鄉(xiāng)村論文范文
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第1篇
調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個(gè)村都存在規(guī)模龐大的債務(wù)。從表1可以看出，自1996年以來(lái)，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)增長(zhǎng)速度都很快，到2001年底平均債務(wù)余額已高達(dá)545.7萬(wàn)元。B鄉(xiāng)6年內(nèi)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)了3倍，年均增長(zhǎng)20.1%；A鄉(xiāng)增長(zhǎng)了5.4倍，年均增長(zhǎng)32.4%；C鎮(zhèn)增長(zhǎng)了11.6倍，年均增長(zhǎng)50.5%。表2顯示，1990--2002年，F(xiàn)村和G村借款總額都超過(guò)100萬(wàn)元。到2002年底這兩個(gè)村的借款余額分別為30.4萬(wàn)元和16.5萬(wàn)元，如果加上應(yīng)付款，債務(wù)規(guī)模會(huì)更大。
調(diào)查表明，債務(wù)用途對(duì)債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場(chǎng)館、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項(xiàng)目的興辦一般會(huì)急劇增加鄉(xiāng)村負(fù)債的規(guī)模。如C鎮(zhèn)1999---2002年債務(wù)規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設(shè)，A鄉(xiāng)1999年債務(wù)規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如C鎮(zhèn)所有的債務(wù)都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設(shè)，負(fù)債額較大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務(wù)用于發(fā)工資、上繳稅費(fèi)任務(wù)，負(fù)債額因而較發(fā)達(dá)地區(qū)低。
二、債務(wù)結(jié)構(gòu)
(一)債權(quán)人結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)主體主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作基金會(huì)等非正規(guī)金融組織，國(guó)外政府和國(guó)際金融組織，上級(jí)財(cái)政，單位和私人(包括個(gè)體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權(quán)人構(gòu)成表。表4為調(diào)查村1990--2001年借款的債權(quán)人構(gòu)成表。
上述情況及我們所掌握的其他地方的材料表明，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村債務(wù)中最主要的債權(quán)人，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村基層政府或者組織的重要資金供給者。
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣級(jí)財(cái)政也是借貸資金的一個(gè)重要來(lái)源。向縣級(jí)財(cái)政借貸包括兩種主要形式：一是用于彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)資金的不足或者應(yīng)付突發(fā)事件，比如D鄉(xiāng)的清盤借款，因?yàn)檗r(nóng)村合作基金會(huì)被取締后，債務(wù)必須由鄉(xiāng)政府財(cái)政兜底，縣財(cái)政先墊借出來(lái)，然后逐年在下?lián)芸罾锩婵鄢晗?%；二是項(xiàng)目貸款，資金跟著項(xiàng)目走，比如B鄉(xiāng)的林業(yè)開發(fā)貸款。
非正規(guī)金融組織主要是農(nóng)村合作基金會(huì)。1996--2002年B鄉(xiāng)累計(jì)從基金會(huì)貸款304.9萬(wàn)元，用于發(fā)工資、建辦公大樓和上繳稅費(fèi)任務(wù)等。20世紀(jì)90年代中期以后，私人成為鄉(xiāng)村的一個(gè)非常重要的借貸渠道。私人主要指的是鄉(xiāng)村干部、個(gè)體工商戶。鄉(xiāng)村對(duì)私人的債務(wù)有借款和應(yīng)付款兩種形式，借款包括各種名目的集資、臨時(shí)周轉(zhuǎn)借款，應(yīng)付款則是因?yàn)橥锨饭べY和工程建設(shè)款而發(fā)生。
地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)債權(quán)人結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了較大影響。發(fā)達(dá)地區(qū)正規(guī)金融市場(chǎng)和非正規(guī)金融市場(chǎng)的資金都比較充裕，金融機(jī)構(gòu)和私人成為負(fù)債的主要債權(quán)人。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，除了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和私人以外，上級(jí)財(cái)政以及各種非正規(guī)金融組織也是重要的債權(quán)人。
實(shí)際上，鄉(xiāng)村債務(wù)正在經(jīng)歷一個(gè)由公共債權(quán)向私人債權(quán)的重大轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代初期進(jìn)行的調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等主要從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得融資，鄉(xiāng)村借貸的主渠道是農(nóng)行和信用社，基本上沒(méi)有單位和個(gè)人債務(wù)。1993年開始進(jìn)行的金融體制改革，實(shí)際上加快了金融業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，資金的市場(chǎng)化程度提高，使不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村出現(xiàn)了邊緣化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村獲得的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款急劇減少。到1998年以后，廣大鄉(xiāng)村尤其是村級(jí)組織幾乎不可能從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)力度不僅沒(méi)有提高，反而有所下降。以“九五”時(shí)期為例，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重1996年為8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年為8.23%，2000年為7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因?yàn)檫@一年發(fā)生了特大水災(zāi)。這五年中，國(guó)家財(cái)政收入從1996年的7400億元增至2000年的16386億元，增幅達(dá)121%；但財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出只從700億元增至1231億元，增幅僅為75%。因此，鄉(xiāng)村融資不得不依賴主要由私人組成的民間借貸市場(chǎng)。
(二)債務(wù)用途結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村借貸款主要用于興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)、進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、從事公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和辦公設(shè)施建設(shè)，發(fā)工資以及上繳稅費(fèi)任務(wù)等。表5為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底累計(jì)發(fā)生債務(wù)的用途結(jié)構(gòu)。
