會救助制度的權威性、公平性和可持續性，從而建立起救助工作的長效機制，最終保障城市流浪乞討人員社會救助權利的實現。2.修改《救助管理辦法》及《實施細則》。《救助管理辦法》及其《實施細則》出臺后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實施細則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進一步修改、完善。立法者可以借鑒國外先進立法經驗并結合我國的實際國情，準確理解我國社會救助制度的特點，在適當擴大救助對象、完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度、規定受助人員的法律救濟途徑、打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為、加強救助站行政救助行為程序性以及完善相關監督制度等方面加以完善。3.通過立法，構建覆蓋城鄉、全民共享的社會救助體系，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。通過制定或者修改社會救助法律法規，建立和實施農村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災害救助、臨時救助等制度、社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動，使社會保障覆蓋范圍從城鎮擴大到農村，讓越來越多的農村群體、工作無著落人員享有基本社會保障，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護才有實現的基礎。

（四）完善權利救濟途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權利的實現。和諧社會中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機制及救濟手段也要多樣化。“沒有救濟的權利不是權利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會救助制度“不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序”，獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權，也是受助對象的一項基本權利。

三、結語

第2篇

一、社會救助管理制度的主要內容

對于社會救助的內容，每個國家和不同地區都有著各自的出發點和劃分依據，因此在規定上也不盡相同，就我國而言，已經建立的社會救助管理制度主要包括了城市居民最低生活保障制度、農村五保戶供養制度、農村特困戶救助管理制度、農村居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助管理制度、自然災害救助管理制度以及其他的一些社會救濟等等。其他的救濟主要包括維權服務、生活扶助、災害救助等等。

維權服務是指特殊人群或是低收入家庭在遇到合法權益受到侵害時，可得到法律上的和精神上的幫助。從定義上可以看出，維權服務主要包括司法援助以及精神援助。其中的私服援助，是指在合法權益受到侵害時，需要利用法律的途徑來維護自己的合法權益時，可以減免、訴訟等一些相關費用的權利。精神撫慰則是需要從精神上幫助的特色人群或是低收入家庭在進行相關心理輔導時，可以減免相關的費用。

生活扶助則主要還是以最低生活保障制度為主，其中包括教育、住房、就業、醫療、生育、等方面的扶助，最低生活保障制度主要是針對一些收入低于當地的最低生活保障的貧困人口，他們可以領取一定是生活補助。這個制度包括了城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助管理制度、農村居民最低生活保障制度、農村特困戶救助管理制度、農村五保戶供養制度。教育扶助是針對一些家庭收入低于當地生活標準的家庭子女的提供的幫助，可以進行教材費、學校伙食費、上學交通費等一些方面的費用進行減免或是補助。住房扶助是由政府向特殊人群或是低收入家庭提供房屋租金補貼、房屋修理費用的補貼或是以低廉的租金配租的方式向他們提供住房。就業扶助是要求受救濟者自立的一項幫助，在這項扶助中，政府可以向他們提供政策、物資、資金、信息以及技術的方面的幫助，從而讓受救濟者能夠逐漸擺脫貧困。醫療扶助是指一些特殊人群或是貧困家庭在生病和受傷后，在政府制定的醫療機構就醫時，或是因為治病而造成這些人的收入低于了當地的生活標準是，就享受醫療費用減免的幫助。生育扶助指的是特殊人群和低收入家庭在符合計劃生育的情況下，生育時可享受政府為他們提供的育嬰補貼和分娩補貼。

災害救助是公民在受到水、旱、火、地震、風雹或是其他的一些自然災害的侵襲時，如果損害重大，造成了生活困難，可由政府以及社會提供物質和資金的幫助，幫助他們度過災害期。才外，社會救助還包括了互濟互助等一些群眾性等組織所從事的活動。

二、社會救助管理制度的作用

社會救助作為一項最為基礎的社會保障制度，有著多方面的作用。首先，社會救助讓憲法規定的公民生存權利的得到了保障，實現了人們生存權利的最基本條件。在我國的憲法中有規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。憲法是中國的根本大法，憲法的規定必然要落到實處。而這項制度的落實離不開社會救濟制度的作用，因為在社會救濟實施的條件是在個人或是家庭不具體生存條件時而受到社會或國家提供的幫助。

其次社會救助能夠有效的促進社會的可持續發展，社會可持續發展的定義是在不影響后代的情況下，滿足當代人的生活需求，就是要保證在社會的發展進程中資源和福利在當代人和后代的公平分配，社會救助管理制度實現了不具備生存能力的人個人和家庭的最低生活保證，對個人和家庭擺脫或是減輕貧困狀況有著積極的作用。折現功能的發揮，不但能夠減少社會發展的不利因素，還能夠更好的實現資源的合理分配。

