稅收戰(zhàn)略管理論文范文

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一、稅收戰(zhàn)略管理的國際主流范式

（一）稅收戰(zhàn)略的國際主流趨勢1“.專業(yè)”的戰(zhàn)略價值取向。專業(yè)管理是指集中有限的管理資源投入到最能產(chǎn)生管理效益的活動中去，以獲得更高效率、更多效益和更強競爭力，它是現(xiàn)代政府公共管理的客觀要求。“專業(yè)”獨具的管理質(zhì)效，確立了它在國際稅收管理戰(zhàn)略中的核心價值地位，而非管理手段地位。核心價值既指導(dǎo)管理活動，也來自管理活動，要通過管理活動來實現(xiàn)，特別是能形成核心能力的關(guān)鍵要素的管理活動。經(jīng)濟發(fā)達國家稅收專業(yè)化特別是納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法專業(yè)化的成功實踐，有效提升了稅務(wù)組織的核心能力，驗證并強化了“專業(yè)”的核心價值地位，并將“專業(yè)”的核心價值拓展到對戰(zhàn)略基礎(chǔ)、戰(zhàn)略支出預(yù)算計劃和戰(zhàn)略績效等管理活動的指導(dǎo)，從而形成更強大的稅收競爭力。2.“服務(wù)＋執(zhí)法＝遵從”的戰(zhàn)略目標(biāo)新程式。由“執(zhí)法＝稅收收入”、“服務(wù)＝遵從”的傳統(tǒng)戰(zhàn)略目標(biāo)，向“服務(wù)＋執(zhí)法＝遵從”的戰(zhàn)略目標(biāo)新程式演進。這種主流趨勢反映了稅收戰(zhàn)略管理由偏好數(shù)量目標(biāo)轉(zhuǎn)向偏好質(zhì)量目標(biāo)，由單純追求組織收入功能轉(zhuǎn)向關(guān)注和諧的征納關(guān)系，由放大服務(wù)對遵從目標(biāo)的決定作用回歸服務(wù)與執(zhí)法對遵從目標(biāo)的同等作用。在戰(zhàn)略目標(biāo)新程式下，稅收服務(wù)和稅收執(zhí)法只有分工不同，但地位平等、目標(biāo)一致、共同統(tǒng)一于稅收遵從的總目標(biāo)下，它強調(diào)應(yīng)該而且必須做到執(zhí)法與服務(wù)的平衡。3“.人力資源＋技術(shù)改進”的戰(zhàn)略支點。人力資源和技術(shù)進步是實現(xiàn)稅收戰(zhàn)略最重要的支撐，這已取得多數(shù)國家的共識。許多國家的稅收戰(zhàn)略提出，一個高效的稅務(wù)管理系統(tǒng)關(guān)鍵在于稅務(wù)人員的專業(yè)能力，為稅務(wù)人員有效進行稅務(wù)管理和滿足納稅人需要提供世界級的技術(shù)系統(tǒng)，以進一步改善稅收服務(wù)和執(zhí)法，并為之配套專項投資加強這兩大基礎(chǔ)建設(shè)，確保稅收戰(zhàn)略的可持續(xù)實施。4.規(guī)范、公開的戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃不可或缺。稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃是稅收戰(zhàn)略的有機組成部分，以保證稅收管理資源合理分配到管理戰(zhàn)略實施的不同階段和各行動項目，為稅收戰(zhàn)略的順利實施提供物質(zhì)保障。它除了要報告財政部、審計署，接受政府內(nèi)部的監(jiān)督之外，還要通過信息公開的方式，接受社會公眾特別是納稅人的監(jiān)督，讓納稅人更好地掌握他們繳納的稅款是否得到合理有效的使用，達到促進納稅遵從的目的。

（二）從戰(zhàn)略高度把握管理戰(zhàn)略的透明度建設(shè)稅收戰(zhàn)略高度透明，可以讓公眾更好地把握稅務(wù)部門的職責(zé)和戰(zhàn)略目標(biāo)、策略，從而更有助于提高稅收遵從度，也更有利于內(nèi)外部利益相關(guān)方對稅收戰(zhàn)略實施全程進行監(jiān)督，推動稅收戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，不失為雙贏選擇。因此，許多國家在稅務(wù)門戶網(wǎng)站公開稅收戰(zhàn)略和實施信息，接受內(nèi)外部利益相關(guān)方的監(jiān)督。