從表5可以看出，在2001年D鄉(xiāng)的債務(wù)余額中，用于興辦企業(yè)的債務(wù)占總量的35.3%。另?yè)?jù)我們調(diào)查，從1991年以來(lái)C鎮(zhèn)發(fā)生的5筆借款中有1筆直接用于興辦企業(yè)，3筆用于工業(yè)園建設(shè)，也與興辦企業(yè)有關(guān)。其他地區(qū)的調(diào)查也表明，發(fā)展鄉(xiāng)村集體企業(yè)等生產(chǎn)性支出是形成鄉(xiāng)村債務(wù)的一個(gè)主要原因。鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的1／3用于生產(chǎn)性支出(云德奎，2000)，河南50%的鄉(xiāng)村債務(wù)是在興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的過(guò)程中發(fā)生的(河南省財(cái)政廳，2001)。20世紀(jì)90年代初期，國(guó)家和地方政府出臺(tái)了不少興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的法律法規(guī)，鼓勵(lì)乃至強(qiáng)制基層政府推動(dòng)鄉(xiāng)村集體企業(yè)的發(fā)展。在上級(jí)政府的強(qiáng)制壓力下，集體企業(yè)得到了非常規(guī)發(fā)展。由于自有資金不足，集體企業(yè)的資金有很大一部分來(lái)源于農(nóng)行、信用社等金融機(jī)構(gòu)的貸款以及財(cái)政優(yōu)惠資金。D鄉(xiāng)興辦的鄉(xiāng)村集體企業(yè)主要是建一座水電站，項(xiàng)目總投資為337.9萬(wàn)元，其中負(fù)債為213.9萬(wàn)元，占到了其債務(wù)總余額的1／3。
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)指的是圍繞農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效而開展的各項(xiàng)建設(shè)，比如興國(guó)縣搞的所謂“三冬一改”和優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)工程。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金貸款來(lái)源于農(nóng)行、信用社等金融機(jī)構(gòu)，國(guó)際農(nóng)發(fā)基金以及農(nóng)村合作基金會(huì)等非正規(guī)金融組織。這些資金通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一承貸，然后轉(zhuǎn)貸給村級(jí)集體組織和農(nóng)戶，或者為他們提供擔(dān)保。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入一般比較大，在其債務(wù)總額中占有相當(dāng)大的比重，比如D鄉(xiāng)，這類用途的負(fù)債占到1／3強(qiáng)。不過(guò)，“在城市偏向的影響下，發(fā)展中國(guó)家的政府對(duì)世界銀行和其他國(guó)際組織增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的要求，經(jīng)常只是為了得到貸款或者援助而表面敷衍，并沒(méi)有落到實(shí)處?！?林毅夫，2002)基層政府的行動(dòng)邏輯也是如此，解決資金緊缺的激勵(lì)刺激基層政府向國(guó)外資本借貸。D鄉(xiāng)向國(guó)際農(nóng)發(fā)項(xiàng)目貸款218.7萬(wàn)元，借貸時(shí)用的是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的名義，但借款的實(shí)際用途并不僅僅是農(nóng)業(yè)開發(fā)，這使得農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)大打折扣。
對(duì)債務(wù)的使用作歷史性的考察表明，20世紀(jì)90年代中期以前，鄉(xiāng)村負(fù)債主要用于生產(chǎn)性投資，從債務(wù)的表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)是融資性債務(wù)；20世紀(jì)90年代中期以后，在廣大中西部地區(qū)，完成上級(jí)政府規(guī)定的稅費(fèi)任務(wù)以及發(fā)工資成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重負(fù)擔(dān)，債務(wù)的用途出現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)變，發(fā)生了由生產(chǎn)性負(fù)債到非生產(chǎn)性負(fù)債或者說(shuō)由融資性負(fù)債到赤字性負(fù)債的根本性變化。由于絕大部分鄉(xiāng)村集體企業(yè)停產(chǎn)、倒閉或者轉(zhuǎn)制，政府從生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向通過(guò)提供優(yōu)良的投資環(huán)境等手段吸引外部資本，推動(dòng)個(gè)體和私人企業(yè)的發(fā)展，東部地區(qū)的負(fù)債由生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
表5鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的用途結(jié)構(gòu)(萬(wàn)元，%)
注：用途中的其他主要指的是償還債務(wù)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政周轉(zhuǎn)金
資料來(lái)源：根據(jù)實(shí)地調(diào)查資料整理
(三)期限結(jié)構(gòu)和利率水平
負(fù)債的債權(quán)人及其用途決定了債務(wù)的期限和利率。一般來(lái)說(shuō)，來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的貸款絕大部分屬于一年之內(nèi)的短期貸款，利率比較確定。4個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自1996年以來(lái)一共向金融機(jī)構(gòu)貸款16筆，其中只有A鄉(xiāng)和D鄉(xiāng)各有1筆貸款為長(zhǎng)期貸款，其余皆為短期貸款。金融機(jī)構(gòu)的利率由國(guó)家規(guī)定，由于央行從20世紀(jì)90年代以來(lái)不斷調(diào)整銀行利率，金融機(jī)構(gòu)的貸款利率變化比較大，但總體上呈下降趨勢(shì)。
來(lái)源于諸如各種基金會(huì)等非正式金融組織的借款都在一年以內(nèi)，利率非常高，比如B鄉(xiāng)從1996--1998年一共向基金會(huì)借款13筆，期限短則3個(gè)月，長(zhǎng)則1年，月利率高達(dá)千分之19.8。
單位和私人的債務(wù)由借款和應(yīng)付款兩部分構(gòu)成。中西部地區(qū)的單位和私人的借款絕大多數(shù)具有應(yīng)急性質(zhì)，比如用于完成稅費(fèi)任務(wù)。從期限來(lái)看，基本上屬于短期借貸，利率比較高。借款期限短則一個(gè)星期、半個(gè)月，長(zhǎng)則6個(gè)月。這是因?yàn)榇蟛糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)的拖欠都是短期性質(zhì)的，能夠周轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)就會(huì)結(jié)清稅費(fèi)。東部地區(qū)的借款則主要以集資的形式發(fā)生，用于興辦企業(yè)。政府和單位以及私人之間的借貸是借貸關(guān)系里面最敏感的話題，利率是借貸的焦點(diǎn)。從樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及我們掌握的其他案例來(lái)看，單位和私人借款的利率彈性大，低則不用還利，高則成為高利貸，月利率高達(dá)千分之30。
從我們所掌握的案例來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)付款主要有兩大部分，一部分是拖部教師的工資，迫于各種壓力，雖然經(jīng)常發(fā)生拖欠現(xiàn)象，但是一般都是短期的，更準(zhǔn)確地說(shuō)是常欠常清。另一部分是拖欠各種工程款。建設(shè)款拖欠時(shí)間一般都比較長(zhǎng)。A鄉(xiāng)1998年拖欠工程款45萬(wàn)元，到2003年都沒(méi)有償清。發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)付款絕大多數(shù)屬于工程建設(shè)款，拖欠時(shí)間也比較長(zhǎng)，一般都在3-4年以上。
三、債務(wù)變化趨勢(shì)
