社會信用體系建設的探索及啟示范文

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摘要:改革開放以來，我國社會信用體系建設經過不斷探索推進，取得了系統性成果。相對于其他省市區，江蘇社會信用體系建設起步較早、推進較快、進展顯著，在推進機制創新、方式方法選擇、基礎和保障措施打造等方面積累了諸多具有普遍意義的經驗。面對信用建設的瓶頸難題，江蘇探索的啟示最主要的是，必須加強信用建設理論研究，由此本文提出了信用建設的誠信價值理論。

關鍵詞:社會信用體系;建設;誠信

社會信用體系建設是經濟體制建設的重要內容，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。改革開放以來，政府緊貼經濟社會發展需求，積極部署，大力推進社會信用體系建設，形成了領導重視、部門協同、上下聯動的工作格局，營造了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信共同發展的良好態勢。在改革開放40周年之際，通過總結江蘇的探索，窺見全國社會信用建設全貌，對于未來信用建設具有重要指導意義。

一、建設歷程與推進機制

改革開放以來，我國信用建設主要是以問題為導向、以政府為主導推進的。從總體上說首先從金融領域信用建設起步，整治企業間的債權債務，規范企業(非金融)與金融部門的關系，逐步擴展到市場秩序的治理，進行經濟領域信用體系建設。在此進程中逐步認識到信用(誠信)問題的整體性和建設推進的系統性需求，及時將社會信用建設引向整體建設階段，開展以政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信(以下簡稱“四大誠信”)為內涵的社會信用體系建設。江蘇整體性、系統性社會信用體系建設起步于2004年，當年省政府召開全省社會信用體系建設工作會議，進行部署安排，出臺建設意見。此前江蘇一直持續推進專項信用建設，主要圍繞市場運行中出現的失序問題進行打擊整治，實行專項信用管理。1980年至1990年重點是針對走私販私、投機倒把等投機違法經營活動;1990年后重點轉向查處假冒偽劣商品、制黃販毒、侵犯消費者合法權益等違法活動;1982年在全國率先開展“重合同守信用企業”創建活動;2002年省工商局出臺《江蘇省工商行政管理系統企業信用管理暫行辦法》《江蘇省重合同守信用企業認定管理辦法》等文件，強化企業信用管理;從2001年開始全省稅收系統對納稅人偷逃稅情況進行曝光、公告，2003年推行納稅信用等級評定管理，全省地稅系統共評定388戶A類納稅人，初步建立了納稅信用評價和激勵機制。2004年后江蘇社會信用體系全方位建設，可以分為兩個階段。第一階段(2004—2011)是社會信用體系初步發展時期，主要在企業和自然人信用建設方面取得初步成果;第二階段(2011年至今)是社會信用體系建設全面推進時期，“四大誠信”建設全面展開并取得顯著成效。黨的十八大以來，信用體系建設提升到全面深化改革和全面依法治國重要內容的戰略高度，以規劃綱要的出臺為標志，信用體系建設進入全面、實質性推進階段。2004年以來，江蘇信用體系建設之所以能夠取得較快進展，與有效的推進機制的建立和作用發揮是分不開的。第一，定位層次提升及時。江蘇在全國較早實施誠信江蘇發展戰略。2007年召開誠信江蘇建設工作會議，出臺《關于加快推進誠信江蘇建設的意見》，明確將誠信江蘇與法治江蘇、平安江蘇、文化江蘇、綠色江蘇一起作為“五大江蘇”戰略發展目標。2011年10月省委召開全會，作出《中共江蘇省委貫徹落實黨的十七屆六中全會〈決定〉實施文化建設工程的意見》，積極貫徹十七屆六中全會關于突出誠信建設地位、推進“四大誠信”建設的精神。國家社會信用體系建設規劃綱要出臺后，江蘇立即組織貫徹落實，制定本省規劃綱要，從培育社會主義核心價值觀、完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理等層面推進實施誠信江蘇戰略。第二，組織體系上下貫通。信用建設組織機構堅強有力，組織推進體系不斷完善，建設工作逐步向基層延伸。2005年省政府成立省社會信用體系建設領導小組，下設辦公室。2009年至2017年領導小組先后4次擴容，成員單位由24個增加到45個，并于2008年組建省信用中心，承擔信用信息歸集應用等工作，形成“領導小組+信用辦+信用中心+60個廳局”的協同推進組織體系。全省13個設區市均成立領導小組及其辦公室，11個市組建了信用中心。20多個縣成立了領導小組，建立了信用管理機構。第三，落實措施配套有力。江蘇注重信用建設的頂層安排，不僅及時出臺指導意見、階段性規劃，而且注重落實，強化推進措施。為貫徹落實《關于加快推進誠信江蘇建設的意見》，2008年2月下發《江蘇省信用體系建設三年行動計劃(2008—2010)》;為全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會部署的“四大誠信”建設，2013年12月印發《江蘇省社會信用體系建設2014—2016年行動計劃》;2015年出臺《江蘇省社會信用體系建設規劃綱要(2015—2020年)》，并專門發文進行任務分工，將工作任務落實到省有關部門和各設區市。自2005年起省政府每年將信用體系建設工作列入重點目標任務。近年來每年工作要點，整體協調推進全省信用體系建設工作。分別出臺省級部門、設區市社會信用體系建設工作考核辦法，從2012年起實施專項年度考核。第四，探索試點漸進有序。江蘇信用體系建設注重試點先行，開展多層面試點示范。2009年選擇江陰等經濟發達、有條件和有積極性的縣(市)探索建立公共信用信息系統，建立省市縣三級信用信息交換機制。2011年選擇睢寧、江陰、興化、六合開展縣級社會信用體系建設試點。2011年啟動10個省級部門應用信用信息和信用產品示范工程，深化信用信息應用和信用產品服務。2010年啟動“萬企貫標、百企示范”工程，采取政府購買服務方式，委托備案的信用服務機構為企業提供信用管理咨詢和輔導，用5年時間在全省培育信用貫標企業10000家、示范企業100家。南京、無錫、蘇州和宿遷被列為國家信用建設示范城市，創建工作富有成效。第五，地區協作取長補短。注重與長三角其他省市的合作交流，協同共進。2004年與上海、浙江共同簽署《合作備忘錄》，2005年共同制定區域合作推進方案，2006年共同發表《信用長三角徐匯宣言》。創建協調機制，聯合開展共性問題研究，開通“信用長三角”信息共享平臺和網站，實現信用工作信息相互交流、企業信用信息相互查詢，實施重點領域聯合獎懲。

