法律在社會(huì)治理中的作用范文
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第1篇
關(guān)鍵詞：校園安全；安全事件；綜合治理；律師；職能作用
近年來，校園安全事件頻繁發(fā)生，校園安全的維護(hù)成為教育管理工作中刻不容緩的問題，許多地區(qū)采取了種種措施保障校園安全，但這些措施也僅局限于校內(nèi)的治安管理，治理效果不十分明顯，因?yàn)樾@管理者并沒有完全和社會(huì)各部門進(jìn)行配合，沒有充分發(fā)揮社會(huì)綜合治理的廣泛作用。律師作為社會(huì)法律工作者，依法維護(hù)校園安全也是工作職責(zé)之一，校園管理者和律師應(yīng)當(dāng)在校園安全的綜合治理中積極配合，以充分發(fā)揮法律工作者的職能作用，以協(xié)助和配合校園安全這一教育管理工作的有效進(jìn)行。
一、校園安全
校園安全，可以從主體、客體和內(nèi)容三個(gè)方面來進(jìn)行定義。從廣義上說，校園安全的主體應(yīng)該為全體社會(huì)公民和學(xué)校等單位團(tuán)體，狹義上的校園安全主體一般指在校學(xué)生、教職工。而校園安全的客體包括了在校師生的生命、財(cái)產(chǎn)、人格等權(quán)利，以及學(xué)校公共財(cái)物的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)然也應(yīng)該包括校園文化資產(chǎn)的權(quán)益。校園安全的內(nèi)容應(yīng)該是對(duì)涉及校園人、財(cái)、物、校園文化等人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益綜合安全的保護(hù)。目前，中國對(duì)校園安全關(guān)注的焦點(diǎn)主要是學(xué)生人身安全，而對(duì)于教職工安全、學(xué)校公共財(cái)產(chǎn)安全等一般不列入重點(diǎn)監(jiān)測的范圍，對(duì)于校園文化資產(chǎn)的監(jiān)控更不被作為校園安全的內(nèi)容，這種做法顯然不能有效保護(hù)校園安全。
既然校園安全的范圍如此寬泛，那么校園安全的建設(shè)原則應(yīng)包含如下內(nèi)容：
1.以人為本原則。它主要指生命權(quán)。在物權(quán)、債權(quán)、生命權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利中，生命權(quán)毋庸置疑應(yīng)該是最為重要的權(quán)利，它是生命主體享有一切權(quán)利的前提。校園安全所涉及到的內(nèi)容是很復(fù)雜的，但是無論在何種情況下都應(yīng)該以保護(hù)校園安全主體的生命安全為第一要?jiǎng)?wù)，這是校園安全建設(shè)的首要原則。
2.預(yù)防為主原則。在整個(gè)校園安全建設(shè)和管理中，安全事件發(fā)生后只能在最短的時(shí)間內(nèi)把損失降低到最小，這樣無法有效的從根本上制止校園危險(xiǎn)事件的發(fā)生。所以校園安全建設(shè)應(yīng)該秉承預(yù)防為主的原則，通過分析一些危險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的原因和一些初期的跡象，防患于未然，將安全隱患消滅消滅在萌芽狀態(tài)中，從源頭上防止校園不安全事件的發(fā)生。
3.綜合治理原則。校園安全是個(gè)綜合治理工程，它涉及面較廣，包括了人、財(cái)、物、意識(shí)等各個(gè)層面中與校園有關(guān)的內(nèi)容，這些都是與生命安全息息相關(guān)的，比如，校園公共財(cái)物的維護(hù)、校園周邊環(huán)境的治理、校園網(wǎng)絡(luò)安全、校園相關(guān)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等等。所以校園安全需要全面兼顧，綜合治理，才能真正確保校園的安全。
4.科學(xué)管理原則。校園安全建設(shè)要依托科學(xué)指導(dǎo)和幫助，這些可以大大提高校園的安全程度和安保效率，同時(shí)還應(yīng)依靠在校的所有人的力量和智慧，充分調(diào)動(dòng)校園內(nèi)安全主體的主觀能動(dòng)性。
二、校園安全現(xiàn)狀
近幾年，中國有關(guān)校園的中毒事件、踩踏事件、暴力事件、交通安全事件屢見報(bào)端，而且每年的安全事件發(fā)生呈上升趨勢。這些表現(xiàn)的特點(diǎn)有：
1.安全隱患增多。中國小學(xué)、中學(xué)尤其是大學(xué)的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)形式日益多樣化，后勤服務(wù)社會(huì)化，學(xué)校正成為一個(gè)開放式的教育園區(qū)，尤其是大量的社會(huì)實(shí)體、社會(huì)成員進(jìn)入校園，給管理帶來很大的難度，這些都是校園內(nèi)存在的安全隱患。
2.安全意識(shí)薄弱、自我保護(hù)意識(shí)差。校園內(nèi)外發(fā)生的許多涉及學(xué)生的意外傷害事故中，大多數(shù)當(dāng)事學(xué)生對(duì)事故的發(fā)生沒有任何心理準(zhǔn)備和自我保護(hù)意識(shí)，因?yàn)槎鄶?shù)學(xué)生所接受的安全教育幾乎為零，安全意識(shí)甚為淡薄，學(xué)生思想中僅有的一些安全意識(shí)來源于本能和老師及父母簡單的提醒。
3.周邊環(huán)境對(duì)校園安全影響大。網(wǎng)吧、游戲廳、錄像廳、酒吧等休閑娛樂場所充斥在校園周圍，在這些場所中一些不良的社會(huì)現(xiàn)象潛移默化地腐蝕著學(xué)生的思想和行為，影響學(xué)生樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，這些成為教唆犯罪和滋生犯罪的誘因和溫床。
4.由于心理問題而導(dǎo)致的意外傷害和死亡事故有所上升。青少年學(xué)生處在心理和生理的成長期，比較敏感，當(dāng)家庭環(huán)境、學(xué)校和社會(huì)發(fā)生反常情況時(shí)，容易誘發(fā)一些心理疾病，從而做出傷害自己或他人的行為，這種類型的安全事件，大學(xué)比中小學(xué)表現(xiàn)的更為突出。
律師作為法律工作者，其工作范圍幾乎涵蓋社會(huì)各生產(chǎn)和生活領(lǐng)域，針對(duì)近年來校園安全問題的嚴(yán)重性，積極發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的職能作用已經(jīng)成為校園安全管理中不可忽視的一部分，它具有比較重要的現(xiàn)實(shí)意義和作用。
1.律師工作在構(gòu)建校園安全綜合治理中的重要服務(wù)作用。律師通過向校園提供法律服務(wù)，既普及了法律知識(shí)，又使校園矛盾和糾紛能得到有效的化解，因此，如果在校園安全治理中納入律師的法律幫助，治理成效會(huì)有更大的提高。
2.律師工作在校園安全治理中的具體作用。由于專業(yè)法律工作者掌握大量的法律知識(shí)和豐富的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，因此可以從現(xiàn)行法律規(guī)定和校園人、才、物的權(quán)益的角度出發(fā)，協(xié)助校園管理者制定有效的安全管理措施，使校園安全主體的合法權(quán)益得到充分的維護(hù)，從而達(dá)到通過法律保護(hù)來實(shí)現(xiàn)校園安全的目的。