再次，社會救助是構建構建社會主義和諧社會的的一個重要條件。在社會主義和諧社會的基本特征中有民主法治、誠信友愛、充滿活力、安定有序、公平正義、人與自然和諧相處。要想讓這些基本特征得以實現，肯定離不開社會救助管理制度的作用。其原因有以下幾點：一是社會救助在公平和效率之間尋找到平衡點，在某種程度上平衡了社會各方面的利益，縮小了社會成員在競爭時存在的起點上的差距，從而體現了正義和公平。二是社會救助一定意義上減小了社會分配的差距，讓發展成果的分配能夠更加公平，讓人們在發展中的抵觸情緒得到緩解，讓社會誠信友愛、安定有序、充滿活力。從而實現人與自然的和諧。可見，社會救助在人類社會發展的過程中發揮著重要的作用。

三、現階段我國社會救助管理制度存在的問題

雖然，我國的現存的社會救助管理制度在運行上發揮了一些重要的作用，比如說保障了就我國現存在社會救助管理制度而言低收入家庭和特殊人群基本生活，對社會的未定和促進和諧方面，但是不得不承認，在現存的社會救助管理制度中還存在著一些不得不解決的問題。

（一）社會救助的價值觀念受到傳統觀念的影響較大，中華民族在扶危濟困方面有著自己的傳統，而這些傳統的社會救助觀念中，有著較為濃烈的施恩色彩，這種觀念在實踐中嚴重影響到了社會救助活動的進行，同樣也影響了立法活動的開展。

（二）社會救助方面的立方有著嚴重的滯后。迄今為止，我國還沒有一部由立法機關頒布而實行的有關社會救助方面的法律，目前用來規范社會救助行為的僅僅是國務院等一些部門頒布的規則和一些相關的政策，這樣的結果就導致了社會救助的程度沒有法律來統一規制，從而造成救助標準的不統一，各級政府在面對大量需要救助的人群時也難有統一的救助標準，從而只好采取臨時而特殊的方法。同時因為救助方面的法律制定的滯后，導致了就組過程中的許多環節都沒有法律依據，在很多的制度上也存在了很多的漏洞，從而產生了應該救助的人群卻沒有得到救助，這在一定程度上降低了社會救助作用的發揮程度。

（三）社會救助的項目還比較單一，救助的標準還偏低。因為我國的社會救助主要是立足在最低生活保障制度上，在教育、住房、醫療等一些方面的救助手段還有著諸多的不足。就最低生活保障來講，救助沒有統一的標準，由各級政府來根據當地的生活水準來進行自行的確定。這樣一來，除了各地沒有統一的標準外，還存在著過分強調最低生活水平的問題，就導致了需要救助的人群實際上并沒有得到多少的救助，還只是處于一個能夠勉強維持生產的狀態，沒有從根本上解決問題。

（四）社會救助資金投入不夠。社會救助資金的增長還沒有和國民經濟的增長同步，在中央和地方的各級政府都有著社會救助資金投入不夠的情況，各級的財政分擔比例也存在著一些不合理的地方，先行的社會救助管理制度在某些方面來說還過于強調地方政府的責任。比如在重慶市2010年城市低保保障對象2307.8萬人，標準為人均月收入240元，農村低保保障對象5179.6萬人，月人均補助水平62元，這樣對于一些家庭來說，只能讓她們勉強保持生存狀態。而在醫療救助方面支出85.8億元，救助5937萬人次，人均144.5元。對于困難人群來說，這樣的醫療補助如果遇到什么大病，根本就起不來作用。

（五）社會救助缺乏統籌管理，沒有形成有效的社會救助系統工程。因為我國現在還沒有專門的社會救濟方面的法律，各項社會救助管理制度基本上都在在實踐中形成的，這就導致了社會救助方面的管理不能統一。除了缺乏統一的社會救助管理部門外，現存的各級管理部門之間還存在這個鐘條塊分割，這樣就發揮不了社會救助的功效，滿足不了需要救助的人群的需要。此外，政府不能有效的進行組織和動員社會自身的力量來參與到社會救助工作中，社會救助現在還只是停留在了政府的層面。從實質來講，社會救助應該是全社會的工程，單靠政府的力量還有所不足，需要進行民間組織、社會福利團體以及慈善團體的動員，讓她們也參與到社會救助中來，這樣才能讓社會救助更好發揮出應有的作用。

四、解決我國社會救助問題的思路

目前我國正是社會轉型的重要時期，短時間要想消除貧困，肯定是不現實的。而未了適應如今的社會經濟發展的學期，推動社會救助工作的全面開展，就必須讓我國的社會救助管理制度得到完善，讓社會救助管理制度能夠適應我國的經濟發展。可以從以下的幾個方面來進行我國社會救助管理制度的完善：