二、建設成就與主要經驗

江蘇社會信用體系建設相對于其他省市區，起步較早，推進較快。經過多年持續發展，形成了良好基礎，取得了顯著進展，呈現諸多亮點。第一，信用管理制度架構初步建立。制度是信用體系的基本構件，制度建設是信用建設的基礎工程。2004年以來，江蘇在國家上位信用制度缺乏的情況下，主動創新，制定了信用信息歸集、應用和系統管理及信用監管、獎懲、服務等一系列制度，初步形成了省市縣信用建設制度框架，為信用體系的規范運行提供了基礎保障。例如，2007年出臺《江蘇省個人信用征信管理暫行辦法》《江蘇省企業信用征信管理暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，2014年出臺《江蘇省嚴重失信黑名單社會公示管理辦法(試行)》，2016年出臺《江蘇省誠實守信紅名單社會公示管理辦法(試行)》《江蘇省關于對失信被執行人實施聯合懲戒措施的意見》等。設區市率先探索，出臺法規制度，如2016年無錫市、泰州市分別出臺公共信用信息條例。第二，信用信息系統基本建成。信息系統是信用體系建設的基礎設施，是信用獎懲等信用信息應用的依托。2007年江蘇明確了省公共信用信息系統架構體系，即“一網三庫一平臺”:誠信江蘇網、社會法人信用基礎數據庫(法人庫)、自然人信用基礎數據庫(自然人庫)、金融信用信息基礎數據庫(金融庫)和公共信用信息服務平臺。除金融庫由人民銀行南京分行建設和管理外，其他系統均由省政府組織建設并投入使用，實現信用信息歸集、處理、公開、查詢等服務。省各有關部門專業性信用管理系統陸續建成，運行效果良好。如省住建廳率先開發、運行的全省統一開放、省市縣一體化建筑市場信用信息平臺。設區市信用信息系統也陸續建成使用，形成全省上下貫通、上接國家的信息共享交換架構體系。在2017年10月全國信用信息共享平臺和信用門戶網站建設觀摩評比中，江蘇平臺、網站在省級以上單位中僅次于國家平臺、網站，位列第二。第三，信用信息應用效果顯著。信用信息應用牽動信用信息系統建設，體現信用體系發展活力。注重信用信息在政府部門內部的共享，將信用信息及其產品應用于行政管理，突出重點領域和關鍵環節，創新管理方式，加強事中事后監管，提升政府行政效能。一是實施信用承諾制度。在財政專項資金安排、技術評審專家應聘、法律服務人員職稱評定、司法人員考試等方面試行信用承諾制。二是開展信用信息查詢服務。在專項資金分配、評優評先、企業信用管理貫標、招投標等領域，通過公共信用信息系統進行信用信息審查，查得失信企業約占7%。2010年以來通過稅收共治，共查補漏征漏管戶20多萬戶，補繳稅款147億，為江蘇銀行、南京銀行等多家金融機構在貸前審查、貸中監管、貸后跟蹤提供信息報務。三是出具信用報告。依托省公共信用信息系統，通過服務窗口及互聯網、電子政務內網等途徑面向企業、金融機構、自然人、政府機關等開展信用查詢服務。同時，在招投標、公共資源交易等領域試行第三方信用報告，2017年全省使用信用報告2863份，增長12%。第四，信用獎懲機制功能有效發揮。信用獎懲機制是信用體系的核心，它的建立與運行在信用建設中發揮了關鍵作用。