3.律師工作是校園安全綜合治理中普及法律知識(shí)的主要途徑。當(dāng)前，校園普法和律師工作還沒有得到校園安全治理的重視，但是在社會(huì)治安綜合治理中，律師的作用已經(jīng)得到充分的發(fā)揮，并且已經(jīng)取得很大的成效。因此，將律師的法律服務(wù)工作引進(jìn)到校園安全治理中，來加強(qiáng)校園安全法制宣傳教育力度，傳播法律知識(shí)，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)校園安全法律意識(shí)，同時(shí)通過律師向相關(guān)國家機(jī)關(guān)提出校園安全綜合治理的司法建議、調(diào)研報(bào)告、議案、提案等，從而促使校園安全法律制度不斷完善和提高。
四、校園如何充分利用律師在校園安全綜合治理中的職能作用
針對(duì)校園安全現(xiàn)狀和校園安全綜合治理中出現(xiàn)的問題，首先要著重解決校園安全預(yù)防問題，其中包括積極發(fā)揮律師在校園安全的綜合治理中的職能作用。
1.校園安全綜合治理中應(yīng)提升律師的法律指導(dǎo)地位。校園安全綜合治理中進(jìn)一步建立和完善法律顧問制度，發(fā)揮律師法律顧問的作用；大力開展法律援助活動(dòng)，積極動(dòng)員法律工作者為學(xué)生提供法律幫助；開展校園依法維權(quán)活動(dòng)，幫助校園學(xué)生解決涉及到的法律問題；加強(qiáng)校園的法制教育，維護(hù)師生的合法權(quán)益；安排律師參與校園接待工作，建立律師和校園聯(lián)系制度和責(zé)任制度等等。
2.大力開展“法律進(jìn)校園”活動(dòng)。充分發(fā)揮“法律宣講負(fù)責(zé)人”的優(yōu)勢作用，開展“法律進(jìn)校園”活動(dòng)。通過為大、中、小學(xué)生上法制課來教育廣大師生增強(qiáng)法制觀念，提高法制意識(shí)；幫助學(xué)校制定、完善校園安全工作制度；開展多種形式的“法律進(jìn)校園”活動(dòng)，積極發(fā)揮學(xué)校主渠道的作用，搭建律師服務(wù)平臺(tái)，充分利用校園廣播、校園網(wǎng)和板報(bào)、櫥窗等宣傳陣地廣泛普及法律、公共安全、應(yīng)急管理和逃生自救等知識(shí)，做到法律知識(shí)全覆蓋；利用各種形式開展《未成年人保護(hù)法》宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)未成年人的自我保護(hù)意識(shí)。
3.校園建立與學(xué)校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度。建立與學(xué)校所在地律師事務(wù)所和律師的聯(lián)系制度，實(shí)現(xiàn)安全事件的律師工作介入的聯(lián)網(wǎng)，充分并及時(shí)利用雙方的安全資源，防止重大事故的發(fā)生。同時(shí)聘請(qǐng)律師擔(dān)任校內(nèi)的兼職教導(dǎo)員和法律咨詢工作人員，加強(qiáng)對(duì)在校師生安全意識(shí)的法律教育。
4.做好弱勢群體學(xué)生的法援工作。校園積極主動(dòng)地與律師聯(lián)合，及時(shí)做好弱勢群體學(xué)生的法律援助工作，使學(xué)生的合法權(quán)益得到最大限度的保護(hù)。
5.為律師參與校園安全綜合治理工作創(chuàng)造條件。校園管理者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聘請(qǐng)律師參與校園安全的綜合治理工作，在律師的協(xié)助下，制定校園安全的發(fā)展計(jì)劃、指導(dǎo)措施和各項(xiàng)管理制度，以保證校園安全綜合治理工作合憲、合法，同時(shí)擴(kuò)大律師對(duì)校園安全綜合治理工作的影響力，使律師對(duì)校園安全綜合治理方略的實(shí)施和構(gòu)建校園安全環(huán)境發(fā)揮更大的作用。
綜上所述，律師職能作用的充分發(fā)揮，對(duì)于推動(dòng)和促進(jìn)校園安全管理起著重要的作用。但目前，律師工作在校園管理中沒能得到充分的利用和發(fā)揮。因此，我們應(yīng)當(dāng)提升律師在校園安全治理中的管理地位、凸顯律師作用、彰顯律師價(jià)值，才能從真正意義上充分發(fā)揮律師在校園安全綜合治理中的作用。
參考文獻(xiàn)：
第2篇
法律在公司治理中處于一個(gè)什么樣的地位，發(fā)揮著什么樣的作用，長期以來人們的認(rèn) 識(shí)是明確而又模糊的。我國公司治理中司空見慣的違法違規(guī)現(xiàn)象，以及公司治理實(shí)踐中暴露 出來的嚴(yán)重問題，昭示著法律不能解決公司治理中的一切問題，哪怕是在人們公認(rèn)的法律最 能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域――保障公司合規(guī)經(jīng)營方面，法律的作用也非萬能。從實(shí)然的角度看， 法律在公司治理中發(fā)揮的作用是有限的，但從應(yīng)然的角度看，法律作用的有限性應(yīng)是一個(gè)什 么樣的狀態(tài)，實(shí)然的狀態(tài)是否合理，是否需要改進(jìn)以及如何改進(jìn)等，都需要進(jìn)一步的探討。
一、法的作用局限性的一般理論
作為社會(huì)規(guī)范的一種重要形式，法律也不是萬能的。必須看到，法在作用于社會(huì)生活的 范圍、方式、效果以及實(shí)施等方面都存在著一定的局限性。龐德曾提出，法在調(diào)節(jié)利益關(guān)系 中的作用是有限制的，在決定法律秩序可以保障什么利益以及如何保障這些利益時(shí)，我們 必須記住，法律作為一種社會(huì)控制工具存在著三種重要的限制。這些限制是從以下三個(gè)方面 衍生出來的：（1）從實(shí)際上說，法律所能處理的只是行為，只是人與事物的外部，而不能 及于其內(nèi)部；（2）法律制裁所固有的限制――即以強(qiáng)力對(duì)人類意志施加強(qiáng)制的限制；（3） 法律必須依靠某種外部手段使其機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，因?yàn)榉梢?guī)則是不會(huì)自動(dòng)執(zhí)行的[1]。龐德提出的 以上三個(gè)方面的限制可歸結(jié)為一點(diǎn)，即利益關(guān)系是復(fù)雜的，社會(huì)或國家用以調(diào)節(jié)利益的手段 有多種，法律無疑是一種重要手段，但也只是其中之一。我國法學(xué)界在抽象意義上總結(jié)法的 作用的局限性時(shí)特別強(qiáng)調(diào)[2]：（1）法不是社會(huì)調(diào)整的惟一方法，在某些具體社 會(huì)關(guān)系和社會(huì) 生活領(lǐng)域，法并非主要的方法，通常也不是成本最低的方法；（2）法的作用范圍是有限制 的，在 不少社會(huì)關(guān)系、社會(huì)生活領(lǐng)域，采用法律手段強(qiáng)行調(diào)整，往往會(huì)適得其反；（3）實(shí)施法律 所需的 條件不具備，法也不可能充分發(fā)揮作用。法律實(shí)施需要相應(yīng)的人員條件（如具有良好的法律 素養(yǎng)和職業(yè)道德的法律職業(yè)人員）、物質(zhì)條件（如執(zhí)法機(jī)關(guān)）和精神條件（如全社會(huì)的法治 意識(shí)）等，否則，即使是最良好的法律也難以起到預(yù)期的作用。從文字的規(guī)則走向現(xiàn)實(shí)的法律并不是簡單地適用，而是一種質(zhì)的跨越。法治的 中心問題是 法律如何實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)實(shí)中有多種因素阻礙了法律的實(shí)現(xiàn)。在我國，法律基礎(chǔ)地位和獨(dú)立性的 缺乏是阻礙法律實(shí)現(xiàn)的最為重要的方面，而政府與市場界限不清是阻礙法律尤其是經(jīng)濟(jì)法實(shí) 現(xiàn)的主要因素。在我國的法制中，法律的實(shí)現(xiàn)受到各種因素不同程度的制約，法律的作用受 到制約，形成了有限度的法律適用，權(quán)利的享受也是不完整的，這是目前我國法律適用中的 局限性。