二、國際維度下中國稅收戰(zhàn)略管理的變遷壓力

在經(jīng)濟全球化背景下，國際維度越顯重要。稅收戰(zhàn)略管理的國際主流范式和趨勢，使尚保留轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟痕跡的中國稅收戰(zhàn)略管理面臨變遷的壓力。

（一）中國稅收戰(zhàn)略管理的雙向非常態(tài)相對于國內(nèi)和國外，中國稅收戰(zhàn)略管理都是非常態(tài)。中國宏觀戰(zhàn)略管理和國際稅收戰(zhàn)略管理雙雙呈現(xiàn)周期更替和公布管理戰(zhàn)略的常態(tài)。與多數(shù)國家每隔四五年公布新周期稅收戰(zhàn)略大體一致，從1953年起，中國每隔五年向社會公布國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃，真實地展現(xiàn)了中國宏觀戰(zhàn)略計劃的演進軌跡。但是，作為本國宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃體系有機組成部分的中國稅收發(fā)展規(guī)劃，正式的制度安排卻起步于“十二五”時期。①常態(tài)化稅收戰(zhàn)略管理的長期缺失導(dǎo)致中國稅收管理的碎片化，只能在不斷的試錯中摸索前行。

（二）稅收戰(zhàn)略規(guī)劃要素架構(gòu)的“轉(zhuǎn)軌范式”中國社會主義市場經(jīng)濟體制由長期的計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌而來，國家宏觀管理規(guī)劃包括稅收規(guī)劃沿襲同樣屬于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家的獨聯(lián)體和東歐國家的模式。從國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十一五規(guī)劃”開始，“計劃”更名為“規(guī)劃”，內(nèi)容的表達上也有了一些新變化，體現(xiàn)了中國社會主義市場經(jīng)濟進一步完善的特點，但是規(guī)劃要素結(jié)構(gòu)體系變化不大。如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，其要素結(jié)構(gòu)體系為：發(fā)展環(huán)境、指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、政策導(dǎo)向、發(fā)展重點及任務(wù)和強化實施等；而《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》的要素結(jié)構(gòu)體系也如出一轍：“十一五”成績、“十二五”新形勢新任務(wù)、指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、發(fā)展重點及任務(wù)和保障體系等。由中國宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃體系“轉(zhuǎn)軌范式”決定的稅收規(guī)劃體系，顯然與公共稅收戰(zhàn)略體系的國際主流范式分屬不同的語境，表明中國稅收發(fā)展戰(zhàn)略沒有完成向公共管理戰(zhàn)略體系轉(zhuǎn)變的任務(wù)。

（三）公共稅收戰(zhàn)略要素的缺位或錯位1“.服務(wù)＋執(zhí)法＝遵從”的戰(zhàn)略總目標(biāo)程式缺位。中國稅收規(guī)劃只有多元、發(fā)散的主要目標(biāo)，總目標(biāo)或核心目標(biāo)缺位。如《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》只確定了稅收發(fā)展的主要目標(biāo)，涵蓋了稅收收入、稅收法治環(huán)境、稅收調(diào)控作用、納稅服務(wù)水平、稅收征管質(zhì)量和效率、干部隊伍素質(zhì)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等8項關(guān)鍵業(yè)務(wù)、非關(guān)鍵業(yè)務(wù)，甚至非專業(yè)業(yè)務(wù)。稅法遵從不僅登不上總目標(biāo)的寶座，甚至在主要目標(biāo)體系中也找不到它的位置，這反映出稅法遵從在稅收戰(zhàn)略管理中的核心作用還未能得到應(yīng)有的認(rèn)識，從而稅法遵從的核心地位也無從確立。總目標(biāo)缺位，主要目標(biāo)發(fā)散，就難以把握稅收戰(zhàn)略發(fā)展的大方向。此外，關(guān)鍵業(yè)務(wù)的目標(biāo)地位模糊、與稅法遵從總目標(biāo)失聯(lián)。“十二五”時期稅收發(fā)展的主要目標(biāo)體系中，納稅服務(wù)和征管兩大關(guān)鍵業(yè)務(wù)要素排位居中，地位不及收入、法治和調(diào)控等非關(guān)鍵業(yè)務(wù)要素。并由于稅法遵從總目標(biāo)缺位，無從對接稅法遵從目標(biāo)，最終導(dǎo)致“服務(wù)＋執(zhí)法＝遵從”的戰(zhàn)略總目標(biāo)程式缺位。2.人力資源角色錯位，“技術(shù)改進”基礎(chǔ)獨木難支。《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》把隊伍管理的基礎(chǔ)要素做為關(guān)鍵要素列入主要目標(biāo)要素體系，且隊伍管理向人力資源管理的角色轉(zhuǎn)換也未到位，導(dǎo)致稅收戰(zhàn)略支點失衡，“技術(shù)改進”基礎(chǔ)獨木難支。3.戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃缺位。傳統(tǒng)財稅理論一直把稅收收入和財政預(yù)算支出作為兩個不同的財稅范疇、財政活動的空間加以研究，對兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。由于尚缺乏稅收戰(zhàn)略管理支出計劃的理念，在稅收規(guī)劃要素體系中，不可能考慮安排稅收戰(zhàn)略支出計劃。即使安排了稅收規(guī)劃的專項經(jīng)費，也不會像政府財政預(yù)算支出那樣受到嚴(yán)格的審查和控制，這種體制缺陷自然無法對稅收規(guī)劃進行總量、方向、效益和風(fēng)險的預(yù)算控制，從而無法保障稅收戰(zhàn)略項目的管理效率和納稅人的知情權(quán)。