對(duì)債務(wù)的走勢(shì)做預(yù)測(cè)是一項(xiàng)非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足，我們很難運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法，比如時(shí)間序列分析法做出定量分析。這里我們只是在現(xiàn)有制度框架下，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，定性地對(duì)負(fù)債增長(zhǎng)速度、債權(quán)人結(jié)構(gòu)以及用途做一些分析。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增長(zhǎng)速度主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及財(cái)政收入增長(zhǎng)速度的相對(duì)穩(wěn)定性，故負(fù)債增長(zhǎng)速度又主要取決于支出的增長(zhǎng)速度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的主體是干部教師工資，負(fù)債增長(zhǎng)速度取決于工資增長(zhǎng)速度。如果工資增長(zhǎng)速度過(guò)快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)也增長(zhǎng)快，反之亦然。很多地區(qū)推行的“工資由縣級(jí)統(tǒng)籌”的做法緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的壓力，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的很大一部分源頭應(yīng)該可以得到遏制。發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)主要是基礎(chǔ)設(shè)施融資性債務(wù)，其增長(zhǎng)速度主要由公共產(chǎn)品投資額的增長(zhǎng)速度決定。從目前形勢(shì)來(lái)看，雄心勃勃的“東南沿海”工業(yè)園區(qū)建設(shè)、大路大橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的勢(shì)頭正方興未艾，這可能會(huì)刺激債務(wù)的增長(zhǎng)。發(fā)達(dá)地區(qū)大搞投資環(huán)境建設(shè)，實(shí)行“趕超”發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的戰(zhàn)略，而廣大中西部地區(qū)則普遍推行“趕超”發(fā)達(dá)地區(qū)的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫效仿發(fā)達(dá)地區(qū)，提供大量基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，以提高招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本高且經(jīng)濟(jì)效益見效慢，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到的強(qiáng)制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀(jì)90年代初期興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，導(dǎo)致負(fù)債急劇增長(zhǎng)。一言以蔽之，“招商引資”的競(jìng)爭(zhēng)壓力有可能刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(既包括中西部地區(qū)的，也包括東部地區(qū)的)舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。
從負(fù)債用途來(lái)看，短時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村債務(wù)的結(jié)構(gòu)不會(huì)改變，即在廣大中西部地區(qū)以完成上級(jí)政府規(guī)定的稅費(fèi)任務(wù)和發(fā)工資為主，東部地區(qū)的負(fù)債以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。不過(guò)，正如上面所言，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村負(fù)債用途還涉及一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)壓力的變量，在強(qiáng)外部壓力下，其使用結(jié)構(gòu)可能會(huì)發(fā)生變化。
從債權(quán)人來(lái)看，由于國(guó)家支農(nóng)力度的減弱，以及金融體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村的資金將越來(lái)越依賴非正式渠道。鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)人主體逐漸由銀行向私人轉(zhuǎn)變，擁有雄厚資本的個(gè)人談判地位將逐步升高，對(duì)社區(qū)事務(wù)的控制權(quán)日益擴(kuò)大，這是我們必須引起注意的問(wèn)題。
四、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析
(一)風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)
由于目前還沒(méi)有用于鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析的通用指標(biāo)體系，這里借鑒國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)，然后對(duì)國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)分析與鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析之間的差異做出說(shuō)明。
1.債務(wù)依存度。指當(dāng)年債務(wù)收入占財(cái)政(財(cái)務(wù))支出總量的比重，反映財(cái)政(財(cái)務(wù))支出對(duì)債務(wù)收入的依賴程度。債務(wù)依存度過(guò)高，表明財(cái)政(財(cái)務(wù))支出過(guò)分依賴債務(wù)收入，財(cái)政(財(cái)務(wù))處于脆弱的狀態(tài)，并對(duì)財(cái)政(財(cái)務(wù))的未來(lái)發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。國(guó)際上常用這一指標(biāo)衡量國(guó)債規(guī)模的合理性，認(rèn)為債務(wù)依存度不能超過(guò)20%。
2.債務(wù)率。指一定時(shí)期內(nèi)債務(wù)余額相對(duì)于財(cái)政(財(cái)務(wù))收入的比例。該指標(biāo)可以衡量財(cái)政(財(cái)務(wù))的償債壓力。比例越高，說(shuō)明鄉(xiāng)村的還債壓力越大。
3.償債率。指年度國(guó)債還本付息額與當(dāng)年財(cái)政(財(cái)務(wù))收入的比率。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，償債率等于年度債務(wù)還本付息額與財(cái)政可支配收入的比例。對(duì)村級(jí)組織而言，村償債率等于當(dāng)年村級(jí)組織還本付息額／該村級(jí)組織財(cái)務(wù)收入總額。
除了借用3個(gè)國(guó)債指標(biāo)之外，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，還應(yīng)該計(jì)算農(nóng)民人均負(fù)債額和債務(wù)負(fù)擔(dān)率。農(nóng)民人均負(fù)債額是指一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)或村級(jí)債務(wù)余額農(nóng)民人均額；個(gè)人債務(wù)負(fù)擔(dān)率是指一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)或者村級(jí)債務(wù)余額人均額相對(duì)于農(nóng)民人均純收入的比例。有學(xué)者提出，個(gè)人負(fù)擔(dān)率(鄉(xiāng)村兩級(jí))不宜超過(guò)10%(牛竹梅，2002)。
(二)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果
償債率是按已支付的還本付息額計(jì)算，由于所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際還本付息很少，這個(gè)指標(biāo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有多大意義。本文主要用債務(wù)依存度、債務(wù)率、農(nóng)民人均負(fù)債額、農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)率分析其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)村一級(jí)還使用償債率指標(biāo)。