受哈特（Oliver Hart）等人提出的不完備合同理論的啟發(fā)，卡塔琳娜•皮斯托與許成 鋼發(fā)展了不完備法律理論。他們的理論出發(fā)點(diǎn)是：法律是內(nèi)在不完備的――事實(shí)上，法律中 的不完備問題比合同中的更為深刻。“如果所有可能造成損害的行為都能準(zhǔn)確無誤地由法律 詳細(xì)規(guī)定，那么我們認(rèn)為法律是完備的。否則，法律就是不完備的――這或是因?yàn)榉纱嬖?空 白（即法律不能處理特定的損害行為），或是因?yàn)榉蓷l款的開放性質(zhì)（即法律的邊界未清 晰地加以限定）。”“在法律中，某些領(lǐng)域比其他領(lǐng)域更不完備。”“環(huán)境因素會(huì)影響法律 的相對(duì)不完備性”。此外，法律也可能由于有意設(shè)計(jì)而具有不完備性，“立法者可以決定將 法律設(shè)計(jì)得或多或少不太完備，而且考慮到現(xiàn)有的執(zhí)法制度及其有效性，他們常常會(huì)這樣做 。由于立法者知曉法庭會(huì)介入并且填補(bǔ)法律留下的空白，因此他們會(huì)起草寬泛、開放性的而 非詳 細(xì)的條款”。但要明確的是，“即使高度明確的法律也是不完備的，因?yàn)樗囟〞?huì)遺漏一些 影響裁決未來案件的相關(guān)問題”。由是觀之，法律的不完備性（incompleteness）是內(nèi)在性 的。皮斯托與許成鋼認(rèn)為，如果法律不完備，僅僅依靠被動(dòng)執(zhí)法來進(jìn)行阻嚇是次優(yōu)的，要進(jìn) 行最優(yōu)執(zhí)法，就要采取其他立法和執(zhí)法方式。他們認(rèn)為，主動(dòng)式執(zhí)法結(jié)合靈活修改規(guī)則的權(quán) 力，能強(qiáng)化執(zhí)法。在法律不完備的前提下，完美的執(zhí)法是不可得的，于是問題就演變?yōu)椋?只有次優(yōu)選擇的世界中，什么才是最優(yōu)解決方案。從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的各自 作用來看，政府才是能夠擁有主動(dòng)權(quán)的主動(dòng)的（proactive）法律執(zhí)行者。在公司證券與金 融市場的監(jiān)管領(lǐng)域，皮斯托與許成鋼強(qiáng)調(diào)了法的實(shí)現(xiàn)（lawenforcement）形式之一的行政 執(zhí)法的重要意義與價(jià)值[3]。但是，行政執(zhí)法的效率亦受到多種因素的阻礙而打下 折扣，從而影 響法律預(yù)期作用的實(shí)現(xiàn)，使法的作用的局限性得以放大。在我國，行政執(zhí)法行為普遍存在的 非法治現(xiàn)象，是導(dǎo)致我國法的實(shí)現(xiàn)效率較低的重要因素。 ??
二、公司治理中法律作用的局限性
美國著名公司法學(xué)者克拉克曾這樣談到公司法在公司治理領(lǐng)域作用的有限性，“學(xué)生在 第一次學(xué)習(xí)公司法時(shí)，對(duì)他們所學(xué)到的法律原則無法有效地解決公司帶來的大量社會(huì)問題經(jīng) 常會(huì)感到困惑甚至憤怒。結(jié)果，他們就會(huì)反對(duì)公司的管理人員享有明顯不受約束的權(quán)力。當(dāng) 他們認(rèn)識(shí)到公司法和證券規(guī)范傳統(tǒng)上僅限于處理股東和管理人員（董事和高級(jí)職員）的關(guān)系 ，即影響資本主義企業(yè)的最富于資本主義特征的關(guān)系時(shí)，有些問題可以解決，但不能全部解 決。[4]”可見，調(diào)整公司治理關(guān)系的的法律規(guī)范（包括公司法與證券法在內(nèi)）的 作用都是有限的。
加拿大公司法學(xué)者柴芬斯依據(jù)科斯的社會(huì)成本理論探討了法律在公司中作用的有限性原 理。20世紀(jì)60年代科斯發(fā)表了題為《社會(huì)成本的問題》的文章，討論了法律體系對(duì)社會(huì)和商業(yè)活 動(dòng)的作用的負(fù)面外部因素，指出當(dāng)那些不屬于某消費(fèi)或生產(chǎn)決定的當(dāng)事一方受到該決定的負(fù) 面影響時(shí)，一個(gè)負(fù)面外部因素就產(chǎn)生了[5]。如果公司不考慮外部因素的影響，社 會(huì)資源就有可 能被無效率地分配。能夠自由地?zé)o視社會(huì)成本的公司能夠定出較低的價(jià)格。這意味著需求會(huì) 比原來高而供給會(huì)隨之增加。在科斯提出“社會(huì)成本問題”之前，法律學(xué)者想當(dāng)然地認(rèn)為法 律是起作用的，社會(huì)大多數(shù)成員都會(huì)努力地遵守法規(guī)且當(dāng)法律變化后隨之改變他們的行為。 但科斯指出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生沖突時(shí)，那些享有更多信息和能夠以較低成本進(jìn)行交易的人很可 能進(jìn)行調(diào)整，以獲得一個(gè)雙贏和對(duì)社會(huì)來講理想的生產(chǎn)水平，而這種調(diào)整可以與法律根本無 關(guān)。換言之，當(dāng)人們認(rèn)為法律與其利益并不一致時(shí)，他們會(huì)就法律進(jìn)行協(xié)商以找到一個(gè)共同 受益并對(duì)社會(huì)而言也是合理的解決辦法。此后的許多研究正表明了這一點(diǎn)。例如，許多司空 見慣的商業(yè)交易就沒有律師的參與。還有，當(dāng)交易者確實(shí)獲得了律師的法律建議時(shí)，他們經(jīng) 常在咨詢他們的律師之前已經(jīng)完成了其談判的大部分，法律顧問的作用只不過是構(gòu)造交易， 使法律規(guī)范不會(huì)引起任何問題。同理，許多合同的雙方并不擔(dān)心合同的內(nèi)容是否已被百分之 百地遵守，相反地他們會(huì)把非正式的承諾和與他們打交道的人的信譽(yù)作為滿意結(jié)果的依據(jù)。 這對(duì)于律師而言，至少看上去是很輕率和魯莽的，但獲取和遵從法律建議并嚴(yán)格地執(zhí)行協(xié)議 的所有條款會(huì)是費(fèi)錢又費(fèi)時(shí)的事。結(jié)果，即使小心謹(jǐn)慎的商人都很可能認(rèn)為為獲取某種法律 地位并逐字地履行合同的努力是不劃算的[6]。
上述分析表明，在公司參與的商業(yè)交易領(lǐng)域中，法律的作用通常是有限的。柴芬斯舉例 論證說，在公司內(nèi)部管理活動(dòng)中，法律的作用通常也是有限的。比如，希望組建公司的個(gè)人 通常更希望減少花在獲取專業(yè)服務(wù)上的費(fèi)用而不是更想要一個(gè)有精確法律結(jié)構(gòu)的公司，因而 更常見的是公司組建者雇傭一家機(jī)構(gòu)而不是由律師根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)格式”的公司結(jié)構(gòu)來建立 他們的公司，這是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為并不值得去花錢購買律師提供的專門的意見。據(jù)一項(xiàng)研究結(jié)果顯示，在英國95%的組建公司的申請(qǐng)是由組建公司遞交的 ， 盡管在大多數(shù)時(shí)候會(huì)計(jì)師或律師在組建過程中起到了顧問的作用。我國的情形與英國類似。又如，當(dāng)公 司的參與者發(fā)現(xiàn)他們的需要與期望和法律教條相矛盾時(shí)，他們通常會(huì)以調(diào)整合同的方式來中 和法律的影響。