（一）制定完善的社會救助法律制度

法律能夠有效的規范人類的行為，保證人類的權利。對于社會救助管理制度作為一項社會保障的基本制度，要想規范社會救助的行為，保證社會救助的公正、公平、公開，同樣需要有著完善的法律，這樣才能讓社會救助管理制度早日得以完善，才能從根本上消除現在的社會救助管理制度中存在的主觀隨意性。在今年的4月7日，在重慶就有一位馬姓男子，利用救助站，從救助站騙取火車票，然后通過涂改和填補等手段蒙騙車站售票人員，騙取退票費。據他交代他在各地流竄，已經多次用這種手段來騙取退票費，但是在這件事的處理上，因為社會救助方面的法律中存在的很多缺失，只能按照《治安管理處罰法》相關規定，警方給予馬某行政拘留5日處罰，收繳火車票6張。但是這種處理是否能夠達到好的效果呢？恐怕效果不會很好吧。

就目前而言，中國中央一級的社會救助法律有1994年的《農村五保供養工作條例》，1999年的《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《城市居民最低生活保障條例》，2000年的《就在捐贈管理暫行辦法》，2003年的《法律援助條例》、《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》、《民政部、衛生部、財政部關于實施農村醫療救助的意見》等等。但是在這些法律中關于住房救助、司法救助、失業救助等體系還有著很多的不完善的地方。所有，完善社會就組法制體系是大勢所趨。

（二）做好社會人群的思想觀念的轉變

在完善社會救助管理制度的過程中，要做好社會人群的思想觀念的轉變和調整，讓他們能夠正確的認識到社會救助。首先要做的轉變的就是社會人群對窮人的看法和態度，在現代很多人的心中，他們都把貧窮認為是個人原因造成的，這個觀念必須要轉變，因為有很多原因可能導致人的貧窮。其次，在很多人的心中，把救助窮人單純的看做了是為社會和政府增加了負擔，而不是認識這是社會和政府一個應盡的責任，是對公民權利的一種最基本保障。還有很多人把現在的社會救助和以前的救濟思想混合了在一起，不能了解以前的救濟和現在的社會救助之間的差別，這就一定要深入到社會救助的活動中去，才能深入的領會到社會救助的內涵。最后要正確的看待社會救助對如今的社會保障體系的作用和位置，對社會救助給予高度的重視，甚至要以社會救助管理制度作為核心，來認真思考具有中國特色的社會保障體系。

（三）利用多種措施，擴大救助渠道

目前我國社會救助還沒有形成政府、社會加上個人的“三位一體”的救助體制，救助的主題依然還是依靠政府有限的投入，救助的渠道單一。這就要求政府進一步加大資金的投入力度，并采取有效措施對社會力量進行動員，要克服現在的這種政府單一出資的社會救助現象，倡導個體工商業和私人也積極的參與到社會救助中來，加快慈善機構的建設，為需要救助的人群籌集更多的社會救助資金，把救助渠道進行拓寬，讓救助的水平和標準得以提高，從而促進社會的和諧。

（四）大力培養非政府社會公益組織

在社會救助領域，在進行國家要作為社會救助主體力量來履行社會救助職責的同時，國家還要使用大量的力氣來進行非政府社會公益組織的培養，讓個多的社會力量能夠參與到社會救助的使用中來，讓社會的福利向著以政府為主導，但更加多元化的模式來進行轉變。在這個過程更中，政府要積極主動的進行對社會公益組織發展的扶持，為他們的生產和發展提供一個良好的法律和政策上面的優惠，以及良好的社會環境。同時要大力的發展社會救助志愿者隊員，完善各種社會救助的公共服務網絡，開展社會互助活動，為困難人群和特殊人群提供更多的援助和關懷。同時要充分發揮婦聯、工會、殘聯、共青團等各種社會團體的作用，利用多種途徑，各種手段來保障特殊人群和困難人群生活。

（五）加強城鄉社會救助一體化的建設

隨著中國經濟發展的不斷加速，近幾年來，中國的城鄉差距越來越明顯，農民的收入從表面上看，得到了一定的增長，但是從整體來看，由于這幾年物價的飛漲，農民收入的增長速度和通貨膨脹的速度比起來卻明顯不如。從2008年的貧困人口調查中顯示，中國有2300萬貧困人口，這些人群大部分都集中在少數民族聚居區和中國西部的農村地區，農村的貧困問題已經成為我國解決貧困問題的一個焦點和重點，加強農村的社會救助管理制度的建設，實現城鄉社會救助一體化，是從根本上解決農村貧困問題的有效措施。