1.鄉(xiāng)村財(cái)政(財(cái)務(wù))支出，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)債務(wù)的依存度較高，不少年份超出警戒線。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)依存度為10.98%，從全國(guó)平均水平來(lái)看，還沒(méi)有超出20%的警戒線。但從我們的調(diào)查樣本來(lái)看，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在一些財(cái)政年度超出警戒線。B鄉(xiāng)年年都借債，債務(wù)依存度總體非常高，平均為39.6%，1996年以來(lái)，有4個(gè)年度大大超過(guò)了警戒線，其中1999年更是高達(dá)92.4%，這意味著該年度B鄉(xiāng)基本上依靠舉債度日。A鄉(xiāng)有2個(gè)年度的債務(wù)依存度大大超出了警戒線。C鎮(zhèn)有2個(gè)年度超出了警戒線。但是從總體上看，財(cái)政收入差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比財(cái)政收入好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)依存度高，超出警戒線的年份也多。村級(jí)財(cái)務(wù)的債務(wù)依存度有些年份也很高，大大超出了警戒線。
資料來(lái)源：根據(jù)實(shí)地調(diào)查資料計(jì)算
2.鄉(xiāng)村債務(wù)率呈快速上升的趨勢(shì)，債務(wù)清償能力高低不等。欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的債務(wù)率都比較高，尤其是B鄉(xiāng)，1999和2000年債務(wù)余額連續(xù)兩年超出財(cái)政總收入的2倍。A鄉(xiāng)從1996年以來(lái)，年年借新債，沒(méi)有償還任何債務(wù)，債務(wù)率逐年上升，4年時(shí)間內(nèi)負(fù)債率提高了35倍，年增長(zhǎng)143.2%。C鎮(zhèn)的債務(wù)余額很大，但由于財(cái)政收入基數(shù)大，收支狀況好，故債務(wù)率相對(duì)較低，有很強(qiáng)的債務(wù)清償能力。依據(jù)債務(wù)率，我們可以對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行劃分，像B鄉(xiāng)和F村這樣的鄉(xiāng)村，債務(wù)余額超出年財(cái)政(財(cái)務(wù))收入數(shù)倍的地方，屬于根本沒(méi)有能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)村；C鎮(zhèn)和G村債務(wù)量雖然大，但是財(cái)政(財(cái)務(wù))收入基數(shù)也大，可以安排債務(wù)清償資金，屬于完全有能力償還所欠債務(wù)的鄉(xiāng)村；A鄉(xiāng)和E村介于兩者之間，屬于通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，可以償還部分債務(wù)的鄉(xiāng)村。
3.村償債率反映出欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)償債負(fù)擔(dān)更重。在村償債率上，除了個(gè)別年份，E村和F村兩村都要高于G村，近幾年更是如此。從實(shí)際情況看，G村還款能力強(qiáng)，目前只有16.5萬(wàn)元債務(wù)余額，而F村債務(wù)余額則高達(dá)30.4萬(wàn)元，再加上F村的財(cái)務(wù)收入僅為C村的1／5-1／4，所以F村的債務(wù)負(fù)擔(dān)更重。
4.農(nóng)民人均負(fù)債額和負(fù)擔(dān)率大幅度提高，負(fù)擔(dān)比較重。由于債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快，農(nóng)民人均負(fù)債額迅速增加。B鄉(xiāng)6年內(nèi)人均負(fù)債額增加了3倍，年均增長(zhǎng)20.1%；A鄉(xiāng)年均增長(zhǎng)39.5%；C鎮(zhèn)年均增長(zhǎng)57%。由于債務(wù)增長(zhǎng)速度高于農(nóng)民純收入的增長(zhǎng)速度，所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民個(gè)人的負(fù)擔(dān)率提高得非?？?。A鄉(xiāng)在短短4年內(nèi)，負(fù)擔(dān)率提高了6.5倍，年均增長(zhǎng)59.7%。結(jié)合其他地方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們有理由認(rèn)為，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)對(duì)債務(wù)形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢(shì)。尤其是廣大中西部地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負(fù)債財(cái)政”或者“討飯財(cái)政”絲毫不為過(guò)。在這些地區(qū)，債務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村組織形成了沉重的負(fù)擔(dān)，迫使鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人糾纏于債務(wù)事務(wù)當(dāng)中。鄉(xiāng)村債務(wù)率呈快速上升的趨勢(shì)，債務(wù)清償能力有高有低。有些鄉(xiāng)村完全沒(méi)有能力償還所欠債務(wù)，有些鄉(xiāng)村通過(guò)努力可以償還部分債務(wù)，有些鄉(xiāng)村則完全有能力償還所欠債務(wù)。從農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)率來(lái)看，總體的負(fù)擔(dān)都較重。這就是說(shuō)如果債務(wù)不能夠通過(guò)其他渠道化解的話，債務(wù)將對(duì)社區(qū)農(nóng)民構(gòu)成嚴(yán)重威脅。從幾個(gè)指標(biāo)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，都呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這說(shuō)明，無(wú)論是東南沿海，還是中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)都在增加。債務(wù)危機(jī)的苗頭在相當(dāng)一部分地區(qū)的相當(dāng)一部分年份都已經(jīng)出現(xiàn)，如果不能夠得到及時(shí)有效治理，包括沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的廣大鄉(xiāng)村勢(shì)必陷入深重的債務(wù)危機(jī)當(dāng)中，從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)。這個(gè)判斷的政策含義是，治理鄉(xiāng)村債務(wù)迫在眉睫!
根據(jù)國(guó)債衡量指標(biāo)，我們對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)做出了上述分析。不過(guò)，無(wú)論是債務(wù)結(jié)構(gòu)還是債務(wù)約束，鄉(xiāng)村與國(guó)家都存在本質(zhì)的差別，比如：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)。(2)鄉(xiāng)村組織有可能找機(jī)會(huì)和借口逃避債務(wù)，而國(guó)家一般不能這樣做。(3)也許更為重要的是，銀行是鄉(xiāng)村債務(wù)的主要債權(quán)人，而金融部門本身預(yù)算軟約束以及銀行和政府的特殊關(guān)系導(dǎo)致銀行貸款對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門形成的約束力很弱。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)村干部甚至不把金融部門貸款計(jì)算在鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)之內(nèi)。所以，債務(wù)所產(chǎn)生的壓力以及風(fēng)險(xiǎn)都可能要比根據(jù)上述指標(biāo)計(jì)算出來(lái)的要小。這些差異也為分析鄉(xiāng)村債務(wù)提出了需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題，即如何確定鄉(xiāng)村債務(wù)的適度規(guī)模，以及建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(更廣泛一點(diǎn)講是地方)公共債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。
五、負(fù)債效應(yīng)分析