眾所周知，依現(xiàn)代公司有限責(zé)任的法理，一個(gè)公司的股東和經(jīng)理并不以個(gè)人 的全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)負(fù)責(zé)，但當(dāng)債權(quán)人借錢給較小的公司時(shí)，他們會(huì)希望公司經(jīng)營者在 公司破產(chǎn)時(shí)能承擔(dān)一些個(gè)人的財(cái)務(wù)責(zé)任。一個(gè)直截了當(dāng)?shù)霓k法就是要求公司經(jīng)營者對(duì)公司的 債務(wù)出具一份個(gè)人保證書作為借款的條件之一。公司參與者對(duì)待訴訟的方式也說明了法律在 公司治理事務(wù)中的作用有限。作為糾紛解決的一種方式，法律訴訟不僅具有破壞性，而且成 本 極高。公司參與者因此不愿用訴訟的方式來解決糾紛，不同股東團(tuán)體之間存在爭議很常見， 然而極少會(huì)導(dǎo)致訴訟。同樣，當(dāng)一些公司在合同到期前提前解雇一名高級(jí)管理人員時(shí)，也都 幾乎無一例外地在法庭外解決此事。即使公司參與者選擇了訴訟，最終他們處理此事的方式 也極有可能與法官的命令不一致。獲勝的一方可能將法庭的裁定作為交易的籌碼，而雙方最 終取得的結(jié)果會(huì)與法官判決的不同。
本文所說的法律作用的有限性并不單指法律在公司治理中作用領(lǐng)域的有限性，這不是一 種靜態(tài)的形式意義上的有限性，而是在動(dòng)態(tài)的、體系化的、實(shí)質(zhì)意義上的有限性，即以公司 法為核心的法律體系以及法律運(yùn)行過程中對(duì)公司治理的作用的有限性，包括了公司法的立法 、執(zhí)法、司法等各個(gè)環(huán)節(jié)。我們可以以公司治理所關(guān)注的一個(gè)核心主題：以少數(shù)股東為代 表的投資者保護(hù)為例，從實(shí)證角度分析法律所發(fā)揮的作用。
以LLSV、科菲（Coffee）為代表的部分學(xué)者在理論上強(qiáng)調(diào)了法律體系在投資者保護(hù)方面 的重要性,但也有學(xué)者對(duì)此提出了質(zhì)疑。伊斯特布魯克（Frank Easterbrook）認(rèn)為，公司治 理的國際差異更多地歸因于市場的差異而非法律的差異。柴芬斯分析了英國公 司股權(quán)結(jié)構(gòu)的 形成過程，也對(duì)法律重要的結(jié)論提出了懷疑。他的實(shí)證研究表明，在英國現(xiàn)今的成熟證券市 場和“外部人/保持距離（outsider/arm’s ― length）”的公司治理體制的形成過程中， 法律只起到了邊緣性的作用。具體來講，自20世紀(jì)上半葉以來，英國公眾公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)越 發(fā)分散，但法律在這一過程中并沒有為少數(shù)股東防范內(nèi)部人機(jī)會(huì)主義行為提供有效的保護(hù)， 持自由放任態(tài)度的法律對(duì)這一進(jìn)程助益甚微。英國“外部人/保持距離”的公司治理體制到2 0世紀(jì)70、80年代才最終確立，但總體而言，法律可能并沒有對(duì)英國公司的所有權(quán)與控制權(quán) 分離的形成過程產(chǎn)生主要的影響。對(duì)于與少數(shù)股東利益攸關(guān)的主要問題，例如無表決權(quán)股份 的地位、董事義務(wù)、評(píng)估權(quán)以及派生訴訟，法律只發(fā)生了少許的重要變化[7]。
法律在保護(hù)投資者作用的有限性還體現(xiàn)在法律的替代機(jī)制上，公司法的契約論者認(rèn)為。 公司法在很大程度上可以看作是合同法的特殊形式，可以不必依靠法律，通過以下四種機(jī)制 來達(dá)到保護(hù)投資者的理想水平[8]：其一，政府的強(qiáng)制干預(yù)。即使法律沒有作出要 求，政府也可 以對(duì)公司施加壓力，迫其善待股東，如果公司“掠奪”股東，則可能受到政府的處罰，如勒 令停止?fàn)I業(yè)等。其二，高度集中的外部投資者所有權(quán)。高度集中的外部投資者所有權(quán)可以構(gòu) 成對(duì)管理層的強(qiáng)有力約束，從而保護(hù)投資者。其三，公司維護(hù)自身聲譽(yù)。管理層與股東之間 的反復(fù)博弈可以樹立公司值得信賴的形象，從而為公司帶來增強(qiáng)外部融資能力的收益。其四 ，通過資本市場國際化實(shí)現(xiàn)投資者更好的保護(hù)。在本國投資者保護(hù)不足時(shí)，公司可以通過交 叉掛牌到投資者保護(hù)更好的市場上市，從而提高投資者保護(hù)水平。
法律在公司治理中作用的有限性還體現(xiàn)在解決管理層管理不善問題的無能為力。從各國 公司法規(guī)定的實(shí)施情況看，對(duì)于管理層所為的諸如自我交易等違反忠實(shí)義務(wù)的行為，公司法 設(shè)立了一系列直接規(guī)制規(guī)則，但對(duì)于管理層所為的卸責(zé)行為或追求股東利益以外的目標(biāo)的行 為等違反注意義務(wù)的行為，公司法卻很難直接規(guī)制。事實(shí)上，公司法甚至不試圖直接控制而 由其他機(jī)制來控制不當(dāng)管理所帶來的成本，這些機(jī)制包括產(chǎn)品市場的競爭、激勵(lì)補(bǔ)償、 收購以及社會(huì)的信任機(jī)制等。依據(jù)英美公司法上的“商業(yè)判斷規(guī)則”（rule of business j udgment），法庭一般拒絕向股東就管理層的管理不善問題提供直接的幫助。盡管管理不善 行為對(duì)股東造成的損害與違反忠實(shí)義務(wù)的行為同樣的嚴(yán)重。
三、公司治理中法律作用局限性的緣由
詹森與麥克林曾這樣談到法與企業(yè)組織的關(guān)系：“最重要的是要認(rèn)識(shí)到，大多數(shù)組織都 僅僅是一種法律虛構(gòu)，其職能是作為個(gè)體之間的一系列合約的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。……企業(yè)組織都僅僅 是法律虛構(gòu)的一種形式，它是作為合約關(guān)系的聯(lián)結(jié)點(diǎn)；它的特征是存在著對(duì)組織資產(chǎn)和資 金擁有剩余索取權(quán)的獨(dú)立個(gè)體，他可以不經(jīng)其他合約個(gè)體的允許而出售組織。 ”在現(xiàn)實(shí)生活 中，一方面，企業(yè)組織的形成與法律的規(guī)定并不總是完全一致的，如在我國《公司法》承認(rèn) 一 人公司之前，就已經(jīng)廣泛存在的實(shí)質(zhì)意義上的一人公司，即是公司設(shè)立人有意規(guī)避法律的產(chǎn) 物；另一方面，設(shè)立人設(shè)立企業(yè)組織時(shí)會(huì)考慮到法律的許可，以及其后企業(yè)運(yùn)作受到制度的 約束的問題，但更會(huì)考慮其他非法律因素如設(shè)立與運(yùn)行成本問題[9]。因而，公 司法律架構(gòu)是公 司組織中的重要問題，它對(duì)公司組織的形成與管理運(yùn)作具有重要影響，毋庸置疑。但是，公 司組織作為各利益相關(guān)者主體一系列契約的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，其包含的契約除了正式的法律上的制度 安排（公司法律架構(gòu)）外，還有其他非法律的和非正式的契約關(guān)系，這部分契約與公司法律 架構(gòu)并不完全協(xié)調(diào)。如公司內(nèi)部契約（如章程、細(xì)則）根據(jù)自身的特殊問題設(shè)立自己需要的 而為法律所不包含的內(nèi)容，也有可能設(shè)置規(guī)避法律的內(nèi)容。在此情形下，公司的管理運(yùn)作可 以與法律根本無關(guān)。
可以這樣總結(jié)公司治理中法律作用的有限性的一般緣由：