江蘇十分重視信用獎懲機制建設，采取重點突破、以點帶面的方式推進機制的形成與其功能的發揮。一是實施行業信用分類監管。開展行業信用評價，制定行業失信行為劃分標準，明確守信激勵、失信懲戒措施。如全省水利系統實行連續性履約季度考核，對1800個標段、600多個企業進行考核并公布結果，對其中8家信用等級低下的企業進行黑名單曝光處罰。二是開展重點領域專項監管。對直接關系民生的領域進行重點信用監督管理。淮安市對拖欠農民工工資的34家建筑企業和68名相關責任人進行懲戒，其中14家建筑公司被逐出當地建筑市場。三是實施“黑名單”公示制度。在誠信江蘇網站公布各地各部門認定的社會法人失信名單、自然人失信名單、重大稅收違法案件和上海鐵路局違規乘車旅客信息及法院失信被執行人等嚴重失信黑名單信息。四是實施信用聯動獎懲。在環境保護、安全生產、食品藥品安全及納稅等領域實行多部門聯合獎懲措施。“稅易貸”使近6000家小微企業由于規范納稅而獲得金融授信，授信額度達32億元;聯合懲戒限制了嚴重失信企業授信融資、市場準入和行政許可。跨部門、跨區域聯合獎懲取得初步成效，“一處失信、處處受限”的社會影響力逐步顯現。第五，信用服務市場初具格局。信用服務市場是社會信用體系的重要組成部分，是社會信用體系建設的重要推動力量。江蘇從信用產品入手，通過激發市場需求、扶持發展信用服務機構，培育信用服務市場。一是政府購買服務。在企業信用管理貫標和示范創建中，采用政府購買服務的方式，委托備案的信用服務機構為企業提供信用管理咨詢和輔導，出具信用報告。二是推進政府信用信息有序開放。制定數據清單、應用清單、行為清單等信息開放分類和基本目錄。設置窗口和平臺，提供無償查詢服務。三是引導金融機構購買信用服務。通過聯合人民銀行，規定融資性擔保機構每年委托信用評級機構對自身信用進行評級，并將信用等級與擔保額度、放大倍數直接掛鉤。四是加強信用服務機構管理。出臺管理辦法，開發管理系統，對全省190家信用服務機構進行監管，開展信用評價，并在長三角信用體系合作框架內對“三省一市”信用服務機構實行備案互認。第六，誠信文化教育豐富多彩。誠信文化決定信用體系精神特質，是支撐信用體系的持久力量。通過開展多種形式的誠信文化教育活動，營造良好的誠信社會氛圍，整個社會守信、用信、護信意識明顯增強。出臺誠信教育實施意見，將誠信文化貫徹到學校教育、職業培訓和社會生活各方面。組織開展信用知識競賽，提供信用知識在線學習，2015年22萬人參加網絡競賽，省級部門與設區市組隊競賽，江蘇衛視直播。利用誠信江蘇網站、多種報刊、“3•15”、“6•14”、“信用江蘇周”、“食品安全宣傳周”、“全國用藥安全月”等載體形式，開展了一系列信用主題宣傳教育和誠信創建活動。舉辦各類信用知識培訓班，培養信用專業人才，普及信用專業知識。“十二五”期間，全省組織41個信用管理師培訓班，參培人員累計達4070人。成功舉辦全國首期信用修復企業法定代表人培訓班，60多家企業法定代表人接受信用知識培訓。江蘇信用體系建設之所以能夠先行先試，取得系統性進展，處于全國第一方陣的前列，主要得益于全省上下高度重視，組織有力。江蘇的探索為全國社會信用體系建設提供了豐富經驗。可以從不同的維度對江蘇實踐經驗予以總結。