現(xiàn)有不少關(guān)于債務(wù)問(wèn)題的研究?jī)?nèi)含了鄉(xiāng)村負(fù)債都是不良債務(wù)的假設(shè)，把負(fù)債看作是一種導(dǎo)致地方社會(huì)福利惡化因而必須加以禁止的現(xiàn)象。但事實(shí)上，對(duì)負(fù)債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的分析可能并非那么簡(jiǎn)單。鄉(xiāng)村債務(wù)的大量發(fā)生與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌背景下基層政府推動(dòng)現(xiàn)代化的責(zé)任增大有關(guān)。資金稀缺長(zhǎng)期以來(lái)一直是制約農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，負(fù)債在相當(dāng)大的程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)資金不足的困難，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，加快了農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。
在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)化資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅靠市場(chǎng)的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其像我國(guó)這樣一個(gè)后進(jìn)的國(guó)家，必須充分重視和發(fā)揮政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能和作用，而適度的赤字和債務(wù)政策則是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)必要手段。所以，關(guān)鍵的問(wèn)題不是不能舉債，而是債務(wù)必須保持適度規(guī)模。目前的主要問(wèn)題是債務(wù)規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。債務(wù)依存度太高，表明鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越依賴負(fù)債籌措資金。償債率和債務(wù)率過(guò)重，則表明財(cái)政的償還壓力太大，影響正常的公共支出活動(dòng)。農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)率高，會(huì)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成威脅。沉重的債務(wù)壓力嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，減少公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出以及投入。鄉(xiāng)村干部，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部很大一部分精力用來(lái)跑借貸、應(yīng)付支出，或者被迫用于應(yīng)付債權(quán)人的逼債、告狀、上訪和打官司，導(dǎo)致公共管理工作投入的減少。同時(shí)，由于負(fù)債過(guò)度，教師、干部的工資難以及時(shí)足額發(fā)放，影響了廣大教師、干部的工作積極性，這可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或組織的癱瘓。還有，在沒(méi)有償還渠道的情況下，負(fù)債便對(duì)社區(qū)農(nóng)民構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，可能導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，侵蝕稅費(fèi)改革的成果，或者持續(xù)拖欠，導(dǎo)致政府的信用和形象受到嚴(yán)重?fù)p壞。
【關(guān)鍵字】債務(wù)規(guī)模債務(wù)結(jié)構(gòu)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)債效應(yīng)
第2篇
[論文摘要]稅費(fèi)改革之后，媒體成為農(nóng)民獲取政策信息的最主要的來(lái)源。上級(jí)政府的政策信息以大眾傳播的模式通過(guò)傳媒的政策報(bào)道、典型報(bào)道、批評(píng)報(bào)道及常規(guī)新聞節(jié)目直接向農(nóng)民受眾傳遞。村民與基層干部之問(wèn)、村民與村民之間基于不同的利益角度對(duì)這些“直達(dá)”的政策精神做出的不同解釋，使得基層治理中的意見分歧越來(lái)越大。這一方面削弱了基層組織的權(quán)威，增加了基層政權(quán)采取作為的難度，另一方面也強(qiáng)化了農(nóng)村公共品自我供給的困難。
關(guān)于傳媒對(duì)農(nóng)村的影響學(xué)界已有較多討論。有學(xué)者認(rèn)為，“在現(xiàn)代傳播媒介尤其是電視的作用下，農(nóng)民對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)和都市文化的關(guān)注、把握與都市流行文化趨同，從而構(gòu)建了與城市文明對(duì)話的平臺(tái)、農(nóng)民消費(fèi)方式、娛樂(lè)休閑方式及行為方式的轉(zhuǎn)變，有利于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)型”。還有學(xué)者認(rèn)為，“大眾傳媒是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，不僅提供信息，而日，能夠改變農(nóng)民陳舊保守的觀念，形成開放意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)等”。這些討論大多集中在農(nóng)村文化觀念的變遷層面，鮮有對(duì)鄉(xiāng)村治理這一政治社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)注。而且，盡管傳媒起到了向農(nóng)村傳播現(xiàn)代文化進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的作用，但在農(nóng)民的媒介素養(yǎng)相對(duì)偏低、農(nóng)民對(duì)信息的甄別和辨析及質(zhì)疑能力不足的情況下，大眾傳媒為農(nóng)民提供的村莊外部信息尤其是政策信息在鄉(xiāng)村基層的治理過(guò)程中所起的并不一定都是正面作用。本文試圖通過(guò)分析，指出新聞傳播在稅費(fèi)改革后的中國(guó)鄉(xiāng)村基層治理中產(chǎn)生了怎樣的消極影響，以使傳媒在日后的社會(huì)發(fā)展方面起到積極的作用。
一、政策信息的大眾傳播模式
政策信息從行政管理機(jī)構(gòu)的中樞到邊緣的傳遞，在整個(gè)國(guó)家的治理過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用。改革開放以前，大眾傳媒的輻射范圍有限，在農(nóng)村還沒(méi)有足夠的延伸，那時(shí)的政策信息傳遞主要以組織傳播的方式進(jìn)行。上級(jí)政府的政策信息通過(guò)多層化的行政機(jī)構(gòu)一級(jí)一級(jí)往下傳遞，最后通過(guò)生產(chǎn)大隊(duì)再到小隊(duì)長(zhǎng)直至村民那里，國(guó)家的組織系統(tǒng)滲透在整個(gè)社會(huì)中。當(dāng)時(shí)，在農(nóng)村普及的有線廣播是生產(chǎn)大隊(duì)向農(nóng)民傳遞中央精神的有效工具，是整個(gè)組織傳播流程中的有機(jī)組成部分。
以后，農(nóng)村實(shí)行了“分田到戶”的土地政策，農(nóng)民收入大為增加。與此同時(shí)，大眾媒介的發(fā)展也越來(lái)越快。雖然由于發(fā)行費(fèi)用高、農(nóng)民消費(fèi)能力不足而難以吸引廣告客戶等原因，報(bào)刊等紙質(zhì)媒體一直沒(méi)有在農(nóng)村普及，但廣播電視卻逐漸在農(nóng)村承擔(dān)起向農(nóng)民傳遞政策信息的任務(wù)。另一方面，政策信息的組織傳播渠道仍未廢止，許多基于當(dāng)?shù)厍闆r的特殊政策信息依然通過(guò)村委會(huì)、村民小組直至村民這個(gè)渠道傳遞，特別是有關(guān)稅費(fèi)收取方法和收取數(shù)量的信息，因?yàn)楦鞔迩闆r都有所不同，大眾傳媒均無(wú)法提供這些信息，也只能由村干部向村民傳遞。
稅費(fèi)改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系出現(xiàn)了重大調(diào)整，基層組織由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)政府及村委會(huì)與村民之間已經(jīng)不存在較大的利益矛盾，村民也不必仰仗于村干部來(lái)提供各種具體政策，尤其是每年的稅費(fèi)收取方案等相關(guān)信息。村干部在工資降低、人數(shù)也變少的情況下，不僅掌控的資源有限，采取作為的動(dòng)力也不足，因而沒(méi)能力、沒(méi)精力也沒(méi)有財(cái)力來(lái)完成村民期待的各項(xiàng)公共品供給的任務(wù)。此種情形再加上稅改之前村干部在協(xié)助上級(jí)收取稅費(fèi)時(shí)的種種表現(xiàn)，使得村民與村干部之間存在嚴(yán)重的不信任以及由這種不信任所導(dǎo)致的溝通障礙。在這種情況下，以家庭為單位面對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的農(nóng)民要獲取自己需要的同時(shí)又可以信服的政策信息，就要完全依賴于大眾傳媒。簡(jiǎn)言之，在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村，政策信息的傳遞模式就從以前組織傳播式的“層層過(guò)濾推進(jìn)”變成了大眾傳播式的從中央到農(nóng)民的“直達(dá)”。