第一，部分公司內(nèi)部治理關(guān)系不屬于法律作用的范圍。公司對(duì)內(nèi)法律關(guān)系主要包括兩方面 的內(nèi)容，一是公司的股東、董事、經(jīng)理、職員之間的管理權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是公司各法人機(jī) 關(guān)之間職責(zé)的分工[10]。有必要指出的是，雖然公司內(nèi)部治理關(guān)系進(jìn)入了現(xiàn)代公 司法規(guī)范的視野 ，在公司內(nèi)部諸利益主體之間形成了管理權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但并不代表所有的公司內(nèi)部治理關(guān) 系都已被現(xiàn)代公司法調(diào)整與規(guī)范。實(shí)際上，公司法調(diào)整與規(guī)范的只是一部分公司內(nèi)部治理關(guān) 系，有相當(dāng)一部分內(nèi)部治理關(guān)系不適宜采用法律手段規(guī)范與調(diào)整，如上下級(jí)經(jīng)理之間的職責(zé) 關(guān)系，采用法律手段強(qiáng)行干預(yù)不僅不能起到應(yīng)有的效果，而且往往會(huì)導(dǎo)致有害的結(jié)果。除法 律 外，還有公司章程、內(nèi)部規(guī)章管理制度、工作流程、職業(yè)道德、企業(yè)文化等其他非法律制度 規(guī)則，在許多場合往往能夠起到比法律更為直接的規(guī)范作用。
第二，法律的抽象性、概括性、定型性、穩(wěn)定性與公司治理行為的具體的、活潑的、個(gè)性 化的特點(diǎn)之間存在深刻的矛盾。更突出的是，公司法律架構(gòu)對(duì)公司各參與主體的行為和管理 關(guān)系具有強(qiáng)大的限制性，這種限制性還容易被強(qiáng)化而趨于僵化。這就不可避免地限制各參與 主體的創(chuàng)造性活動(dòng)，而公司治理領(lǐng)域正是極力倡導(dǎo)制度創(chuàng)新與賦予人們極大自由空間的領(lǐng)域 。此外，法律具有的普適性特點(diǎn)使它很難考慮客觀存在的各個(gè)公司在管理風(fēng)格、水平、體制 等方面的不同，這造成了法律的統(tǒng)一與公司治理行為的個(gè)體化之間內(nèi)在的緊張。還有，由 于種種原因，調(diào)整公司治理關(guān)系的法律規(guī)范還會(huì)出現(xiàn)“合法但不合情理”的規(guī)定，以及管理 實(shí)踐中也有“合情合理但不合法”的現(xiàn)象。這兩種性質(zhì)不同的現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)際上都是法律 調(diào)整愿景與管理實(shí)踐需求之間內(nèi)在矛盾的反映。“合情合理但不合法”的管理現(xiàn)象說明現(xiàn)行 的法律已經(jīng)出現(xiàn)了滯后于實(shí)踐的問題，盡管我們對(duì)現(xiàn)存的一切管理行為不能作不分原則的一 味遷就。然而“合法但不合情理”的管理行為的存在，只能說明管理者必將為遷就現(xiàn)行法而 付出極大的管理成本，不管管理者是在法律的執(zhí)行者、監(jiān)管者的監(jiān)督之下的被動(dòng)采取還是出 于尊重法律的自覺。
在更廣泛的意義上，人們對(duì)于法律的重視程度以及法律的可受尊重性、執(zhí)行性，與整個(gè) 法律自身具有的合理性、正義性有關(guān)。法律的最重要功能是選擇社會(huì)規(guī)范而不是制定社會(huì)規(guī) 范。法經(jīng)濟(jì)學(xué)派著名代表人庫特指出，人們遵守法律是基于對(duì)法律的尊重，而法律能否得 到 人們的尊重取決于法律是否符合、尊重社會(huì)規(guī)范。此處的“社會(huì)規(guī)范”即是 指合乎人們認(rèn)可 的合情合理的法律之外的行為規(guī)則。當(dāng)法律反映了社會(huì)規(guī)范時(shí)，人們認(rèn)為法律是正義的，大 多數(shù)人會(huì)出于尊重而尊重法律，法律的指引性作用也會(huì)得到很好的發(fā)揮，法治社會(huì)就能形成 ；反之，人們會(huì)拒絕遵守法律或出于對(duì)事后懲罰的恐懼而被動(dòng)地守法[11]。進(jìn)而 ，我們可以推斷 說，當(dāng)法律反映公司經(jīng)營管理的合理要求時(shí)，公司參與人會(huì)更愿意為法律承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，甚至動(dòng) 用個(gè)體資源幫助執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律；反之，如果法律不符合公司經(jīng)營管理的要求，自 覺或不自覺的違法行為將成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。當(dāng)違法行為的普遍性達(dá)到一定程度而形成“法 不責(zé)眾”的局面時(shí)，也正是法制崩壞之時(shí)。法律是灰色的，而公司治理實(shí)踐常青，超穩(wěn)定結(jié) 構(gòu)的法律常常滯后于創(chuàng)新發(fā)展的管理實(shí)踐的現(xiàn)象是常有的。
第三，法律規(guī)則自身的內(nèi)在不完備性，勢必會(huì)形成法律規(guī)則的真空地帶，從而難以對(duì)相應(yīng) 的公司治理關(guān)系和行為進(jìn)行必要的調(diào)整與規(guī)范。在我國長期的“立法宜粗不宜細(xì)”的立法思 想指導(dǎo)下，我國公司法律規(guī)范難稱完善，在粗線條的法律體系下，存在著調(diào)整和規(guī)范公司內(nèi) 部治理關(guān)系與管理行為的許多立法漏洞。
第四，公司參與者對(duì)法律有意識(shí)、無意識(shí)的規(guī)避，使法律的規(guī)范作用落空。“合情合理但 不合法”的管理行為通常都是對(duì)“合法但不合情理”的法律規(guī)范規(guī)避的產(chǎn)物。更重要的是， 現(xiàn)行法律對(duì)“合情合理但不合法”的管理行為的處罰通常會(huì)引起社會(huì)對(duì)于“法律規(guī)避不成功 者”（即未能成為僥幸的法律懲罰的漏網(wǎng)者）的普遍同情，大面積地減損人們對(duì)法律的信仰 與尊重，甚至引起人們對(duì)法律的普遍消極心態(tài)。這一點(diǎn)在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)如我國現(xiàn)階段體現(xiàn)的更明顯。如原云南紅塔集團(tuán)董事長褚時(shí) 建因巨額貪 污等罪名被判入獄后，他得到的同情似乎超過了譴責(zé)。據(jù)傳當(dāng)?shù)卦S多煙民從此不再抽紅塔山 牌香煙，以示對(duì)褚的同情，而褚的繼任者則將自己任職第一年獲得的年終獎(jiǎng)金轉(zhuǎn)贈(zèng)給褚，以 示對(duì)褚之于紅塔集團(tuán)的貢獻(xiàn)的敬重。這里實(shí)際上還折射出人們對(duì)國有企業(yè)管理者薪金制度的 合乎情理性的不認(rèn)同。
四、 中國公司治理語境下的法律局限性及其破解
應(yīng)當(dāng)注意的是，我國公司治理實(shí)踐中表現(xiàn)出來的法律作用的有限性有其應(yīng)然性的一面， 但又在相當(dāng)程度上是現(xiàn)階段若干影響法治實(shí)現(xiàn)的消極因素的限制使然。在我國公司治理實(shí)踐 中，存在著嚴(yán)重抑制法律正常發(fā)揮作用的消極因素。這些消極因素減損了法律的正當(dāng)作用， 變異了法律的作用機(jī)制，甚至使法律的作用向相反的方向發(fā)展。這些情形使得法律在公司治 理中的作用發(fā)生了異化[12]。所以，我國的一個(gè)重要命題是必須建立一個(gè)有效的機(jī)制，來破解抑 制法律在公司治理中的作用的消極因素，使法律在公司治理中的作用建立在基于法治原則控 制下的合理基礎(chǔ)之上。
