國防工業管理系統與運行模式的重要性范文

本站小編為你精心準備了國防工業管理系統與運行模式的重要性參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

國防科技工業是一個特殊產業,它所提供的產品———武器裝備與服務悉由公共財政支付,即國家是唯一的購買者,以保證國內武裝力量得到必要的武器裝備與服務。也就是說,國防科技工業系統所生產的產品是一種公共產品,對國防科技工業的管理和調控必須由政府來進行,而且也只有在政府的管理、調控下,國防科技工業才能得以健康運行和發展。政府對國防科技工業的管理主要包括:根據國內外安全形勢制定國防科技工業發展戰略;制定國防開支預算并確定武器裝備和服務的開支規模;武器裝備研發和生產;軍品采辦管理;軍品出口貿易管制與武器裝備研發生產的國際合作。政府對國防科技工業的管理,主要是以相關的政策、法規、發展規劃和標準為依據,政府相關部門分別根據管理權限和范圍,對國防科技工業的運行進行管理、調控和監督。世界各國的國防科技工業管理體制與運行機制,一方面因其政治、經濟、科技、文化,軍事需求的不同而呈現出較大的差異;另一方面,由于現代武器裝備發展及其管理的客觀規律而具有諸多共同的特點,在發展趨勢上有著較大的一致性。

第一,從總體上看,世界各國無不致力于國防科技工業的發展,以滿足國家的國防安全需求,保證擁有相應的國防能力抵制各種可能的威脅。但是,發展國防科技工業還具有以下意義:其一,可以增加就業以提高收入、推動技術進步以及出口創匯,最終促進國民經濟增長,即發展國防科技工業所產生的外溢效應是促進國民經濟增長的重要因素之一;其二,可促使經濟健康發展,適度的國防開支會促進國民經濟發展;其三,盡管軍火貿易或軍火援助往往與外交政策直接相關,但也會受到意識形態及所謂政治上的正確性左右。但是,各國的外交政策選擇傾向往往有著很大的區別:如美國的武器裝備開發研制,主要考慮的是國內需求,武器裝備外銷并非其考慮的重點;而德國政府則對武器裝備出口制訂了極為嚴格的限制政策;在法國政府看來,“外交政策上的行動自由比最大限度地提高法國部隊的作戰能力更重要”,因此法國政府十分重視武器裝備出口,一方面籍此推行自己的外交政策、擴大對外交流,另一方面還能提高國內就業水平,推動國民經濟增長;其他如俄羅斯、以色列等國也都極其重視武器裝備出口,其政策含義是以“出口”促“發展”,更好地推動本國國防科技工業的成長,尤其是俄羅斯,20世紀90年代后期正是依靠武器裝備出口才使其國防科技工業不致全面崩潰的。

第二,從管理模式看,世界各主要國家無不采取“集中決策”的做法,從國家安全需求的確認、國防安全供給與相應的國防開支預算,到具體的國防科技工業規模、布局、管理與運行乃至調控與監督,以及武器裝備采辦、軍品出口貿易管制和武器裝備研發與生產的國際合作,所有根本性的決策全部集中在中央政府。當然,各個國家根據具體情況在“集中”的程度上是不同的,但上述問題的決策全部集中在中央政府手中,即決策的運行機制完全是在中央政府的管理框架下運行的。其總體上大致可以分為核心決策層和管理運行決策層兩個層次。在核心決策層,各國因政體與歷史淵源的不同有所區別。美國的核心決策層是由國會、總統組成,相對而言國會是一個更為關鍵的部門,與國防科技工業發展的相關法律、法規,軍品研發生產的財政撥款均出自于國會或由國會批準,國會中與軍事、國防科技工業相關的委員會的研究報告和決策傾向,對軍事、國防科技工業發展的影響,在很多時候往往是決定性的。英國實行君主立憲制,但女王只是名義上的三軍統帥,其核心決策權在內閣,由首相所領導的“國防與海外政策委員會”下屬的“國防生產委員會”負責軍工生產決策,而下議院則負責審議重大方針政策、審定重大發展計劃、批準國防預算開支以及監督資金支出的合理性。即下議院主要是把“兩頭”:資金支出規模和資金使用的安全性與效用,至于具體運行如采辦只提建設性意見。蘇聯時期的國防科技工業為高度集中的計劃管理體制,蘇聯解體后俄羅斯的國防科技工業管理模式,一直徘徊于“集中,還是分散”的彷徨之中,直至普京上臺后才下決心走“集中”之路,2006年3月成立了由總統領導的俄羅斯國防工業委員會。由此形成了“大權獨攬,小權分散”的國防部管理模式,國防工業委員會為其核心決策機構。[1]在當今主要國家中,日本是個特例。作為戰敗國,二戰后推出的《和平憲法》在很大程度上限制了其軍事工業生產的范圍,所有的軍工生產悉由民間企業承擔,其國防科技工業具有十分鮮明的寓軍于民的特點。或許可以說,日本的國防科技工業管理模式是“官軍民三位一體”的:即內閣制定有關國防科技工業發展與管理方面的重大政策;防衛廳根據內閣的方針政策對武器裝備生產和采購進行集中管理,并對武器裝備研發進行計劃管理;以“經濟杠桿”和指導性計劃為主,并在民間軍事工業行業協會(如經團聯、兵器工業協會等)的配合下,推動日本的國防科技工業運行和發展,政府僅從宏觀層面上進行管理與協調。