二、“直達(dá)”式的政策信息對(duì)基層政權(quán)的負(fù)面影響
所謂組織傳播式的“層層過(guò)濾推進(jìn)”，是指中央政府的某種政策意圖或某項(xiàng)行政指令經(jīng)過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織的不斷細(xì)化，落實(shí)為某項(xiàng)具體的政策，進(jìn)而在某個(gè)特定的社區(qū)內(nèi)富有針對(duì)性地執(zhí)行。盡管在創(chuàng)制具體政策的過(guò)程中，各級(jí)官員如果結(jié)成利益共同體會(huì)形成對(duì)農(nóng)民權(quán)益的損害，但如果不經(jīng)過(guò)這種層層推進(jìn)而由中央直接下達(dá)政策，則這種政策就不能照顧到當(dāng)?shù)靥赜械摹暗胤叫灾R(shí)”，造成一種好的政策意圖變成壞的實(shí)施效果的現(xiàn)象。事實(shí)上，各級(jí)政府對(duì)中央政策經(jīng)過(guò)靈活變通后的實(shí)施往往能夠使政策意圖部分地變成現(xiàn)實(shí)?！拔谋拘螒B(tài)的國(guó)家政策在進(jìn)入基層成為實(shí)踐形態(tài)的政策之時(shí)，會(huì)按照某種特定的邏輯開始運(yùn)轉(zhuǎn)，最終的政策結(jié)果往往并不取決于當(dāng)初政策制定時(shí)的理論預(yù)設(shè)和良好的愿望，而在于這種邏輯在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)政策的修正程度，在于實(shí)踐本身”。雖然個(gè)別地方在政策執(zhí)行過(guò)程中的效果會(huì)與政策意圖相去甚遠(yuǎn)，但這些個(gè)別現(xiàn)象不能否定全體的作為。改革開放以來(lái)一直在提倡的“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”以及“不爭(zhēng)論”，再加上“捉住老鼠就是好貓”的“貓論”和“摸著石頭過(guò)河”的“摸論”，這些貫穿改革過(guò)程的指導(dǎo)性原則都是韋伯意義上的“實(shí)質(zhì)理性”而非“形式理性”的，都是就事后的結(jié)果進(jìn)行價(jià)值評(píng)判而非在事先就有明確而嚴(yán)格的規(guī)則，都是在強(qiáng)調(diào)實(shí)踐過(guò)程中的創(chuàng)造和“冉生產(chǎn)”，卻不強(qiáng)調(diào)明晰的準(zhǔn)則、合法的程序以及結(jié)構(gòu)的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。這種在一定程度上的實(shí)用主義和相對(duì)主義的邏輯不能不導(dǎo)致在政策實(shí)踐過(guò)程中大量上級(jí)默許的變通、扭曲和“再結(jié)構(gòu)化”的出現(xiàn)。因此，“變通和扭曲政策在干部理解起來(lái)并不是違反政策精神的行動(dòng)，在一定意義上還是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的行為，只要沒(méi)有產(chǎn)生不可原諒的極為嚴(yán)重的后果”。
但是，當(dāng)來(lái)自中央政府的政策信息通過(guò)大眾傳媒的政策報(bào)道直接到達(dá)農(nóng)民那里時(shí)。國(guó)家政策在實(shí)踐過(guò)程中因地制宜的創(chuàng)造性變通就要受到相當(dāng)程度的抑制。農(nóng)民通過(guò)媒體的政策報(bào)道可以直接了解到各級(jí)政府的政策文本，卻無(wú)從知曉政策實(shí)踐的整個(gè)過(guò)程，無(wú)法知道有多少?gòu)?fù)雜的因素需要綜合考慮。雖然縣鄉(xiāng)村的基層干部們基于各地的特殊情況對(duì)政策文本有著特殊的理解，但是農(nóng)民大多都不會(huì)從這個(gè)意義去看待和理解國(guó)家政策，他們只會(huì)出于自身利益，從字面上進(jìn)行理解。當(dāng)他們看到信息源處的上級(jí)政府的初始政策意圖與信息流末端的本地政策效果有所出入時(shí)，媒體宣傳的“好政策”與基層現(xiàn)實(shí)的“壞結(jié)果”之間的鮮明反差就會(huì)使他們對(duì)直接導(dǎo)致這一結(jié)果的基層干部們非常失望，抵觸情緒不斷累積、加劇。在這種局面下，基層政權(quán)如果還要汲取足夠的資金和資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，同時(shí)控制大規(guī)模以維持地方穩(wěn)定，就有可能導(dǎo)致農(nóng)民采取過(guò)激的行動(dòng)。為了避免在將上級(jí)政府的政策精神落實(shí)的過(guò)程中與農(nóng)民發(fā)生矛盾與沖突，為了保證本地區(qū)的和諧與穩(wěn)定，基層政府就不得不奉行“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的邏輯，也即是“不作為”或“多一事不如少一事”。換言之，政策信息的大眾傳播模式對(duì)基層政權(quán)起到了明顯的束縛作用。在此情況下，基層政權(quán)要想做出長(zhǎng)期內(nèi)適合本地發(fā)展的決策而又不在各個(gè)時(shí)段中遭到農(nóng)民的阻撓，就只能依靠上級(jí)政府直接制定出有利于本地的政策。但是，由于各地的地理及文化差異較大、發(fā)展層次不一，要使上級(jí)政府制定的統(tǒng)一政策符合本地的實(shí)際情況就顯得不太現(xiàn)實(shí)，而如果基層都按照上級(jí)政府制定的統(tǒng)一政策來(lái)執(zhí)行，又要付出局部利益受損的代價(jià)。
三、“典型報(bào)道”與“批評(píng)報(bào)道”對(duì)基層權(quán)威的削弱效應(yīng)
傳播學(xué)中的“把關(guān)人(gatekeeper)”理論指出，大眾傳媒的新聞或信息的生產(chǎn)與傳播過(guò)程并不具有純粹的“客觀中立性”，而是依據(jù)傳媒的一定立場(chǎng)、方釗。和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的一種有目的的取舍選擇和加工活動(dòng)。在與農(nóng)民切身利益有關(guān)的時(shí)政新聞中，農(nóng)民不僅可以看到上級(jí)政府從群眾的利益出發(fā)制定的各項(xiàng)政策，還可以看到某地的“先進(jìn)典型”如何堅(jiān)決落實(shí)并執(zhí)行到位，使該地的老百姓得到實(shí)惠。這種站在上級(jí)政府的角度向下俯瞰的時(shí)政新聞在把報(bào)道中的個(gè)別地方美化的同時(shí)，卻使農(nóng)民惡化了對(duì)自身所在地的基層政權(quán)的評(píng)價(jià)。農(nóng)民大多不會(huì)意識(shí)到新問(wèn)報(bào)道中的事實(shí)是被媒體“把關(guān)人”精心裁剪過(guò)的選擇性事實(shí)。由于我國(guó)地區(qū)發(fā)展的不平衡，各地執(zhí)行政策的具體條件和相關(guān)背景差別很大，而大眾傳媒關(guān)于“先進(jìn)典型”的新聞報(bào)道卻會(huì)覆蓋全國(guó)農(nóng)村。在此情形下，“正面報(bào)道為主”的宣傳模式在強(qiáng)調(diào)某些“典型政績(jī)”的同時(shí)就很容易忽視掉“先進(jìn)典型”的許多特殊有利條件。因此，它達(dá)到的客觀效果是在增加了少數(shù)基層政府的美譽(yù)度的同時(shí)，降低了全國(guó)更多的基層政權(quán)的權(quán)威性。
各級(jí)媒體涉及“三農(nóng)”問(wèn)題的批評(píng)性報(bào)道，絕大多數(shù)都是站在上級(jí)政府的立場(chǎng)上對(duì)基層政權(quán)的作為進(jìn)行批評(píng)和指責(zé)，這就使得農(nóng)民直觀地認(rèn)為上級(jí)組織是和門己站在一起來(lái)對(duì)付基層的。媒體的報(bào)道就代表著上級(jí)政府的聲音，媒體的言論就是正義和良知的表達(dá)，基層政權(quán)所實(shí)行的諸多針對(duì)農(nóng)民的限制措施都是站在自己和中央對(duì)立面上的胡作非為。農(nóng)村之所以出現(xiàn)一系列的問(wèn)題，都是由于下級(jí)沒(méi)有執(zhí)行好中央的良好政策意圖。特別是基層政權(quán)所采取的禁止集體越級(jí)上訪的規(guī)定和行動(dòng)，則使農(nóng)民進(jìn)一步確信基層政權(quán)的喪失合法性。一般而論，通過(guò)從媒體獲知的信息，農(nóng)民認(rèn)為中央是在真心為農(nóng)民說(shuō)話辦事，但有不少農(nóng)民則認(rèn)為，就是由于基層干部從中作梗才使得農(nóng)民“有冤無(wú)處申”。