（四）戰(zhàn)略規(guī)劃的外部閉合中國現(xiàn)行稅收規(guī)劃內(nèi)部透明但外部閉合。中國稅收規(guī)劃內(nèi)部透明度建設(shè)，正式啟動于“十二五”稅收戰(zhàn)略規(guī)劃綱要，其標(biāo)志是國家稅務(wù)總局以稅務(wù)部門規(guī)章為載體在全國稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)站公布了《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》。但是，在外部公開透明方面，中國將稅收規(guī)劃視同稅務(wù)部門內(nèi)部行政管理文件，對外不予公開，從而制約了納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。顯然，對外封閉的中國稅收規(guī)劃管理離國際規(guī)范做法尚有距離，也不符合稅收法定原則和公共政策管理對透明度的要求。

三、基于國際維度的中國稅收戰(zhàn)略管理變遷

在經(jīng)濟全球化成為世界經(jīng)濟發(fā)展主流這一大背景下，中國要認(rèn)清稅收規(guī)劃管理變革的必然性，在尊重國情和公共戰(zhàn)略管理規(guī)律中順勢而為，遵循國際“游戲規(guī)則”，借鑒公共稅收戰(zhàn)略管理的國際主流范式，變革中國稅收規(guī)劃管理，融入公共稅收戰(zhàn)略管理的國際主流。

（一）中國稅收規(guī)劃管理變遷的路徑1.打造中國稅收戰(zhàn)略管理的新常態(tài)。公共戰(zhàn)略管理與策略管理不同，它主導(dǎo)公共管理組織的長遠(yuǎn)發(fā)展方向，控制公共組織長遠(yuǎn)發(fā)展的主動權(quán)，不能朝令夕改，必須保持穩(wěn)定性。但是，公共戰(zhàn)略管理的內(nèi)外部環(huán)境卻總是處于不斷變動中，只有順應(yīng)環(huán)境的變化，適時調(diào)整戰(zhàn)略方向和行動方案，才能掌握戰(zhàn)略管理的主動權(quán)，這又必將沖擊戰(zhàn)略管理的穩(wěn)定性。而周期性和連續(xù)性恰好解決了戰(zhàn)略變動調(diào)整與穩(wěn)定性的兼容問題，成其為公共部門戰(zhàn)略管理的特質(zhì)。一般四五年一個周期，一個周期的結(jié)束，另一個新周期又同時繼起，如此循環(huán)往復(fù)，周而復(fù)始，這正是公共戰(zhàn)略管理的常態(tài)。打造中國稅收戰(zhàn)略管理的新常態(tài)，就是要參照公共戰(zhàn)略管理的常態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，與中國宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃五年周期相契合，建立制度安排下五年周期循環(huán)更替的稅收戰(zhàn)略管理新常態(tài)，從制度上保障稅收戰(zhàn)略的周期性和連續(xù)性。2.在國際范式座標(biāo)下重構(gòu)中國稅收戰(zhàn)略框架體系。經(jīng)濟體制有不同的模式，社會發(fā)展有階段性，不同經(jīng)濟體制或發(fā)展階段的宏觀管理戰(zhàn)略都會烙上明顯的體制和時代印記。正走向更完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的中國，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)稅收戰(zhàn)略的國際潮流，抓住“十三五”規(guī)劃期，以稅收戰(zhàn)略管理的國際范式為參照系，重構(gòu)一個符合公共戰(zhàn)略管理規(guī)范的中國稅收戰(zhàn)略要素體系。3.推動稅收管理戰(zhàn)略的公開透明。公開透明是公共政策的重要特征，是建設(shè)法治、責(zé)任和服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求。因此，要遵從國際規(guī)范，著力推動中國稅收管理戰(zhàn)略的公開透明。要把稅收管理戰(zhàn)略納入稅收信息披露的法規(guī)清單，定期對外公布。特別要以“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃機遇期為契機，協(xié)同《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》的公開，同步向社會公開“十三五”中國稅收戰(zhàn)略，自覺接受利益相關(guān)方的監(jiān)督。

