土地資源動態監管指標研究范文

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國土資源部綜合信息監管平臺［1］自搭建以來，形成了包括信息采集監測預警、綜合分析、問題處置和制定決策的技術平臺。這些監管為城市用地實施情況年度評估、土地利用變更調查、新增建設用地違法認定、耕地占補平衡核查、地產市場調控、執法檢查等發揮了重要作用。土地資源監管業務是對土地資源的全過程管理。將建設項目作為基本單元，以土地規劃與土地年度計劃為龍頭，以土地的批、供、用、補、查數據為監管數據源，實時監測土地規劃和土地年度計劃的執行情況，全程動態跟蹤土地的“批、供、用、補、查”情況，監控各個業務環節的業務辦理過程是否合法合規，促進建設用地的集約節約利用，有效提高土地利用效率。綜上，根據指標體系構建的原則和方法，本文擬從指標的選取、分類與命名、指標計算、指標展現、指標評價等方面進行梳理分析，形成一套覆蓋土地資源管理的動態監管指標體系。

1土地資源動態監管指標體系構建

1．1指標體系構建原則土地資源動態監管指標體系的建立是國土資源部門為了滿足對土地資源的總量、結構、布局等方面的監測監管要求進行選擇的指標，它由若干具有層次性和結構性的指標構成，其建立應用可以全面動態地提高土地資源監測、管理、服務的效率與水平。本研究中，指標體系構建遵循的導向為全面覆蓋、可落實的方向，參考李遠遠［2］學位論文里提到的構建指標體系的原則。指標選取主要依據以下原則:①科學有效性，立足于客觀現實，意義明確;②可操作落實，有可比性，要可量度，同時考慮收集數據的難易程度，統計數據的連貫性和真實性。③代表性，指標要能在一定程度上體現土地資源監管的目的需求。

1．2指標選取方法1)理論分析法理論分析法是通過對客觀現象進行定性分析，概括其一般特點，總結出其規律，提出理論。本研究對土地資源監管體系進行分析、整理，提出了理論上可行的監管指標。土地資源動態監測內容可以從多角度進行分類，分類方式包括:監管的對象、監管手段、監管階段、業務類別。從監管的目標對象可以分為:對業務辦理人員的監管、對業務辦理過程的監管和對辦理結果的監管;從監管手段上可以分為:對業務辦理過程的實時監測和業務辦結后的階段評估;從監管項目所處階段可以分為:批前監管、批中監管、批后監管;從業務類別上，土地資源監管可以分為:批、征、供、用、補、查。2)生命周期分析法土地資源動態監測業務就是要實現對土地資源管理全過程、全生命周期的動態監測與跟蹤監管。本研究根據土地資源動態監管的目標，主要使用生命周期分析法分析土地管理業務的整個生命周期過程，各業務環節對應不同的監管指標。本研究在借鑒喻存國［5］、陳軒昂［6］等人的研究成果的基礎上，結合實踐，總結出土地資源監測業務的生命周期全過程為“批、供、用、補、查”。3)系統分析法鑒于生命周期分析法邏輯性不足，本研究在其基礎上同時結合了系統分析法。在通過生命周期法劃分監管的大類目標“批、供、用、補、查”之后，運用系統分析方法，依據各大類內部各要素之間的邏輯關系，從不同層面進行指標挖掘［7］，對其相互間的邏輯關系進行深入分析，將各個一級類目標逐層分解為二級類，最后細化為各個具體指標，以此評價各類目標實現的程度。4)實地調研法通過調研的方式，收集利用處、規劃處等5個核心業務處室對動態監測的需求。土地資源監測業務就是要實現對土地資源管理全過程、全周期的動態監測與跟蹤監管，并且實現實時動態展示，直觀地反映信息的空間和時間變化。5)成果借鑒法一是借鑒有關政策法規的硬性指標;二是借鑒土地管理類文獻關于指標的研究;三是借鑒多省市建設監管平臺的經驗。在需求分析的基礎上，重點參考《國土資源綜合信息監管平臺建設指南》，并對其中的部分指標進行了合并和擴展處理，形成了土地資源監管指標體系，其中6個一級類指標，18個二級類指標，并且包括6個預警指標。

2土地資源動態監管指標體系及說明

2．1土地資源動態監管指標體系分類在對各業務過程進行研究后，采用生命周期分析法、理論分析法、系統分析法以及實地調研法等方法，對土地資源動態監管指標體系進行了構建。按業務類別劃分，土地資源動態監管指標可分為:建設用地審批相關指標(批)、土地供應相關指標(供)、開發利用相關指標(用)、補充耕地相關指標(補)、土地違法查處相關指標(查)。為滿足新的監測需求，增加6個全新的預警指標:新增建設用地計劃指標、供地計劃、開工情況、供地率、竣工情況、補充耕地指標。另外，土地利用總體規劃是土地資源綜合監管的重要依據，為了便于對比監管，將其作為資源概覽大類放入指標體系中，從中提取重要指標。

