國防工業(yè)管理系統(tǒng)與運行模式的重要性范文

本站小編為你精心準備了國防工業(yè)管理系統(tǒng)與運行模式的重要性參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

國防科技工業(yè)是一個特殊產(chǎn)業(yè),它所提供的產(chǎn)品———武器裝備與服務(wù)悉由公共財政支付,即國家是唯一的購買者,以保證國內(nèi)武裝力量得到必要的武器裝備與服務(wù)。也就是說,國防科技工業(yè)系統(tǒng)所生產(chǎn)的產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品,對國防科技工業(yè)的管理和調(diào)控必須由政府來進行,而且也只有在政府的管理、調(diào)控下,國防科技工業(yè)才能得以健康運行和發(fā)展。政府對國防科技工業(yè)的管理主要包括:根據(jù)國內(nèi)外安全形勢制定國防科技工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略;制定國防開支預(yù)算并確定武器裝備和服務(wù)的開支規(guī)模;武器裝備研發(fā)和生產(chǎn);軍品采辦管理;軍品出口貿(mào)易管制與武器裝備研發(fā)生產(chǎn)的國際合作。政府對國防科技工業(yè)的管理,主要是以相關(guān)的政策、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和標準為依據(jù),政府相關(guān)部門分別根據(jù)管理權(quán)限和范圍,對國防科技工業(yè)的運行進行管理、調(diào)控和監(jiān)督。世界各國的國防科技工業(yè)管理體制與運行機制,一方面因其政治、經(jīng)濟、科技、文化,軍事需求的不同而呈現(xiàn)出較大的差異;另一方面,由于現(xiàn)代武器裝備發(fā)展及其管理的客觀規(guī)律而具有諸多共同的特點,在發(fā)展趨勢上有著較大的一致性。

第一,從總體上看,世界各國無不致力于國防科技工業(yè)的發(fā)展,以滿足國家的國防安全需求,保證擁有相應(yīng)的國防能力抵制各種可能的威脅。但是,發(fā)展國防科技工業(yè)還具有以下意義:其一,可以增加就業(yè)以提高收入、推動技術(shù)進步以及出口創(chuàng)匯,最終促進國民經(jīng)濟增長,即發(fā)展國防科技工業(yè)所產(chǎn)生的外溢效應(yīng)是促進國民經(jīng)濟增長的重要因素之一;其二,可促使經(jīng)濟健康發(fā)展,適度的國防開支會促進國民經(jīng)濟發(fā)展;其三,盡管軍火貿(mào)易或軍火援助往往與外交政策直接相關(guān),但也會受到意識形態(tài)及所謂政治上的正確性左右。但是,各國的外交政策選擇傾向往往有著很大的區(qū)別:如美國的武器裝備開發(fā)研制,主要考慮的是國內(nèi)需求,武器裝備外銷并非其考慮的重點;而德國政府則對武器裝備出口制訂了極為嚴格的限制政策;在法國政府看來,“外交政策上的行動自由比最大限度地提高法國部隊的作戰(zhàn)能力更重要”,因此法國政府十分重視武器裝備出口,一方面籍此推行自己的外交政策、擴大對外交流,另一方面還能提高國內(nèi)就業(yè)水平,推動國民經(jīng)濟增長;其他如俄羅斯、以色列等國也都極其重視武器裝備出口,其政策含義是以“出口”促“發(fā)展”,更好地推動本國國防科技工業(yè)的成長,尤其是俄羅斯,20世紀90年代后期正是依靠武器裝備出口才使其國防科技工業(yè)不致全面崩潰的。