（二）重構(gòu)中國稅收戰(zhàn)略框架體系的策略1.確立“專業(yè)”的核心價值取向。引入核心價值，填補中國稅收戰(zhàn)略管理的“靈魂”缺位。核心價值是戰(zhàn)略管理組織擁有的區(qū)別于其他管理組織的、不可替代的、最基本、最持久、最核心的信念或組織特質(zhì)，是管理組織賴以生存和發(fā)展的根本原因。只有當(dāng)核心價值明確的時候，戰(zhàn)略管理才可能多方面尋找和培育實現(xiàn)核心價值所需要的核心能力。中國稅收專業(yè)化管理在關(guān)鍵征管業(yè)務(wù)的探索上，應(yīng)既體現(xiàn)著“專業(yè)”的價值取向，也驗證了“專業(yè)”的核心價值。因此，應(yīng)當(dāng)凝煉“專業(yè)”為中國稅收管理戰(zhàn)略的核心價值，啟動“專業(yè)”核心價值對中國稅收戰(zhàn)略行動計劃的引領(lǐng)作用，將“專業(yè)”價值的引領(lǐng)領(lǐng)域向納稅服務(wù)、人力資源管理、技術(shù)管理、組織機構(gòu)管理、政策管理等方向拓展，增進稅收專業(yè)管理能力。2.追求“服務(wù)＋執(zhí)法＝遵從”的戰(zhàn)略總目標(biāo)程式。該程式詮釋了稅收管理戰(zhàn)略目標(biāo)的稅收法定原則和精神，體現(xiàn)著以納稅人為中心的理念以及對重構(gòu)和諧征納關(guān)系的重視，契合稅收治理體系現(xiàn)代化的方向，因此，也應(yīng)當(dāng)成為走向稅收現(xiàn)代化進程中的中國稅收管理戰(zhàn)略追求的目標(biāo)模式。3.打造“人力資源＋技術(shù)改進”的雙戰(zhàn)略支點。在稅收戰(zhàn)略管理中，稅收人力資源管理和技術(shù)管理都是提升稅務(wù)組織專業(yè)能力和水平的重要支撐。它們自身并不是稅收業(yè)務(wù)管理，而是為納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法等專業(yè)化管理提供服務(wù)的。人力資源管理為稅收專業(yè)化管理提供專業(yè)人才支撐，著眼于改進稅收專業(yè)化管理的質(zhì)量能力；稅收技術(shù)管理則為稅收專業(yè)化管理提供技術(shù)支撐，著眼于改進稅收專業(yè)化管理的效率能力。兩者互為作用，共同推進稅收戰(zhàn)略管理的質(zhì)效水平。4.引入科學(xué)規(guī)范的稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃。稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃是政府財政預(yù)算支出計劃的具體形式，是保障稅收戰(zhàn)略項目管理效率的有效工具，是稅收管理戰(zhàn)略體系中不可或缺的要素。因此，要遵從國際主流范式，引入并構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃，健全中國稅收管理戰(zhàn)略體系。建立對內(nèi)向財政和審計部門提交稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出報告，對外向社會公布稅收戰(zhàn)略預(yù)算支出計劃實施情況的制度，接受“內(nèi)部人”的專業(yè)審計監(jiān)督和“外部人”的權(quán)利監(jiān)督，保障稅收戰(zhàn)略項目的管理效率。

作者：霍軍單位：廣西壯族自治區(qū)國家稅務(wù)局