丘陵開發論文：丘陵土地能源開墾運用剖析范文
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作者：宋夢意王盛毅衛樂樂單位：浙江農林大學法政學
遭遇的挑戰
雖然低丘緩坡開發有效地增加了耕地與建設用地，但同時也存在一些比較突出的問題，對低丘緩坡利用造成較大制約．
1“山海協作工程”給低丘緩坡帶來的困境
浙江省的“山海協作工程”是2002年以來的重大決策．“山”主要是指以浙西南山區為主的欠發達地區和舟山市，“海”則指沿海經濟發達地區．也就是發揮市場機制的作用，把“山”這邊的資源、勞動力、生態等優勢與“海”那邊的資金、技術、人才等優勢有機結合，合作發展，既促進欠發達地區加快發展，又促使發達地區轉型升級，實現互動發展．“山海協作工程”的內容之一即由麗水、衢州等欠發達的地區為杭州、寧波等市完成新增耕地指標，雙方各取所需．欠發達縣市獲得不菲的有償調劑收入，發達地區則獲得大量的建設用地指標，唯一受損的是耕地質量．發達地區向山區等欠發達地區購買指標，山區通過毀林造地等方式獲得經濟利益的鏈條已屢見不鮮．數年來，通過向山區購買土地，浙江沿海地區已成功置換了大量優質的耕地．而新獲得的耕地，質量堪憂，往往要經數年甚至近十年的勞作，才能達到原先耕地的質量．浙江不少地區的低丘緩坡資源被用作補充耕地，當地政府雖知道新開發的土地地力很差，甚至影響生態環境，但會得到一筆不小的財政收入，也就顧不得那么多了．“占補平衡”的本意是“用一畝地，造一畝地”，保證耕地數量不減少，質量不下降，但是現在這樣“占補平衡”的方式對耕地正構成嚴重的威脅．
2低丘緩坡中存在的社會公平問題
其一，絕大多數低丘緩坡屬于林地，目前大部分林地是農戶承包的，有些政府為政績不顧群眾的意愿，強行征用農戶承包的林地進行工業用地建設，這種不顧民眾利益的不公平現象已是司空見慣．低丘緩坡的開發利用能增加當地政府的財政收入，促進經濟發展，政府自然樂意為之．但是低丘緩坡開發情況復雜、點多面廣、政策性強、矛盾突出，群眾尤其是村民大多不愿意已融入他們生活的山地被開發商大興土木，有些山地對于村民來說還有著特殊的意義或信仰，村民是會不惜一切地保護它們的．在政府和村民不能達成一致的情況下，低丘緩坡的強行開發就會引起一系列官民矛盾．
其二，根據抵作補充耕地的權利，把經土地開發復墾整理后的耕地抵作建設用地補充耕地，權利人可以因此獲得耕地開墾費．低丘緩坡作為補充耕地，權利人可以獲得額外的耕地開墾費．但不少人鉆了《土地管理法》的空子，某人只要把一塊耕地抵作他人的補充耕地，只需先墊付開發費用，后由他人支付，如此一來便可獲得額外的耕地開墾費，也就是某人無須投資經營即可長期收益此耕地．抵作補充耕地的權利，在我國物權法部分中尚未設定，但從實施情況來看，它可為權利人帶來豐厚的金錢回報．該權利是歸土地所有者、使用者，還是政府部門，目前比較含糊．此外，同樣是新開墾的耕地，有沒有實施占補平衡政策，結果是相差很多的，也意味著有沒有耕地開墾費的相應補助，這就造成了事實上的不公平，在耕地開墾問題上，一方獲利，一方沒有獲利．
3工業建設給低丘緩坡帶來的生態問題
工業項目上山上坡給低丘緩坡地區帶來了一定的生態問題．有些低丘緩坡地區比較貧窮，屬于“富饒的貧窮”，這些地區資源豐富，但因地處偏僻，交通不便，信息不足，無法發展經濟．要脫貧致富，趕上平原地區的經濟發展水平，就必須發展鄉鎮工業．工業用地建設要“五通一平”，“五通”指通電、通路、通水、通訊、排污，“一平”為場地平整．在低丘緩坡區開發工業用地相對于平地有很大的困難，地形復雜易發生地質災害的低丘緩坡開發較之于平地開發，技術上更加困難，從而導致投入增加．在開發時，對低丘緩坡的邊坡治理、護坡修建、綠化隔離、防洪泄洪處理、地質災害防治等都極為必要，而且投入較大．但是由于資金不足，有些環保措施都沒有做到位，使得開發后的低丘緩坡成為生態脆弱區．