第二,從管理模式看,世界各主要國家無不采取“集中決策”的做法,從國家安全需求的確認、國防安全供給與相應(yīng)的國防開支預(yù)算,到具體的國防科技工業(yè)規(guī)模、布局、管理與運行乃至調(diào)控與監(jiān)督,以及武器裝備采辦、軍品出口貿(mào)易管制和武器裝備研發(fā)與生產(chǎn)的國際合作,所有根本性的決策全部集中在中央政府。當然,各個國家根據(jù)具體情況在“集中”的程度上是不同的,但上述問題的決策全部集中在中央政府手中,即決策的運行機制完全是在中央政府的管理框架下運行的。其總體上大致可以分為核心決策層和管理運行決策層兩個層次。在核心決策層,各國因政體與歷史淵源的不同有所區(qū)別。美國的核心決策層是由國會、總統(tǒng)組成,相對而言國會是一個更為關(guān)鍵的部門,與國防科技工業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律、法規(guī),軍品研發(fā)生產(chǎn)的財政撥款均出自于國會或由國會批準,國會中與軍事、國防科技工業(yè)相關(guān)的委員會的研究報告和決策傾向,對軍事、國防科技工業(yè)發(fā)展的影響,在很多時候往往是決定性的。英國實行君主立憲制,但女王只是名義上的三軍統(tǒng)帥,其核心決策權(quán)在內(nèi)閣,由首相所領(lǐng)導的“國防與海外政策委員會”下屬的“國防生產(chǎn)委員會”負責軍工生產(chǎn)決策,而下議院則負責審議重大方針政策、審定重大發(fā)展計劃、批準國防預(yù)算開支以及監(jiān)督資金支出的合理性。即下議院主要是把“兩頭”:資金支出規(guī)模和資金使用的安全性與效用,至于具體運行如采辦只提建設(shè)性意見。蘇聯(lián)時期的國防科技工業(yè)為高度集中的計劃管理體制,蘇聯(lián)解體后俄羅斯的國防科技工業(yè)管理模式,一直徘徊于“集中,還是分散”的彷徨之中,直至普京上臺后才下決心走“集中”之路,2006年3月成立了由總統(tǒng)領(lǐng)導的俄羅斯國防工業(yè)委員會。由此形成了“大權(quán)獨攬,小權(quán)分散”的國防部管理模式,國防工業(yè)委員會為其核心決策機構(gòu)。[1]在當今主要國家中,日本是個特例。作為戰(zhàn)敗國,二戰(zhàn)后推出的《和平憲法》在很大程度上限制了其軍事工業(yè)生產(chǎn)的范圍,所有的軍工生產(chǎn)悉由民間企業(yè)承擔,其國防科技工業(yè)具有十分鮮明的寓軍于民的特點。或許可以說,日本的國防科技工業(yè)管理模式是“官軍民三位一體”的:即內(nèi)閣制定有關(guān)國防科技工業(yè)發(fā)展與管理方面的重大政策;防衛(wèi)廳根據(jù)內(nèi)閣的方針政策對武器裝備生產(chǎn)和采購進行集中管理,并對武器裝備研發(fā)進行計劃管理;以“經(jīng)濟杠桿”和指導性計劃為主,并在民間軍事工業(yè)行業(yè)協(xié)會(如經(jīng)團聯(lián)、兵器工業(yè)協(xié)會等)的配合下,推動日本的國防科技工業(yè)運行和發(fā)展,政府僅從宏觀層面上進行管理與協(xié)調(diào)。

第三,在世界各國的國防科技工業(yè)管理體制中,管理運行決策基本集中在國防部,有所區(qū)別的是國防部與三軍之間的權(quán)限劃分。以武器裝備采辦管理為例:一類是國防部統(tǒng)一領(lǐng)導與三軍分散實施相結(jié)合的管理模式;另一類是國防部高度集中統(tǒng)一管理與各軍種不同程度參與的管理模式。美國是典型的前一類管理模式,由國防部統(tǒng)一領(lǐng)導、管理全軍的武器裝備采辦工作,如采辦和科技發(fā)展的方針政策,規(guī)劃、計劃和年度預(yù)算,審要武器系統(tǒng)的研制與采購計劃,制訂和實施三軍聯(lián)合發(fā)展的計劃;而各軍種則主要負責編制分軍種的武器裝備采辦規(guī)劃、計劃、經(jīng)費預(yù)算和具體裝備型號的項目管理。[2]美國所以采取“集中決策、分散實施”的管理模式,很大程度上是意在防范因國防部權(quán)力過大而行成種種不必要的弊端。英、法、德等西歐國家所實行的是后一類管理模式。國防部設(shè)立了專門的武器裝備采辦機構(gòu)負責統(tǒng)一管理工作,并分設(shè)若干職能管理機構(gòu)實行專業(yè)化管理,但各軍種均參與相關(guān)的武器裝備采辦工作,如武器裝備采辦管理、規(guī)劃、指導和監(jiān)督等。西歐諸國之所以采取這一管理模式,主要是從運行成本角度考慮的,相對而言其軍隊規(guī)模小、軍費開支和武器裝備開支有限,采取集中統(tǒng)一管理模式可以大大降低運行成本。有必要指出的是,從管理形式和管理職能上看,有關(guān)國防科技工業(yè)發(fā)展的主要活動更多地集中在軍方。但從政府管理體制看,國防部仍是政府(或內(nèi)閣)系列中的一個部門,必須接受政府領(lǐng)導,以相關(guān)的法律、法規(guī)和政策作為其行動的準則。或許可以說,在現(xiàn)代法制社會的政治體制下,軍方只是政治機器中的“零部件”,其管理與運行本質(zhì)上仍是政府行為。由此不難理解,為何在相當多國家的國防部往往是以文職官員為主。