第三,在世界各國的國防科技工業管理體制中,管理運行決策基本集中在國防部,有所區別的是國防部與三軍之間的權限劃分。以武器裝備采辦管理為例:一類是國防部統一領導與三軍分散實施相結合的管理模式;另一類是國防部高度集中統一管理與各軍種不同程度參與的管理模式。美國是典型的前一類管理模式,由國防部統一領導、管理全軍的武器裝備采辦工作,如采辦和科技發展的方針政策,規劃、計劃和年度預算,審要武器系統的研制與采購計劃,制訂和實施三軍聯合發展的計劃;而各軍種則主要負責編制分軍種的武器裝備采辦規劃、計劃、經費預算和具體裝備型號的項目管理。[2]美國所以采取“集中決策、分散實施”的管理模式,很大程度上是意在防范因國防部權力過大而行成種種不必要的弊端。英、法、德等西歐國家所實行的是后一類管理模式。國防部設立了專門的武器裝備采辦機構負責統一管理工作,并分設若干職能管理機構實行專業化管理,但各軍種均參與相關的武器裝備采辦工作,如武器裝備采辦管理、規劃、指導和監督等。西歐諸國之所以采取這一管理模式,主要是從運行成本角度考慮的,相對而言其軍隊規模小、軍費開支和武器裝備開支有限,采取集中統一管理模式可以大大降低運行成本。有必要指出的是,從管理形式和管理職能上看,有關國防科技工業發展的主要活動更多地集中在軍方。但從政府管理體制看,國防部仍是政府(或內閣)系列中的一個部門,必須接受政府領導,以相關的法律、法規和政策作為其行動的準則。或許可以說,在現代法制社會的政治體制下,軍方只是政治機器中的“零部件”,其管理與運行本質上仍是政府行為。由此不難理解,為何在相當多國家的國防部往往是以文職官員為主。

第四,從武器裝備采辦管理體制看,世界各主要國家在管理模式上有所不同,但在管理體制上具有共同的特點:

1.國防部集中統一領導已成為一個基本發展趨勢,如美國雖然實行“三軍分散實施”的管理模式,但在國防采辦上仍實行國防集中統一領導;西歐諸國在1990年后就由三軍分散管理向國防部集中統管的方向轉變;俄羅斯在2006年上半年進一步加強了國防部集中統一領導的管理體制。

2.武器裝備采辦的全壽命管理已由分散走向集中、從分階段管理走向裝備型號研制與采購管理合為一體。世界各主要國家大都以全壽命為管理理念,不斷從管理體制和項目管理兩個方面推進管理建設。