原因分析
其一，任何新事物的發展都會遭遇困難．浙江人多地少，耕地平地更少，人地矛盾已激化，建設用地計劃指標嚴重透支，低丘緩坡作為重要的后備資源，其開發利用在近幾年如火如荼地展開，“向山要地”、城鎮建設“上坡上山”的實踐正在探索中．尤其是《土地管理法》中新出現的“占補平衡”制度，使低丘緩坡成為占補平衡中的“新寵”．“占補平衡”制度的實施對于保護耕地和實現經濟社會可持續發展有著重要的意義，但由于該制度建立時間不長，新制度的實施總會帶來一些社會關系，并產生一些新的權利義務關系．其具體實施中還存在一些不夠完善之處，特別是沒有建立耕地質量評價體系，不能科學地揭示耕地內在質量，使一些耕地的“占補平衡”僅僅體現在數量上．另外，低丘緩坡作為補充耕地帶來了一系列的利益關系，由低丘緩坡地轉為耕地帶來的利益多少及利益如何分配，法律沒有明確的規定，這也造成了管理上的混亂．其二，低丘緩坡區一般由巖性軟弱的地層組成，無論是南方的紅色砂、頁巖地層，還是北方質地松軟的黃土，均容易被侵蝕而成溝谷，地面受暴雨流水沖蝕后容易成為水土流失區．因此低丘緩坡開發為工業建設用地技術難度高、工程量大、資金投入多．很多地方正是由于資金籌集困難導致了地方生態問題的連鎖產生．
對策
當前在土地供給嚴重不足的情況下，低丘緩坡土地的開發利用對于工業建設有著極大的作用，把土地資源優勢轉化為經濟優勢，在一定程度上阻止了工業發展占用基本耕地的趨勢，促進了經濟發展，形成官民雙贏的局面，但是畢竟引起了不少法律和生態層面的問題，認真有效地解決處理好這些問題才能使低丘緩坡開發利用之路一直走下去．
1建立耕地質量評價體系
針對低丘緩坡開發為補充耕地但質量低劣的情況，應建立耕地質量評價體系．質量評價體系應綜合考慮影響耕地質量諸多因素，如區位、海拔、氣候、經濟等，以及改良潛力大小等情況，做到科學評價占用的耕地與補充耕地質量是否相當．能夠量化耕地質量，與原先的耕地相差多少，為補交開墾費數額提供依據．通過耕地質量評價體系，建立起不同區域、不同類型耕地的質量可比性，培養質量與數量相統一的思想，以此來實現《土地管理法》相關法規，確保耕地質量不變劣，生產能力不降低．
2耕地開墾費應由政府嚴格按統一標準收取和支出
政府嚴格按統一標準收取耕地開墾費，這樣既可保證社會公平，又易為土地使用者接受．標準的制定不僅要依據占用耕地的質量狀況，而且還要依據該行政區域內耕地后備資源開發的難易程度．在耕地開墾費的支出上，應從整個行政區域角度考慮科學利用這部分資金，綜合考慮項目實施的外部條件和當地需要等因素制定開墾計劃，分步驟地實施開發復墾規劃．將耕地占補平衡與實施土地開發復墾規劃結合起來，從整個社會的利益出發合理利用耕地開墾費，達到資源效益最大化的目的，減少因選擇后備資源的不同造成補充耕地開發費用懸殊問題，也避免盲目開發造成投資浪費和后備資源的浪費．
3政策支持
要制定出臺低丘緩坡工業發展的政策，從企業準入、財政扶持、招商引資、用地保障、產業轉移、項目融資等方面制定政策措施意見，鼓勵、支持和扶持低丘緩坡工業建設，快速推進低丘緩坡工業發展．堅持“三同時”制度，要在保護生態和維護農戶利益的前提下，靈活化解與相關林業政策等的矛盾，充分利用山地資源，大力推進低丘緩坡綜合開發利用．“占補平衡”畢竟只是一種補救的手段，能不占就不占，要通過轉型、兼并、回購等多種形式和手段，深入開展低效利用建設用地二次開發，優化存量土地配置，積極推進節約集約用地和產業轉型升級．
4信息公開
政府要做到土地信息公開，透明執法，自覺接受群眾的監督．讓群眾知道工業項目是干什么的;工業用地建在哪里，面積多大;建設中、投入使用后對環境和人體有什么危害;占用了耕地的工業建設單位，對應的補充耕地在哪里，質量如何．在項目開發前、建設中、投入后積極開展形式多樣的宣傳活動，積極邀請群眾參與討論，尊重當地農戶的意愿，努力獲得他們的支持．