從信用建設重要環節的維度看，主要經驗有:健全的組織架構是重要保障;系統的制度安排是必備基礎;配套的信息系統是支撐條件;科學的獎懲機制是關鍵節點;持續的試點創新是有效途徑。下面，從信用建設的基礎維度作些透視。第一，目標明確，定位高。科學定位建設層級是提高信用建設效率的前提。江蘇信用建設注重頂層設計，在不同的階段確定不同的發展思路和目標任務，予以科學定位。信用體系涉及面廣，可以從不同的維度和層級加以定位。江蘇根據國家的總體要求，結合自身經濟的市場化程度和社會發展的階段特征，較早將信用建設上升到省級戰略進行定位建設，特別是十八大后，從經濟、社會、道德、核心價值觀等多維度，瞄準全面深化改革目標和兩個一百年目標，面向中華民族偉大復興進行定位建設。第二，問題導向，觸點深。江蘇信用體系建設在堅持高定位的前提下，突出問題導向，著力解決實際問題。企業假冒偽劣等違法問題一直是嚴重的信用問題，江蘇以此為重點，一方面予以專項整治，另一方面進行制度安排，強化預防。2000年出臺了《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》，2010年修訂后繼續實施。2001年銷毀查獲的嚴重危害人民群眾生命健康和財產安全的假冒偽劣商品24類200多個品種，查處制假售假案件16993件，搗毀制假窩點3315個。2002年對因陳陷月餅而導致信用危機的南京冠生園實施破產處理。2015年偵破2萬余噸假冒偽劣食鹽案，2017年查獲23噸假冒境外品牌化妝品。江蘇一直致力于企業誠信建設，2009年誠信江蘇建設工作會議將建設誠信企業作為階段性三大重點任務之一，隨后采取多種形式深入開展創建。第三，制度創新，基礎實。江蘇在國家信用法律法規建設相對滯后的情況下，積極探索，大膽創新，構建了信用建設和信用管理制度框架。2007年9月在全國較早“兩個辦法”，為信用信息征集管理提供依據;一些制度在全國率先建立，為國家層面和其他省份提供了參考樣板。例如，2013年5月在國內率先出臺《江蘇省社會法人失信懲戒辦法(試行)》《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》和《江蘇省行政管理中實行信用報告、信用承諾和信用審查的辦法》，先行探索信用獎懲機制的制度安排，把信用報告、信用承諾、信用審查等信用管理措施嵌入政府日常行政管理之中。第四，信息歸集，力度大。信用信息是信用產品的依托，是信用管理和信用獎懲的依據。江蘇對信用信息歸集在信用建設中的基礎地位認識清晰，定位準確。較早成立了專門機構，專事信息歸集等基礎工作。投入巨資建設信用信息系統，并與各地、各部門對接通聯。制定信息歸集、共享目錄，由政府實施。建立省級部門和市縣信息歸集機制，明確責任主體，實施信息歸集考核，實現信息常態化、高質量歸集。以信用管理領域拓展、信用信息應用需求為牽引，促進信息歸集的擴展和深化。截止2017年底，法人庫信息達5．6億條，自然人庫達27．5億條，2017年向國家共享平臺推送信息26億條，全國排名第二。