（六）在經濟條件允許下，適當提高社會救助的水準

隨著近幾年我國的經濟的快速發展，已經超越了日本，成為了世界的第二大經濟主體，這就讓提高社會救助標準成為必要，也是可能的。對于進行社會救助水平的提升應當遵循一個原則：就是社會救助的水平要能夠隨著物價增長指數，已經其他人群收入的提高而進行相應的提高，讓這些貧困人群和特殊人群的生活不至于因為物價的增長而受到大的影響，讓他們也能夠享受到社會進步以及經濟發展所帶來的成果。

（七）社會救助統一管理，確保資金的長期穩定

社會救助管理制度需要一個統一的社會救助管理機構，讓資金能夠得到統一管理和利用，這樣能夠有效促進社會救助基金的保值和增值。在建立統一的社會救助管理機構的過程中，一定要注重專業的社會救助管理人員的培養，才能讓管理更加合理，讓社會救助工作得到有效的運行。在資金的來源方面，我們可以學習西方國家的做法，按一定的比例進行社會救助稅的設置，從而保證有一個長期、穩定、可靠的社會救助資金的來源。社會救助稅的設立不僅有保證社會救助資金來源的功能，同時還能夠在一定程度上減少中國社會存在的貧富差距，體現出社會的公平性，為創建和諧社會出一份力。

（八）激發困難人群的發展需求

因為貧困人口和困難人群長期除以低收入的狀態，他們的業余生活也非常的貧乏，感覺到生活的壓力大，對生活和未來沒有信息，心情比較消極。另外，有一部分低保困難人員，他們受惰性的影響，缺乏了擺脫貧困的積極心態，不愿意去主動脫貧，一直安于這種拿吃救濟、拿低保的生活。對于這些人，就要從意識上下手，采取各種措施，積極的引導，從意識上強化他們的脫貧意識，改變那種依賴政府的觀念，讓他們擁有足夠的自立意識，逐漸的克服那種消極的價值取向，樹立積極向上的人生態度。再根據自身的實際情況，主動進行學習，爭取能夠學到一技之長，從而從低層次的生活狀態中解脫出來，改變自身的貧困狀況。同時還要加強對這些人口的教育，特別是要進行對他們的法律知識的普及，讓他們能夠充分的認識到時候救助，讓他們在遇到救助方面的合法權益，或是其他的合法權益受到侵害時，能夠很好的利用法律的手段為維護他們的合法權益。

第3篇

社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。

目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養老、醫療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。

首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統，在城市時刻面臨著找不到工作、失業、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環境的優化。

其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉矛盾，協調社會關系，減輕城鄉二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現代化建設的大局。

我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規模，在此基礎上逐步進行完善就可以發揮更大的作用。

與建立城鄉一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。

二、現行流動人口社會救助管理制度的進步與局限

我國現行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變為關愛性的救助管理。這體現了社會的進步和政府執政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變為責任政府、服務政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩定因素來看待。第二，在對對象看法發生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變為服務，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現了現代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現代社會救助的主流的意識形態。

但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

第一，該制度延續了城市和鄉村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼備還是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。

第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環境也使他們養成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態不佳。為促使他們以健康的心態回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。

第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發了相關的規范性文件，但由于各省市經濟發展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯系接送難度較大，工作受到一定影響。

第五，該制度在一定程度上還延續了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業乞討等現象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。

三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善

在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現象將長期存在，城市化進程仍將持續，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現有條件和資源，對現行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩定，促進社會和諧方面應有的作用。

第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協調利益關系與緩解社會矛盾，是現代政府的重要職能。

我國憲法規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。

人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。

現代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統的現代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。

第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規范，健全管理制度。

要大力發展慈善事業，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業，建立有效而又穩妥的社會化參與機制。

民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規章制度建設，逐步實現人性化、專業化、規范化、標準化管理。

另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規范化，體現社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。

第三，以構建和諧社會為目標，逐步解決流動人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實負起責任，完善農村社會保障制度，加快農村社會救助制度建設，以保障貧困人口的最基本生活。同時，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導有一定勞動能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應當逐步給予符合相關條件的進城農民以市民待遇，建立統一的勞動力市場，降低他們在城市就業的門檻；而當他們失業或陷于生活無著時，納入城市社會救助制度的覆蓋范圍。在此基礎上，我國應進一步完善流動人口的基本生活、醫療、工傷、教育、養老保險等各方面的社會保障制度，實現各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。

解決流動人口問題的最根本之道，則在于加快社會結構的轉型，實現工業化和城市化，從根本上解決“三農”問題，并在健全社會主義市場經濟體制的同時，通過完善基于公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護農民的合法權益，將貧富差距和城鄉差距控制在適度的范圍內。

我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發展成就，實現了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。