3.建立武器裝備采辦專業化分工管理體系。從武器裝備發展趨勢看,其專業化分工越來越細,技術的專業性越來越強,原有的采辦管理體系已不能適應現實發展的需要。因此,在保持縱向分層管理架構的同時,在橫向上實行專業化管理。橫向專業化管理主要是通過對武器裝備采辦的具體運行中的不同職責范圍進行分解,形成由項目管理、合同履行管理、合同支付、合同審計、作戰實驗與鑒定、合同爭議仲裁等不同的管理部門。這些部門各司其職又相互協作和制衡,同時還因項目的層次和技術專業方向的不同,采用“一體化項目小組”的組織形式以提高項目管理效率。這一做法已成為各主要國家的普遍選擇。

第五,從管理組織的發展看,許多國家普遍建立了協調組織和咨詢機構,以適應現實需要的變化。世界各主要國家之所以普遍建立各種協調組織,一是由于政府各部門分工互有交叉,如美國的能源部與國防部,俄羅斯的工業與能源部和國防部,在核工業發展上都負有相應責任,如何使二者之間實現有效溝通以協調發展顯然十分必要;二是由于新軍事變革正在改變傳統的戰爭形態和戰爭方式,聯合作戰、協同作戰、武器系統對抗將成為主要作戰模式,新型武器裝備的研發生產也需要加強部門、軍種之間的協調。所以,各種協同工作機構、各種聯合委員會便應運而生。在美國,一是成立了各種國際委員會,如“航空航天協調委員會”、“核武器委員會”等,以加強政府各部門之間重大問題的協調;二是在國防部內設立了各種委員會,主要有“聯合需求監督委員會”、“國防規劃與資源委員會”和“國防采辦委員會”,以協調國防部內各部門之間的工作關系,分別負責協調需求產生、規劃制訂和重大采辦決策等方面工作。法國2004年新成立了“國防工業委員會”,以加強國防部與國防工業部門之間的協調與溝通。英國的國防采購局、中央參謀部武器能力局和三軍參謀部,則通過不定期協調會議就作戰需求、武器裝備采辦項目等方面的工作進行協調溝通。在俄羅斯也成立了部際間協調委員會。[3]

隨著科學技術的高速發展,武器裝備研發生產所涉及的科學技術門類越來越多,面對這一形勢世界各主要國家紛紛設立了各類專家決策咨詢機構,為各級部門提供決策咨詢服務。其中,不僅政府設有專家決策咨詢部門,一些私營部門也成立了咨詢服務公司為不同的政府機構服務。美國國防部共設立了60多個決策咨詢委員會,其中30多個與國防科技和裝備采辦有關。同時,各軍種也分別設立了決策咨詢機構,如陸軍科學委員會、海軍研究咨詢委員會、空軍科學咨詢委員會。此外,各軍種還設有首席科學家職位。英國國防部設有首席科學顧問,就與國防相關的科技問題向國防部提供獨立的決策咨詢意見。這一職位一般由國防部以外的著名科學家擔任。法國武器裝備總署設有“軍備總監”,主要以武器裝備總署署長事務顧問的身份,就機構設置、管理和人員配備等方面提出建設性意見。德國總裝備部設有“國防技術研究專員”,主要進行武器裝備計劃和技術的論證分析,并對該部的相關決策問題提出參考性意見。日本防衛廳設有“參事官”(國防顧問)一職,為防衛廳重大決策事宜提供咨詢;防衛廳下屬的技術研究本部,則有“技術顧問”負責有關武器裝備研發前景、技術可行性等方面咨詢的工作。