三、發展瓶頸與主要啟示

江蘇信用體系建設雖然取得了可喜的成績，但困難、問題也較多，制度建設還不能滿足信用體系發展需要，信用信息的體制孤立并阻礙了信息應用需求，信用服務發展嚴重不足，政府主導信用建設的格局在短期內難以改變，信用理論發展對信用創新缺乏足夠支撐，信用建設的效率與目標定位存在時空差距。面對信用建設中的障礙難題，江蘇過去的探索給我們的啟示是:全面深入推進信用體系建設，提升戰略定位是前提，加強制度建設是基礎，強化信用信息歸集是支撐，健全信用獎懲機制是關鍵，加快信用服務業發展是杠桿。江蘇探索給我們的啟示，最主要的是必須加強信用建設理論研究，給信用創新以科學指導，這是信用建設取得更高效率、不走彎路或少走彎路的前提。信用建設的江蘇探索是在理論準備相對不足的境況下展開的。雖然近些年開展了許多研究，但遠遠不夠。由于中國信用建設是經濟社會各領域的信用建設，這種全域信用建設不能照搬西方經濟領域信用建設理論。理論研究在信用建設中處于基礎地位。信用制度建設為何滯后、信用信息應用及信用獎懲機制建立為何緩慢，這類問題的背后都有理論準備不足的因素。近年來江蘇的率先探索受到了理論界多方關注，對一些做法提出了不同看法:第一，規定不及。對制度建設，理論把握的全面性有所欠缺。“兩個辦法”對應該規定的內容沒有規定，或規定不嚴、不到位。例如個人信用記錄使用、個人破產程序等均未提及，隱私權的保障不夠完善。如江蘇銀行將3．2萬個客戶的個人信用信息提供給第三方，在未經授權情況下查詢使用［1］58。第二，依據不足。一些制度中的規定，特別是獎懲規定，缺乏法律依據。“兩個辦法”“對于征信機構違信的懲處，顯得過輕或法理依據不足，難以起到威懾和震憾作用，某種程度上助長了征信機構違法犯罪的行為。［1］62”第三，獎懲不當。獎懲與其對應的行為之間到底應該是什么樣的關系，理論上并不十分清晰。《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》第6條、第7條列舉的在商務領域和社會服務領域的失信行為，大多是民事行為，在未經法院判決情況下不應認定為失信。第8條列舉的在社會管理領域的失信行為包括違反公共場所和市容管理規定等輕微違法行為，這類行為通過聯合懲戒手段進行約束，并不妥當。《江蘇省機動車駕駛人文明交通信用管理辦法(試行)》規定了具有較重或嚴重交通失信記錄的人可能會受到禁止報考、應聘公務員、工勤人員、事業單位工作人員的懲戒，措施與目的之間進行了不當聯結。我們很難在“限制招錄為公職人員”的措施與促進交通誠信的目的之間發現合理關聯［2］。2010年1月1日起實施的《睢寧縣大眾信用管理試行辦法》及《睢寧縣大眾信用信息評估細則》，將公民的道德水平作為行政機關審核資格、執照、政策性扶持、救助項目時需要重點考慮的因素，個人信用評估等級高的會被優先照顧，等級低的會受到限制。公民道德因素與政審、資格審核、執照審核、政策性扶持和救助項目審批等掛鉤是不是信用獎懲?［3］這些分析不一定十分準確，但諸如此類問題的避免或解決，在理論和實踐之中形成共識，迫切需要清晰明確的理論對實踐加以指導。社會信用基礎理論雖然有信息不對稱理論、交易成本理論、博弈論等，但這些對我省乃至我國信用建設實踐來說遠遠不夠。針對當前信用建設，我們認為十分需要發展誠信價值理論和信用獎懲理論等。本文試圖對誠信價值理論作一簡論。作為社會信用體系之“信用”，是廣義的信用，基本含義是履行承諾(契約)而取得的信任和履行承諾的能力。就信用建設來說，主要是促進信用主體履約意識、信任度或誠信度的提升，無論是商務誠信、政務誠信、社會誠信，還是司法公信，我們推進其建設，其共同點就是促進相關行為誠信度的提升。因此，社會信用建設就是誠信建設，而誠信建設理應以誠信為價值取向，即以誠信價值為取向，無論是哪種誠信行為領域，信用建設關注或聚焦的是其中的誠信價值。這是社會信用體系建設誠信價值理論的基本內涵［4］。