第四,從武器裝備采辦管理體制看,世界各主要國家在管理模式上有所不同,但在管理體制上具有共同的特點:

1.國防部集中統(tǒng)一領(lǐng)導已成為一個基本發(fā)展趨勢,如美國雖然實行“三軍分散實施”的管理模式,但在國防采辦上仍實行國防集中統(tǒng)一領(lǐng)導;西歐諸國在1990年后就由三軍分散管理向國防部集中統(tǒng)管的方向轉(zhuǎn)變;俄羅斯在2006年上半年進一步加強了國防部集中統(tǒng)一領(lǐng)導的管理體制。

2.武器裝備采辦的全壽命管理已由分散走向集中、從分階段管理走向裝備型號研制與采購管理合為一體。世界各主要國家大都以全壽命為管理理念,不斷從管理體制和項目管理兩個方面推進管理建設(shè)。

3.建立武器裝備采辦專業(yè)化分工管理體系。從武器裝備發(fā)展趨勢看,其專業(yè)化分工越來越細,技術(shù)的專業(yè)性越來越強,原有的采辦管理體系已不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。因此,在保持縱向分層管理架構(gòu)的同時,在橫向上實行專業(yè)化管理。橫向?qū)I(yè)化管理主要是通過對武器裝備采辦的具體運行中的不同職責范圍進行分解,形成由項目管理、合同履行管理、合同支付、合同審計、作戰(zhàn)實驗與鑒定、合同爭議仲裁等不同的管理部門。這些部門各司其職又相互協(xié)作和制衡,同時還因項目的層次和技術(shù)專業(yè)方向的不同,采用“一體化項目小組”的組織形式以提高項目管理效率。這一做法已成為各主要國家的普遍選擇。

第五,從管理組織的發(fā)展看,許多國家普遍建立了協(xié)調(diào)組織和咨詢機構(gòu),以適應(yīng)現(xiàn)實需要的變化。世界各主要國家之所以普遍建立各種協(xié)調(diào)組織,一是由于政府各部門分工互有交叉,如美國的能源部與國防部,俄羅斯的工業(yè)與能源部和國防部,在核工業(yè)發(fā)展上都負有相應(yīng)責任,如何使二者之間實現(xiàn)有效溝通以協(xié)調(diào)發(fā)展顯然十分必要;二是由于新軍事變革正在改變傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭形態(tài)和戰(zhàn)爭方式,聯(lián)合作戰(zhàn)、協(xié)同作戰(zhàn)、武器系統(tǒng)對抗將成為主要作戰(zhàn)模式,新型武器裝備的研發(fā)生產(chǎn)也需要加強部門、軍種之間的協(xié)調(diào)。所以,各種協(xié)同工作機構(gòu)、各種聯(lián)合委員會便應(yīng)運而生。在美國,一是成立了各種國際委員會,如“航空航天協(xié)調(diào)委員會”、“核武器委員會”等,以加強政府各部門之間重大問題的協(xié)調(diào);二是在國防部內(nèi)設(shè)立了各種委員會,主要有“聯(lián)合需求監(jiān)督委員會”、“國防規(guī)劃與資源委員會”和“國防采辦委員會”,以協(xié)調(diào)國防部內(nèi)各部門之間的工作關(guān)系,分別負責協(xié)調(diào)需求產(chǎn)生、規(guī)劃制訂和重大采辦決策等方面工作。法國2004年新成立了“國防工業(yè)委員會”,以加強國防部與國防工業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)與溝通。英國的國防采購局、中央?yún)⒅\部武器能力局和三軍參謀部,則通過不定期協(xié)調(diào)會議就作戰(zhàn)需求、武器裝備采辦項目等方面的工作進行協(xié)調(diào)溝通。在俄羅斯也成立了部際間協(xié)調(diào)委員會。[3]