面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，上級(jí)政府不可能為基層做任何的解釋和開脫，不能解釋說(shuō)事實(shí)上基層政權(quán)是在上級(jí)“保持穩(wěn)定”的強(qiáng)大壓力下采取措施的，否則上級(jí)政府就會(huì)違背其“代表人民群眾利益”的根本性的意識(shí)形態(tài)原則，就會(huì)產(chǎn)生損害自身合法性的危險(xiǎn)因素。于是，出于策略考慮，在出現(xiàn)嚴(yán)重的時(shí)，上級(jí)政府通常會(huì)與基層政府“劃清界限”，會(huì)給與其嚴(yán)厲的批評(píng)和懲處。通過(guò)這種方式和程序，上級(jí)政府的聲譽(yù)和合法性在媒體關(guān)于“深刻批評(píng)”和“嚴(yán)厲懲處”的宣傳報(bào)道中進(jìn)一步加強(qiáng)，而基層政府的權(quán)威與合法性則又一次遭到削弱。更嚴(yán)重的后果可能是，在此類事件發(fā)生之后，上級(jí)會(huì)再一次嚴(yán)令不得出現(xiàn)類似事件，一定要保證地方上的“安定團(tuán)結(jié)”，這樣，基層政權(quán)就要在其權(quán)威被極大削弱的情況下，繼續(xù)而對(duì)那些自認(rèn)為自己“受到上級(jí)支持與保護(hù)的”而更加“囂張”的農(nóng)民。更加“囂張”的農(nóng)民有可能以集體越級(jí)上訪這種最令基層政權(quán)害怕的行動(dòng)來(lái)“要挾”其“就范”，而基層政權(quán)會(huì)將這種行動(dòng)當(dāng)作是對(duì)自己的又一次挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@也是有可能導(dǎo)致再一次被上級(jí)指責(zé)和懲罰的嚴(yán)重事件，因而會(huì)下決心采取極端的壓制手段，這又促使農(nóng)民再次去找“上面的人”來(lái)保護(hù)自己、伸張正義。一個(gè)惡性循環(huán)就這樣開始了。
四、新聞傳播在鄉(xiāng)村基層治理過(guò)程中的離間作用
在純粹的政策報(bào)道之外，上級(jí)政府的執(zhí)政理念、政策方針更多的是通過(guò)傳媒的新聞節(jié)目映射給農(nóng)民受眾。許多內(nèi)涵豐富的抽象理念，如民主、人權(quán)、法治等通過(guò)大眾媒介的廣泛傳播在農(nóng)民心中留下深刻印象。同樣，作為現(xiàn)代治理手段嵌入農(nóng)村社會(huì)的法律理念和法律制度，也是通過(guò)各種新聞節(jié)目潛移默化地在農(nóng)民頭腦中扎根。然而，在理解上述的抽象理念和法律條文時(shí)，農(nóng)民自身卻會(huì)基于各自的利益做出差異很大甚至是完全不同的解釋，特別是涉及到中央政府在新農(nóng)村建設(shè)中的大量轉(zhuǎn)移支付應(yīng)如何分配的問(wèn)題時(shí)，農(nóng)民基于各自的利益對(duì)政策理念所做的不同理解就產(chǎn)生了巨大的分歧。其他如低保戶人選的確定、農(nóng)機(jī)及良種等補(bǔ)貼的下發(fā)方式、移民款的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、常規(guī)地及征地后的土地調(diào)配方案等也都是農(nóng)民與村干部、農(nóng)民與農(nóng)民之間產(chǎn)生意見分歧的問(wèn)題所在。
舉例而言，由于中央的政策是“農(nóng)民的土地承包權(quán)30年不變”，于是在筆者所調(diào)查的湖北及河南農(nóng)村，許多村民在每年的常規(guī)調(diào)地時(shí)就會(huì)搬出這項(xiàng)政策，以使自己使用的土地可以繼續(xù)保留。而當(dāng)涉及征地時(shí)，他們又要求土地賠償款為村莊的全體村民所平分。按照中央政策，既然土地的承包權(quán)不變，那就應(yīng)該是“征了誰(shuí)家的地誰(shuí)家得錢”，而不是村民集體分配賠償款。村民們明知道自己在調(diào)地時(shí)如果不出地，土地調(diào)配就無(wú)法進(jìn)行，許多戶口增加的村民就會(huì)缺少土地以至于吃飯的糧食都需要去市場(chǎng)購(gòu)買，但是只要他們可以援引中央政策來(lái)反對(duì)按照地方規(guī)范必須實(shí)行的常規(guī)調(diào)地來(lái)爭(zhēng)取自己的利益，他們就一定會(huì)這樣來(lái)做，毫不顧及村莊整體的利益，村干部對(duì)此也毫無(wú)辦法。在這里，中央政策缺乏針對(duì)性是啟動(dòng)因素，村民的理性算計(jì)和人際關(guān)系的陌生化是根本原因，但大眾傳媒對(duì)于政策精神的廣泛傳播卻起到了關(guān)鍵性的促成作用。
農(nóng)民集體地對(duì)大眾傳媒所廣泛傳播的上級(jí)政府的政策精神以及現(xiàn)代法律的“靈活運(yùn)用”，在客觀上起到了切割村莊共同體固有規(guī)范的作用，不僅增加了村干部行政作為的難度，更增加了村民之間合作的難度。農(nóng)民基于各自的經(jīng)濟(jì)利益對(duì)國(guó)家政策做出的不同解釋也使村莊內(nèi)部的離散性力量越來(lái)越大，村莊的社會(huì)關(guān)聯(lián)度不斷降低，而在缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，“村民無(wú)力應(yīng)對(duì)共同的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，無(wú)力對(duì)付地痞騷擾，無(wú)力達(dá)成相互間的道德和輿論監(jiān)督，這樣的村莊秩序難以建立，村道破敗，糾紛難調(diào)，治安不良，負(fù)擔(dān)沉重且道德敗壞”。
如上所述，在基層政權(quán)不愿作為同時(shí)無(wú)力作為，而農(nóng)民自身又無(wú)法有效合作的情況下，要解決農(nóng)村公共品的短缺就只能倚仗于國(guó)家對(duì)基層事務(wù)的直接干預(yù)，而這種跨越式的直接干預(yù)卻是要付出極高成本的。距離村莊較遠(yuǎn)的“國(guó)家”很難真正了解各地農(nóng)民復(fù)雜的公共品需求偏好，從而很難富有針對(duì)性地為農(nóng)民提供正確的公共品。而且，“政府也不是喂養(yǎng)于天國(guó)，產(chǎn)奶于人間的奶牛”，它的財(cái)力畢竟是有限的，國(guó)家財(cái)政相對(duì)有限的財(cái)力如何有效解決全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)法自我組織的農(nóng)村社區(qū)的公共品供給問(wèn)題，尚有待于進(jìn)一步研究和探討。
五、結(jié)論
在大眾傳播的模式下，上級(jí)政府的政策信息通過(guò)媒體的政策報(bào)道、典型報(bào)道、批評(píng)報(bào)道及常規(guī)新聞節(jié)目直接向農(nóng)民傳遞。這種政策信息的“直達(dá)”效果，使得基于不同立場(chǎng)、不同處境和不同利益角度的村民與基層干部之間、村民與村民之間，由于對(duì)政策精神的不同解釋，其內(nèi)部分歧也不斷加大，這一方面削弱了基層權(quán)威，增加了基層政權(quán)采取作為的難度，另一方面也強(qiáng)化了農(nóng)村公共品自我供給的困難。農(nóng)民沒(méi)有自我組織與合作的能力，農(nóng)村的社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、土地調(diào)配、水利灌溉等一系列問(wèn)題就難以解決，國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付在大量支出的情況下卻只能收到非常有限的效果。
第3篇
一、新疆鄉(xiāng)村負(fù)債的現(xiàn)狀
截至2007年末，全疆共有966個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8965個(gè)行政村，新疆農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢。對(duì)新疆鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)規(guī)模的估算是一項(xiàng)非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足,我們很難運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法做出準(zhǔn)確的定量分析。只能在現(xiàn)有的資料基礎(chǔ)上，做一個(gè)大致的測(cè)算。
根據(jù)自治區(qū)稅改辦2004年度全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)情況進(jìn)行的調(diào)查，結(jié)果如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額36.35億元，債務(wù)總額58.23億元，其中：
1．鄉(xiāng)級(jí)：債權(quán)總額10.35億元，鄉(xiāng)均為120.77萬(wàn)元；債務(wù)總額24.23億元，鄉(xiāng)均為282.73億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為13.88億元。
2．村級(jí)：債權(quán)總額為26億元，村均為26.9萬(wàn)元；債務(wù)總額34億元，村均為35.16億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為8億元。