這一理論表現在信用建設不同場景和環節中，并具有指導意義。第一，決定定位。定位決定信用建設的高度和深度。社會信用建設以作為核心價值觀之一的誠信為主線，受到核心價值觀地位和作用的統攝，信用體系的目標價值體現了核心價值觀的目標價值。因此，這樣定位才能體現信用建設的核心價值觀意蘊:把社會信用體系建設作為市場經濟的基礎性制度、作為治理體系和治理能力現代化的關鍵性舉措、作為實現偉大事業和偉大夢想的支撐性工程，充分體現中國特色社會主義先進文化。基于此定位，提高認識，統一思想，更加全面系統地進行工作布局，要求各地各部門將此項工作擺上更加重要的議事日程，通力合作，扎實推進。第二，規定邊界。對于社會信用體系建設的邊界，各地各部門在信用建設創新中并沒有能夠貼切精準把握。有的將個人公益活動付出行為列為信用行為，將個人志愿者義工記錄、個人捐資助學扶貧濟困記錄、個人見義勇為記錄等不屬于社會信用的行為列入信用信息采集范圍，作為個人信用信息記分獎勵。有的將個人、企業不文明行為列入不良信用記錄。之所以出現將非信用行為納入信用建設的現象，是因為沒有把握信用建設的誠信價值取向。具有誠信意蘊的行為，即涉及信用關系、履行承諾(契約)的行為，才是信用獎懲的對象，才屬于信用建設的領域［5］。第三，約定制度。誠信價值取向制約規定制度，信用建設中制度安排存在的問題與多方面的理論發展不足有關。但專注于信用專業制度建設而對其他專業制度的誠信價值取向關注不夠，按照誠信價值取向修訂其他專業制度工作相對較弱，這與對信用建設誠信價值理論的把握不夠有關。由于信用行為的誠信價值不是可視的獨立實體，它蘊含于經濟行為、行政行為等特定行為之中，通過相關專業制度建設方可以提高誠信價值。因此在推進信用專業制度建設時，應同時修訂行政管理、經濟管理、社會管理和文明建設等其他與信用相關的制度，將誠信價值融入整個法律法規制度之中，使制度內在價值取向保持根本一致。一方面與信用專業制度協調配套，促進信用建設;另一方面促進各領域誠信增長，并避免非信用專業制度導致信用行為逆向選擇。2018年5月中央印發《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》，要求推動社會主義核心價值觀入法入規，使法律法規更好地體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則［6］。德國等國家沒有專門信用管理法，相關規定見于商法、民法、信貸法和數據保護法等法律之中。不強化其他專業制度的誠信價值取向蘊含覆蓋，則會造成信用建設制度不匹配、信用建設力量過度依賴專門機構的狀況，就達不到像發達國家那樣沒有專門信用建設機構但信用建設效果良好的境界。

參考文獻

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［6］王智慧．論社會主義核心價值觀的進一步凝練［J］．現代商貿工業，2015(27):223－226.

作者：周榮華1，程友華2 單位：1．江蘇省信息中心，2．江蘇省經濟和信息化委員會