探討抑制法律在公司治理中作用的消極因素，離不開我國所處的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與法治轉(zhuǎn) 型的重大社會(huì)背景。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)整體式的法治轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向有二，一種是真正 實(shí)現(xiàn)了法治，還有一種可能是建立起了法律制度的規(guī)則體系與程序，但缺乏法治的精神，這 實(shí)際上是一種非法治狀態(tài)。在后一種狀態(tài)下，具體到公司法制，表現(xiàn)在：形式上建立起了立 法 意義上的公司治理結(jié)構(gòu)，但缺乏真正符合現(xiàn)代公司治理精神的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，沒有法治精神下的 權(quán)力制衡，治理結(jié)構(gòu)之下的強(qiáng)勢集團(tuán)及其人可能利用“正當(dāng)”的法律程序謀一己之私， 行掠奪之實(shí)，使法律有名無實(shí)。當(dāng)強(qiáng)勢集團(tuán)不會(huì)自覺約束自己的行為，并且不能被其他利益 集團(tuán)有效制約時(shí)，這樣的治理結(jié)構(gòu)可能會(huì)導(dǎo)致一種最壞的情況出現(xiàn)，即沒有法治，也沒有法 律程序。更糟的是，法律有可能被少數(shù)人所利用，使法律堂而皇之地為個(gè)別集團(tuán)服務(wù)。毫無 疑 問，公司法領(lǐng)域中這種強(qiáng)勢集團(tuán)的掠奪行為必須為法律所防阻。但另一方面，強(qiáng)勢集團(tuán)的掠 奪行為的廣泛存在又會(huì)不同程度地減損法律在公司治理結(jié)構(gòu)與管理體制中的正當(dāng)作用。
由法律來防阻強(qiáng)勢集團(tuán)的掠奪行為的一個(gè)有效途徑是實(shí)現(xiàn)法律的有效需求。但這里的難 題在于，不同利益所屬的人對(duì)法律的需求內(nèi)容并不一樣。法治作為一個(gè)調(diào)節(jié)不同利益的規(guī)則 體系，首先要求在法律面前人人平等，但在分層的社會(huì)里每一階層的人在制訂規(guī)則的權(quán) 力面前又是不平等的。這樣，一些階層或集團(tuán)對(duì)于法律需求的內(nèi)容可能被淹沒，一些階層或 集團(tuán)可能不敢或不會(huì)利用規(guī)則來維護(hù)自己的利益。在此情況下，一些人需要法治，另一些人 可能對(duì)法律的需求并不迫切[13]。具體到公司法領(lǐng)域的難題在于，處于被掠奪地位的弱勢派（少 數(shù)派）群體對(duì)法律的需求嚴(yán)重不足。我國公司治理中主要存在三種強(qiáng)制行為，即多數(shù)股東對(duì) 少數(shù)股東的基于利益轉(zhuǎn)移機(jī)制的剝奪行為，管理層對(duì)股東的基于內(nèi)部人控制的管理腐敗行為 ，以及公司（股東）對(duì)公司債權(quán)人的基于公司組織機(jī)制的欺詐行為。因此，公司法制防阻強(qiáng) 勢集團(tuán)掠奪行為的基本機(jī)制應(yīng)該是，基于在公司中處于弱勢群體（被掠奪者）的有效需求， 立足于強(qiáng)化其權(quán)利和強(qiáng)化在公司中處于強(qiáng)勢地位的掠奪者的義務(wù)與責(zé)任體系，以及落實(shí)該義 務(wù)與責(zé)任體系的可被追訴性。具體而言，就是必須完善股東尤其是少數(shù)股東以及公司債權(quán)人 利益保護(hù)規(guī)則，強(qiáng)化多數(shù)股東、董事、經(jīng)理的受托義務(wù)和責(zé)任，并且建立起程序性規(guī)則和司 法救濟(jì)規(guī)則。不難看出，公司法治發(fā)展的應(yīng)然方向是清楚的。但問題在于，包括公司法在內(nèi) 的民商事法律通常都沒有明確的執(zhí)法主體，民商事法律的消極性，使得它們的法律效力的發(fā) 揮在絕大多數(shù)情況下都必須依靠當(dāng)事人的主動(dòng)告訴行為，即便發(fā)生了違反民商事法律的強(qiáng)制 性規(guī)范的行為，只要當(dāng)事人不告訴，這些規(guī)范的應(yīng)有作用就難以發(fā)揮。這樣，即便建立起完 善的民商事法律規(guī)范體系，法律在公司治理中的實(shí)際作用在很大程度上還要取決于被適用的 情形以及人們對(duì)它們的實(shí)際接受程度。但從我國上市公司治理實(shí)踐來看，在慘遭各種掠奪的 多數(shù)情形下，廣大股民選擇的不是訴諸法律，而是“用腳投票”的投機(jī)行為，或者表現(xiàn)出漠 然的無所謂反應(yīng)。如早有學(xué)者敏銳地觀察到，“在中國出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，在中國證券市場 上只有中國 證監(jiān)會(huì)是惟一真正對(duì)真實(shí)信息有需求的機(jī)構(gòu)。董事會(huì)、股民、公司和證券公司，他們都不愿 意真正去打假，因?yàn)榇騺泶蛉プ詈蟠虻袅俗约汉芏嗌狻徲?jì)公司則覺得，既然股東都無所 謂了，那么我們提不提供準(zhǔn)確信息也就無所謂了。”陳志武，周年洋，安然．華爾街完美案 例［M］．北京：中國城市出版社，2002:147.被掠奪者對(duì)法律需求的嚴(yán)重缺乏阻礙了法律作用于公司治理領(lǐng)域的廣度與 力度。這樣，至少在公司立法領(lǐng)域就出現(xiàn)了一個(gè)法治悖論：法至少是調(diào)節(jié)幾個(gè)利益集團(tuán)關(guān)系 的基本規(guī)則，而這基本規(guī)則只有涉及多方的實(shí)際利益時(shí)，法律制訂才會(huì)有競爭機(jī)制，司法才 會(huì)有效，立法才能真正被實(shí)現(xiàn)。而這樣的立法環(huán)境在我國是不具備的，至少是不完全具備的 。由此而生的矛盾是，一方面，制定法律需要充分的競爭環(huán)境；另一方面，競爭的主體還沒 有成長起來，或者即使成長起來了但出于集體理性與個(gè)人理性的矛盾沒有人愿意站出來。
當(dāng)然，至于股民鮮于通過告訴來申張自己權(quán)利的原因，一個(gè)深刻的事實(shí)不能不提及，那 就是現(xiàn)行制度安排沒有提供足夠的司法救濟(jì)途徑，不僅如此，司法機(jī)關(guān)甚至還曾在程序上為 股民告訴設(shè)阻。如在最高人民法院于2002年1月15日最終決定受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的 民事侵權(quán)糾紛案件前，曾專文通知各級(jí)地方法院暫時(shí)不得受理此類案件。這涉及到法治的有效供給問題。在一個(gè)轉(zhuǎn)型社會(huì)，要供給有效的法治，由 司法環(huán)節(jié)提供的正當(dāng)程序保護(hù)和個(gè)別正義的實(shí)現(xiàn)至為關(guān)鍵。事實(shí)上，有效消解民商事法律消 極性的最有力途徑就是保持司法系統(tǒng)的開放與使用的便利。遺憾的是，時(shí)至今日，我國司法 機(jī)關(guān)在不少類型的民商事案件的受理與審理上是相當(dāng)消極的。個(gè)中原因很復(fù)雜，其中一個(gè)不 容忽視的原因是“法無明文規(guī)定”。這樣，一個(gè)非良性循環(huán)就形成了：立法的粗陋規(guī)定未能 為參與人提供足夠的實(shí)體權(quán)利救濟(jì)，由此增加了掠奪者掠奪的肆意與被掠奪者的權(quán)利主張的 惰性，告訴行為減少；反過來，司法以實(shí)體規(guī)定缺失為由拒絕受理告訴，司法受理案件的消 極大大減損了司法對(duì)于立法的反饋能力，從而立法也就喪失了不斷修正、完善的一個(gè)動(dòng)力源 。