按照這個(gè)調(diào)查資料，截至2004年底，新疆鄉(xiāng)村凈負(fù)債總額為21.88億元。鄉(xiāng)均凈負(fù)債162.72萬(wàn)元，村均凈負(fù)債8.28萬(wàn)元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增債務(wù)25847萬(wàn)元，增幅為11.81%。
二、新疆鄉(xiāng)村債務(wù)形成的行政體制原因
20世紀(jì)80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制、政府職能都產(chǎn)生了巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力有所加強(qiáng)。特別是在財(cái)政實(shí)行包干體制后，財(cái)政體制的改革及財(cái)政緊缺和需求的壓力給基層干部謀求發(fā)展和利益提供了條件、機(jī)會(huì)和動(dòng)力，從而驅(qū)使基層政府及干部投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。政府本身變成了一種追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和利益的“政府公司”。機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充、職能的擴(kuò)大、自主財(cái)政的聚斂、自有財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，一方面強(qiáng)化了國(guó)家政權(quán)對(duì)農(nóng)村的控制能力；另一方面，也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方本位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員階層的利益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性浮出水面。
20世紀(jì)80年展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要求“村村辦企業(yè)，戶戶上項(xiàng)目”，甚至提出“消滅無(wú)工（業(yè)）村”，90年代以后，各地出臺(tái)了不少地方政策法規(guī)，為企業(yè)提供廉價(jià)的土地；減免稅；為企業(yè)融資，甚至提供融資擔(dān)保，鼓勵(lì)乃至強(qiáng)制基層政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；各種名目的達(dá)標(biāo)、評(píng)比、學(xué)習(xí)等層出不窮。
政績(jī)考核辦法促使鄉(xiāng)村兩級(jí)政府難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃。今天中國(guó)的縣鄉(xiāng)政治體制也是一種“壓力型體制”，這種“壓力型體制”通過(guò)將政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬指標(biāo)分解下達(dá)，從縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），再到村，村再將每一個(gè)指標(biāo)落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民身上。這樣，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制演化為“政治承包制”，形成了縣黨委（政府）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）——村黨支書（村長(zhǎng)）連坐制。而完成這些任務(wù)和指標(biāo)是評(píng)價(jià)每一個(gè)組織和個(gè)人“政績(jī)”的主要指標(biāo)，進(jìn)而與干部的榮辱、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力。這種壓力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部投入到火熱的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，導(dǎo)致政府職能的越位。另一方面，政府該干的事（公益事業(yè)、公共產(chǎn)品的提供）又存在嚴(yán)重的失職，“缺位與越位并存”。在新疆，導(dǎo)致鄉(xiāng)村增加公益事業(yè)和辦公設(shè)施的壓力很大一部分來(lái)自于上級(jí)政府下令的小城鎮(zhèn)建設(shè)、村建運(yùn)動(dòng)以及“普九”等各類達(dá)標(biāo)活動(dòng)。公益事業(yè)和辦公設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)通常由上級(jí)決定，但是資金主要由鄉(xiāng)村自籌。由于規(guī)定的規(guī)模、數(shù)量和質(zhì)量通常高于鄉(xiāng)村的實(shí)際需求以及政府的財(cái)力，導(dǎo)致借貸或者拖欠工程款項(xiàng)的行為大量發(fā)生。在調(diào)研的鄉(xiāng)村債務(wù)中，這段時(shí)間的債務(wù)占到了債務(wù)總額的70%以上。
三、新疆鄉(xiāng)村債務(wù)形成的財(cái)政體制原因
1.分稅制財(cái)政體制鄉(xiāng)村兩級(jí)政府沒(méi)有穩(wěn)定財(cái)源
稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村就存在著財(cái)政收支缺口，但是當(dāng)時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范，基層政府通過(guò)稅外收費(fèi)、借債、寅收卯糧勉強(qiáng)維持，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的收入項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下變得更加捉襟見肘。目前主體稅種收入歸中央（如消費(fèi)稅）或中央與地方共享（如增值稅、所得稅等），但僅限于省級(jí)財(cái)政，營(yíng)業(yè)稅實(shí)行省級(jí)和地方共享，留給縣級(jí)及以下的只有房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅等稅源少、征收難的稅種，縣級(jí)以下無(wú)自有財(cái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有上級(jí)轉(zhuǎn)移支付唯一的收入來(lái)源，但鄉(xiāng)村債務(wù)并沒(méi)有隨著收入的銳減有絲毫的減少，債務(wù)全部留在鄉(xiāng)村。例如，沙灣縣某鄉(xiāng)在稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入每年約為500萬(wàn)元左右，稅費(fèi)改革后除人員工資外，基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)每年僅20萬(wàn)元左右，基本運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維系，根本沒(méi)有力量化解巨額鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)。
2.農(nóng)村公共品供求的缺口與鄉(xiāng)村債務(wù)
國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匾乏以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)管理混亂，是造成鄉(xiāng)村高額債務(wù)的經(jīng)濟(jì)體制根源。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集應(yīng)該由中央、地方和農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，但由于中央財(cái)力有限，支農(nóng)支出長(zhǎng)期不到位。在這種情況下，許多本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目只好壓給地方政府，而地方政府只好以同樣的方式壓給鄉(xiāng)村社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)只好高息舉債，使得鄉(xiāng)村社區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加。
分稅制改革后，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2個(gè)百分點(diǎn)。市、縣兩級(jí)政府也想方設(shè)法加大財(cái)力集中力度，這種狀況必然會(huì)對(duì)基層財(cái)政造成負(fù)面影響。越到基層，財(cái)政收入狀況就越困難，到了鄉(xiāng)村，債務(wù)負(fù)擔(dān)重是必然的。