2．2土地資源動態監管指標體系落地化將監管指標細化為可以通過統計數據進行量度的指標。直觀起見，根據不同權重簡化列出其中的核心指標。1)資源概覽指標資源概覽是關于土地資源的總賬目，是為更好地指引土地資源管理中各項業務合理進行，主要使用土地利用總體規劃中的相關指標值。例如:耕地總量、規劃耕地保有量、基本農田面積、規劃城鄉建設用地面積、規劃期內新增建設用地量、建設用地承載力、耕地后備資源量等方面。2)用地審批指標建設用地審批重點監管行政審批過程中各項手續是否齊備、項目是否及時辦理等。詳細指標包括:預審總面積、項目數、年度農轉用計劃指標、年度剩余農轉用計劃指標、計劃批次農轉用審批總量、單獨選址項目數和審批總量、城市分批次項目數、農村土地綜合整治項目審批總量、批次數、地塊數、征收面積、征收土地項目數等。3)土地供應指標土地供應監管將供地政策落實和合同履行情況作為工作重點，重點排查違法、違規行為。主要指標包括:供地率、住房建設用地供應比例指標、供應總面積、土地出讓金總額、出讓計劃面積、出讓公告面積等。4)開發利用指標土地利用監管主要監督法規、政策禁止、限制供地和各類建設用地標準落實情況;用地單位依照劃撥決定書或土地出讓合同確定的面積、用途、容積率、綠地率、建筑密度、投資強度等建設條件和標準使用土地，項目開、竣工時間以及閑置等情況。詳細指標包括:在合同約定期限內開工及超過合同約定時間項目總數、面積，超過合同約定開工時間未開工的項目總數、面積，超過合同約定開工時間未開工滿兩年的項目面積，合同約定竣工項目總數、面積，已竣工的項目總數、面積，在合同約定期限內竣工項目總數、面積，開工率，竣工率等。5)補充耕地指標補充耕地監管監督各地按照“先補后占”的原則，落實耕地補充情況以及有關責任單位是否按照要求履行補充耕地義務。詳細監管指標包括:目前可使用的補充耕地指標，本年度新入庫的、土地整治新增的、異地調劑的補充耕地指標，本年度開發整理復墾項目立項數，本年度補充耕地指標已被使用的數量，本年度開發整理復墾項目計劃新增耕地面積，本年度開發整理復墾項目新增耕地面積等。6)土地執法監察指標土地執法監察主要是監督對各類違法違規用地的查處情況，尤其是非法征占農用地及土地違法違規重大案件的查處等情況。詳細監管指標包括:對未按合同約定開工已進行調查的項目總數、面積，已經處置的開工違約和閑置土地項目項目總數、面積，實際收繳的開工違約金，發出閑置土地調查通知書的項目總數、面積，實際收繳土地閑置費和竣工違約金，閑置土地處置總數占閑置土地調查總數的比率，對未按合同約定竣工已進行調查的項目總數、面積等。

3指標計算、展現與評價

3．1指標計算土地資源動態監測指標是土地資源動態監測系統展示的重要內容，是監測、監管工作的直觀依據。由土地資源動態監測信息系統根據指標計算模型實時計算生成各個指標數據，如圖1所示。

3．2指標展現不同層次、多種展示方式相結合，直觀地反映信息的空間和時間變化。如分別以宏觀、中觀、微觀層次進行監管指標展現，反映土地“現狀、計劃、預審、審批、征遷、供應、利用、違法”狀況，實現監測、監管。使用趨勢圖、柱狀對比圖、餅狀結構圖等來反映數據的時空變化，使用顏色標識范圍的變化，使用專題圖對某個專題進行系統對比、分析等。綜合信息表達形式主要包括趨勢分析、結構分析、對比分析、專題圖分析以及統計表、分析報告等。

3．3指標評價土地資源監管指標的評價分為兩個角度，一是驗證構建的指標體系能否切實反映土地資源管理工作的情況，能否有力地為科學決策提供支持。對指標必要性、用戶是否能準確地獲取所需指標、覆蓋是否全面、獲取難易程度等方面請專家進行評價，并在實際工作中檢驗其是否能滿足土地資源監管需要。二是對指標體系內部各個指標進行評價。各個指標之間是有差別的，不同指標具有不同的約束性和預警性。另外，因為不同時期或者不同地區監管工作的目標和重點不同，導致一些指標重要性有所不同。為了使其更好地反映土地資源動態監管工作的重點，本研究采用層次分析法［8］和專家打分法［9］共同測算指標權重，吸收在線購物網站、信息分類網站的經驗，將權重較高的核心指標顯化處理，幫助體系也要隨之更新。

3．4監管指標應用基于梳理后的土地資源動態監管指標體系，可以建立實時動態、圖文一體的可視化監測系統，實現土地“批、供、用、補、查”各環節狀況動態、實時顯示，從而支持對土地管理業務的監測監管。其應用主要根據土地利用年度計劃，通過監測國土資源各項指標的實施情況進行預警提醒。采用儀表盤、進度條、餅狀圖等不同的展示效果進行表達，形象地對預警指標進行展現。實現對建設用地審批、土地市場、出讓合同執行、供地率、違法違規等指標的監測和預警分析，形成預警通報，迅速發現熱點、異常信息，并定位到個案數據，以便進一步查看。

4結束語

本文利用理論分析法、生命周期分析法、系統分析法、實地調研以及成果借鑒法，對土地資源動態監管指標的選取、分類與命名、指標計算、指標展現、指標評價等進行梳理研究，形成一套覆蓋土地資源管理全業務環節的動態監管指標體系。實現了對國土資源實時動態監測、指標預警，使得監管體系全面化、體系化、落地化，為提升國土資源監測監管水平奠定了基礎。

作者：李江 李攀 單位：廣東省國土資源技術中心 北京數慧時空信息技術有限公司