第3篇
1我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展原因
1.1區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加快哲學(xué)觀指出，矛盾具有特殊性。而我國地大物博，960萬平方公里的陸地上，每個(gè)不同地區(qū)都具有自身的天然地理特征和自然區(qū)位優(yōu)勢以及自然資源優(yōu)勢，也不例外的都具有各自的區(qū)域短板和發(fā)展局限性。于是區(qū)域合作便應(yīng)運(yùn)而生了，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有利于迅速實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，提高經(jīng)濟(jì)總量。并以此為引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間其他各個(gè)方面的發(fā)展交流。
1.2交通通訊的快速發(fā)展交通通訊是城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大動(dòng)脈。俗話說，要想富先修路。交通建設(shè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中起著不可替代的關(guān)鍵性作用，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和優(yōu)勢互補(bǔ)的血脈聯(lián)接。為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的開展提供了便捷之路。截止到目前根據(jù)資料顯示，我國高鐵里程達(dá)到世界總里程的一半，高速公路里程居世界第一，互聯(lián)網(wǎng)的普及率達(dá)到50%，交通通訊的快速發(fā)展促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
1.3政府政策的支持除了近期的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)以及長江經(jīng)濟(jì)帶以外，我國三十年來發(fā)展成熟的深圳、廈門、珠海、汕頭等國家級(jí)特區(qū)，上海浦東、重慶兩江、甘肅蘭州等國家級(jí)新區(qū)，武漢兩型社會(huì)建設(shè)、山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等國家綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都受到了國家各種優(yōu)惠政策的支持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。
1.4人口的跨區(qū)域性流動(dòng)人口流動(dòng)是自古以來都有的“天然”現(xiàn)象，而到了21世紀(jì)的今天，科技不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人與人之間的交流越來越多樣化和頻繁，而人口流動(dòng)也越來越容易和便捷，尤其是農(nóng)民群體在城鄉(xiāng)間的往來流動(dòng)占絕大多數(shù)。這為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展提供了物質(zhì)和人力支持，為較落后地區(qū)帶來了思想變革的先兆。
2我國區(qū)域一體化及法律治理中的問題
國內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化主要通過地方政府和中央政府的各種政策性支持和調(diào)控，例如逐步取消和打破阻隔各地區(qū)生產(chǎn)要素流動(dòng)的障礙壁壘，建立統(tǒng)一市場等等。同時(shí)根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展特點(diǎn)和當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境、人口、資源等問題，但是僅僅依靠政府是無法圓滿地從徹底上解決問題的，除了政策性支持和引導(dǎo)之外，政府應(yīng)尋求和積極力促各地區(qū)間的更普遍和更深層次上的互補(bǔ)雙贏與合作，建立我國區(qū)域一體化進(jìn)程中的法律治理模式，但是我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法律治理中存在許多問題。
2.1缺乏統(tǒng)一遵守的合作協(xié)議或章程區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中沒有根據(jù)各地方的利益訴求去建立各地共同遵守的區(qū)域合作協(xié)議或章程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中各個(gè)區(qū)域的政府是平等合作的關(guān)系，并不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，但在發(fā)展過程中常常出現(xiàn)各地政府為了各自政績而忽略區(qū)域全局的建設(shè)，強(qiáng)化各地方的資源配置和重復(fù)建設(shè)，造成地方保護(hù)主義和地方市場分割的盛行，由此可見利益分配問題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要發(fā)展問題[2]。我國當(dāng)前區(qū)域合作主要通過區(qū)域合作協(xié)議，但是這些協(xié)議基本上是單一領(lǐng)域的合作協(xié)議，缺乏基于共同利益訴求的協(xié)議約定，因此難以形成真正有效并可持續(xù)性的區(qū)域合作機(jī)制，最終難以實(shí)現(xiàn)共同利益。
2.2缺乏區(qū)域政府間的長期合作機(jī)制我國部分區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作主要通過制定行政協(xié)議來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，雖然引導(dǎo)和推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是這種措施代表的只是發(fā)展的方向與發(fā)展的具體內(nèi)容，并沒有真正建立起有效的、可持續(xù)性的、長期制度化的機(jī)制，更遑論符合法律精神的違約責(zé)任認(rèn)定機(jī)制和解決糾紛機(jī)制[3]。如果缺乏區(qū)域間爭議解決機(jī)制，會(huì)嚴(yán)重限制政府間的合作。
2.3限制了社會(huì)公權(quán)力的作用我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展中忽視了公民參與治理的作用，區(qū)域一體化的建設(shè)并不僅僅是政府的事情，與民眾息息相關(guān)，公開是區(qū)域一體化法律治理的重要要求。法律治理的公開機(jī)制能夠有效地保證各區(qū)域之間政策運(yùn)行的透明度，并進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)；促使各地區(qū)之間及時(shí)獲取信息，學(xué)習(xí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成合作和互動(dòng)。通過發(fā)展區(qū)域中多元素和多主體的參與，構(gòu)建多層次、多方位的管理體，充分發(fā)揮社會(huì)公共權(quán)力的作用。