隨著科學技術(shù)的高速發(fā)展,武器裝備研發(fā)生產(chǎn)所涉及的科學技術(shù)門類越來越多,面對這一形勢世界各主要國家紛紛設(shè)立了各類專家決策咨詢機構(gòu),為各級部門提供決策咨詢服務(wù)。其中,不僅政府設(shè)有專家決策咨詢部門,一些私營部門也成立了咨詢服務(wù)公司為不同的政府機構(gòu)服務(wù)。美國國防部共設(shè)立了60多個決策咨詢委員會,其中30多個與國防科技和裝備采辦有關(guān)。同時,各軍種也分別設(shè)立了決策咨詢機構(gòu),如陸軍科學委員會、海軍研究咨詢委員會、空軍科學咨詢委員會。此外,各軍種還設(shè)有首席科學家職位。英國國防部設(shè)有首席科學顧問,就與國防相關(guān)的科技問題向國防部提供獨立的決策咨詢意見。這一職位一般由國防部以外的著名科學家擔任。法國武器裝備總署設(shè)有“軍備總監(jiān)”,主要以武器裝備總署署長事務(wù)顧問的身份,就機構(gòu)設(shè)置、管理和人員配備等方面提出建設(shè)性意見。德國總裝備部設(shè)有“國防技術(shù)研究專員”,主要進行武器裝備計劃和技術(shù)的論證分析,并對該部的相關(guān)決策問題提出參考性意見。日本防衛(wèi)廳設(shè)有“參事官”(國防顧問)一職,為防衛(wèi)廳重大決策事宜提供咨詢;防衛(wèi)廳下屬的技術(shù)研究本部,則有“技術(shù)顧問”負責有關(guān)武器裝備研發(fā)前景、技術(shù)可行性等方面咨詢的工作。

第六,從國防科技工業(yè)的運行機制看,世界各主要國家的運行程序大都以下述層次展開,即國家安全環(huán)境評估→國防決策→確定軍事需求→制定武器裝備研制、生產(chǎn)預(yù)算規(guī)劃和計劃→進入采辦過程。但是,各個國家因政治、經(jīng)濟體制和國防科技工業(yè)管理體制以及和發(fā)展階段的不同,在不同的運行層次上也有所區(qū)別。其中,最為關(guān)鍵的區(qū)別表現(xiàn)在國防預(yù)算開支批準運行程序、國防部的管理決策運行和國防采辦運行三個方面。國防預(yù)算開支批準運行程序方面的區(qū)別,主要源于各個國家的政治體制。如美國政治體制始終秉持“三權(quán)分立”原則,國防預(yù)算開支議案悉由政府的行政部門提出,經(jīng)國會參眾兩院審核后再由總統(tǒng)批準;而國防預(yù)算開支的執(zhí)行情況,則由立法部門和行政執(zhí)法部門的監(jiān)督機構(gòu)負責監(jiān)督管理。俄羅斯在蘇聯(lián)解體后確立了以總統(tǒng)制為核心的國家權(quán)力體制,其憲法權(quán)力甚至大大超過蘇聯(lián)時期最高蘇維埃主席和蘇聯(lián)總統(tǒng)的權(quán)力,所以盡管立法機構(gòu)也會就國防預(yù)算開支問題展開審議,但最終決策權(quán)在總統(tǒng)。日本在國防預(yù)算開支方面要由大藏省組織聽證會然后提出預(yù)算開支報告,同時,由于日本的“大和文化”背景,國防預(yù)算計劃的通過并不是像美國那樣通過議會辯論在不同意見碰撞中形成的,而是通過事先的說服和協(xié)商達成一致意見,而且非政府機構(gòu)(如自民黨、政策研究會)在預(yù)算編制過程中的作用也是相當重要的。加之憲法的制約,在“寓軍于民”的體制下,國防預(yù)算開支的使用和運行,均由獨立的審計委員會負責檢查、監(jiān)督。在以色列,由于其武器裝備研制來源并不僅限于國家預(yù)算撥款,所以在國防預(yù)算開支的管理上采取了公共財政投資體系、國際合作開發(fā)投資體系和公司自籌資金投資體系,三個體系各行其道,分別在不同的機制下運行;武器裝備研制經(jīng)費來源的多元化,不僅使以色列國防預(yù)算運行機制獨具特色,而且也極大地促進了以色列國防科技工業(yè)的發(fā)展。