第六,從國防科技工業的運行機制看,世界各主要國家的運行程序大都以下述層次展開,即國家安全環境評估→國防決策→確定軍事需求→制定武器裝備研制、生產預算規劃和計劃→進入采辦過程。但是,各個國家因政治、經濟體制和國防科技工業管理體制以及和發展階段的不同,在不同的運行層次上也有所區別。其中,最為關鍵的區別表現在國防預算開支批準運行程序、國防部的管理決策運行和國防采辦運行三個方面。國防預算開支批準運行程序方面的區別,主要源于各個國家的政治體制。如美國政治體制始終秉持“三權分立”原則,國防預算開支議案悉由政府的行政部門提出,經國會參眾兩院審核后再由總統批準;而國防預算開支的執行情況,則由立法部門和行政執法部門的監督機構負責監督管理。俄羅斯在蘇聯解體后確立了以總統制為核心的國家權力體制,其憲法權力甚至大大超過蘇聯時期最高蘇維埃主席和蘇聯總統的權力,所以盡管立法機構也會就國防預算開支問題展開審議,但最終決策權在總統。日本在國防預算開支方面要由大藏省組織聽證會然后提出預算開支報告,同時,由于日本的“大和文化”背景,國防預算計劃的通過并不是像美國那樣通過議會辯論在不同意見碰撞中形成的,而是通過事先的說服和協商達成一致意見,而且非政府機構(如自民黨、政策研究會)在預算編制過程中的作用也是相當重要的。加之憲法的制約,在“寓軍于民”的體制下,國防預算開支的使用和運行,均由獨立的審計委員會負責檢查、監督。在以色列,由于其武器裝備研制來源并不僅限于國家預算撥款,所以在國防預算開支的管理上采取了公共財政投資體系、國際合作開發投資體系和公司自籌資金投資體系,三個體系各行其道,分別在不同的機制下運行;武器裝備研制經費來源的多元化,不僅使以色列國防預算運行機制獨具特色,而且也極大地促進了以色列國防科技工業的發展。

從國防部的管理運行決策看,美國的國防科技工業運行機制最為完善,其運行程序根據總統預算中國防部部分的預算編制,并將之與戰略規劃活動結合起來。其具體運行程序是:提出指南→提出資源需求→編制規劃→編制計劃→簽訂采購合同→合同管理。整個過程分工明確、環環相扣,各部門之間既有分工又有合作,而且相互制約。俄羅斯國防部的管理運行決策是在更大的權力框架下運行的,國防部擁有采辦預算權、采購權、國防科技工業科研計劃權和費用管理權,甚至對交叉業務部門如工業與能源部的原子能署,還擁有關鍵問題的決策權。日本的防衛廳甚至不具備管理民間企業軍工生產的權限,而民間軍工企業所生產的軍工產品占了日本所需軍工產品的絕大部分;其國防科技工業的管理主要是一個非軍方部門的通商產業省負責的。從國防采辦運行看,生命周期管理和專業化分工管理,已成為國防采辦管理機制運行的基本模式。以往的武器裝備采辦往往注重生產進度、技術質量和交貨期等問題,但由于戰爭形態和作戰方式的變化,更由于高新技術的發展和支持,使得現代武器系統擁有了技術復雜、費用高、周期長、風險大和系統性強等特點。針對這一情況,首先是美國的國防采辦部門,借鑒了當代企業經營與管理的“生命周期”概念,以“生命周期”管理方式開展武器裝備采辦工作。在采辦活動中,在從采辦的方案論證、技術可行性、研發、試產、規模化生產、使用保障直到武器裝備的退役的全過程,以系統論的觀念將采辦管理運行統一起來,在技術發展和研制階段就將生產的可行性、使用中的可靠性、可維護性和保障性納入采辦方案。[4]其目的在于:一是降低武器裝備采辦的總費用,使新的武器裝備系統具有更高的效費比;二是縮短研制和采辦周期,在研制階段就將生產可行性、交貨期和維修保障等工作考慮進去,以加快武器裝備研制和采辦進程。“生命周期”管理模式的運行,在美國主要是通過項目辦公室運行的,在法國則是由兵力系統設計師、作戰協調官和軍種協調官組成的團隊負責。隨著現代武器裝備的發展,其所涉及的科學技術門類也越來越多,因此武器裝備采辦的專業化管理勢在必行。通過相應的專業化機構開展采辦活動,不僅可以提高武器裝備采辦管理的專業化水平,還可以分清職責進一步提高采辦效率,美國的國防采辦運行系統是由需求產生系統、規劃、計劃與預算系統和采辦管理系統構成的。在運行中,三大系統各司其職,又相互配合、相互制衡。英國的專業化分工管理采取矩陣式結構,由一體化項目小組負責武器裝備采購的質量、價格和進度,保障小組作為一體化項目小組的協作組織,則負責為項目管理提供相關的服務工作。