3法律治理模式理論
公共治理理論對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的指導(dǎo)有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作效益的最大化，而法律是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中進(jìn)行社會(huì)治理的重要手段，法律治理模式指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。治理是行政管理中的新型溝通合作理性，在權(quán)利運(yùn)行方面，治理是關(guān)系到上下、水平方向的互動(dòng)管理過程，各地方政府進(jìn)行協(xié)商與合作，制定共同目標(biāo)，共同實(shí)施管理公共事務(wù)的權(quán)利與職責(zé)[5]。每一種社會(huì)治理模式都離不開與之相對(duì)應(yīng)的法律結(jié)構(gòu)，法律治理模式中主要分為三種模式。
3.1硬法治模式區(qū)域治理中的硬法治模式指的是確定的、可預(yù)期的法律，能夠保障社會(huì)的秩序和基本價(jià)值觀念，從而滿足社會(huì)法治化的需求[6]。但在區(qū)域法律治理的過程中不能完全運(yùn)用硬法，也沒有必要進(jìn)行全面的硬法治理。在自由、民主、平等的社會(huì)中硬法很多時(shí)候是違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。
3.2軟法治模式區(qū)域治理中的軟法治模式指的是由區(qū)域各地方成員協(xié)商一致，共同制定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的規(guī)章制度，軟法律雖然不具備強(qiáng)制力，但是各個(gè)地方成員必須遵守，具有約束力[7]。軟法律模式的缺陷就是過于理想化，在當(dāng)下社會(huì)無法真正實(shí)現(xiàn)民主與法治，各個(gè)成員從自身利益出發(fā)，如果一方不遵守協(xié)議，會(huì)造成其他損失。
3.3混合治理模式混合治理模式有利于充分發(fā)揮軟法和硬法的優(yōu)勢，能夠充分實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理。硬法和軟法的有效結(jié)合使法律治理更具多元化和有機(jī)化，軟法有利于回應(yīng)社會(huì)對(duì)公平、法制的需求，硬法能夠確保區(qū)域中各個(gè)地方的遵守程度，二者相輔相成、相互促進(jìn)，是推動(dòng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中法律治理的重要手段。
4構(gòu)建我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的法律治理
4.1法律治理的實(shí)踐軌跡區(qū)域行政協(xié)議和區(qū)域性組織是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化初期的法律治理機(jī)制，其中行政協(xié)議指的是各個(gè)政府機(jī)關(guān)之間締結(jié)的協(xié)議，行政協(xié)議不僅用于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，其內(nèi)容也逐漸向合作和發(fā)展轉(zhuǎn)變，逐漸成為重要的法律治理機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目的是進(jìn)行統(tǒng)一市場、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，破除各地方立法，因此我國在改革法律治理的過程中對(duì)地性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行清理和協(xié)同立法，并采取區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式，在不斷地實(shí)踐中形成了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域合作組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等五種法律治理方式。
4.2法律治理中的政府首先要建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律體系，借鑒國際上歐盟的成功經(jīng)驗(yàn)，注重基礎(chǔ)條約的重要保障作用，并廣泛運(yùn)用于我國區(qū)域中各地方內(nèi)部。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展離不開有效的法律制度進(jìn)行引導(dǎo)，各個(gè)區(qū)域內(nèi)的各地方是公平、平等的關(guān)系，要充分利用各地政府之間的合作，以及中央政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的立法進(jìn)程，明確各個(gè)地方政府在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的職責(zé)，避免地方保護(hù)主義。通過立法加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，促進(jìn)區(qū)域資源的合理配置。其次要建立有效的區(qū)域一體化領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各區(qū)域間各個(gè)地方政府之間的交流與合作，形成各區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)集體組織，并形成長期的合作機(jī)制。中央政府和各地方政府應(yīng)要相互協(xié)調(diào)，逐步建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并制定符合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度，逐漸形成本區(qū)域長期的發(fā)展模式。最后要不斷完善司法糾紛解決機(jī)制，有效地化解我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展中的各項(xiàng)矛盾，如果無法有效地確定責(zé)任的承擔(dān)主體就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程。司法糾紛解決機(jī)制中建立有效的司法糾紛化解機(jī)制，及時(shí)解決各地方政府、公民與政府在區(qū)域發(fā)展中的矛盾與糾紛，促進(jìn)矛盾的有效解決。
4.3法律治理中的公權(quán)關(guān)系法律的制定在于反映民意，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理應(yīng)充分體現(xiàn)社會(huì)公權(quán)關(guān)系，充分體現(xiàn)民主協(xié)商性在法律治理中的作用。法律的制定和實(shí)施主題更加多元化，公民能夠代表公共自治區(qū)的廣泛民意，與此同時(shí)，法律的制定與實(shí)施過程應(yīng)更加開放，向社會(huì)與公民的各項(xiàng)利益訴求開放，最終法律治理機(jī)制更加注重商談、合作，注重與各個(gè)地方的溝通與對(duì)話，強(qiáng)調(diào)共同的認(rèn)同和共識(shí)，促進(jìn)區(qū)域各個(gè)地方的共贏。
5結(jié)語