從國防部的管理運行決策看,美國的國防科技工業(yè)運行機制最為完善,其運行程序根據(jù)總統(tǒng)預(yù)算中國防部部分的預(yù)算編制,并將之與戰(zhàn)略規(guī)劃活動結(jié)合起來。其具體運行程序是:提出指南→提出資源需求→編制規(guī)劃→編制計劃→簽訂采購合同→合同管理。整個過程分工明確、環(huán)環(huán)相扣,各部門之間既有分工又有合作,而且相互制約。俄羅斯國防部的管理運行決策是在更大的權(quán)力框架下運行的,國防部擁有采辦預(yù)算權(quán)、采購權(quán)、國防科技工業(yè)科研計劃權(quán)和費用管理權(quán),甚至對交叉業(yè)務(wù)部門如工業(yè)與能源部的原子能署,還擁有關(guān)鍵問題的決策權(quán)。日本的防衛(wèi)廳甚至不具備管理民間企業(yè)軍工生產(chǎn)的權(quán)限,而民間軍工企業(yè)所生產(chǎn)的軍工產(chǎn)品占了日本所需軍工產(chǎn)品的絕大部分;其國防科技工業(yè)的管理主要是一個非軍方部門的通商產(chǎn)業(yè)省負責的。從國防采辦運行看,生命周期管理和專業(yè)化分工管理,已成為國防采辦管理機制運行的基本模式。以往的武器裝備采辦往往注重生產(chǎn)進度、技術(shù)質(zhì)量和交貨期等問題,但由于戰(zhàn)爭形態(tài)和作戰(zhàn)方式的變化,更由于高新技術(shù)的發(fā)展和支持,使得現(xiàn)代武器系統(tǒng)擁有了技術(shù)復(fù)雜、費用高、周期長、風險大和系統(tǒng)性強等特點。針對這一情況,首先是美國的國防采辦部門,借鑒了當代企業(yè)經(jīng)營與管理的“生命周期”概念,以“生命周期”管理方式開展武器裝備采辦工作。在采辦活動中,在從采辦的方案論證、技術(shù)可行性、研發(fā)、試產(chǎn)、規(guī)模化生產(chǎn)、使用保障直到武器裝備的退役的全過程,以系統(tǒng)論的觀念將采辦管理運行統(tǒng)一起來,在技術(shù)發(fā)展和研制階段就將生產(chǎn)的可行性、使用中的可靠性、可維護性和保障性納入采辦方案。[4]其目的在于:一是降低武器裝備采辦的總費用,使新的武器裝備系統(tǒng)具有更高的效費比;二是縮短研制和采辦周期,在研制階段就將生產(chǎn)可行性、交貨期和維修保障等工作考慮進去,以加快武器裝備研制和采辦進程。“生命周期”管理模式的運行,在美國主要是通過項目辦公室運行的,在法國則是由兵力系統(tǒng)設(shè)計師、作戰(zhàn)協(xié)調(diào)官和軍種協(xié)調(diào)官組成的團隊負責。隨著現(xiàn)代武器裝備的發(fā)展,其所涉及的科學技術(shù)門類也越來越多,因此武器裝備采辦的專業(yè)化管理勢在必行。通過相應(yīng)的專業(yè)化機構(gòu)開展采辦活動,不僅可以提高武器裝備采辦管理的專業(yè)化水平,還可以分清職責進一步提高采辦效率,美國的國防采辦運行系統(tǒng)是由需求產(chǎn)生系統(tǒng)、規(guī)劃、計劃與預(yù)算系統(tǒng)和采辦管理系統(tǒng)構(gòu)成的。在運行中,三大系統(tǒng)各司其職,又相互配合、相互制衡。英國的專業(yè)化分工管理采取矩陣式結(jié)構(gòu),由一體化項目小組負責武器裝備采購的質(zhì)量、價格和進度,保障小組作為一體化項目小組的協(xié)作組織,則負責為項目管理提供相關(guān)的服務(wù)工作。