鐵路企業(yè)法人建設(shè)范文

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一、確立企業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)主體法律地位，是企業(yè)參與市場競爭的前提條件

重新塑造市場運(yùn)營的主體-企業(yè)的地位，既是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要任務(wù)，又是企業(yè)參與市場競爭的前提條件。對于什么是市場經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前學(xué)術(shù)理論界、實(shí)際工作者中，有的認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)、法制經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)，也有的認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)是主體經(jīng)濟(jì)。其理由是，沒有市場主體的存在，沒有市場主體的參與，沒有市場主體的活躍，則市場經(jīng)濟(jì)將是無本之木、無源之水。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是集中決策，是通過計(jì)劃配置資源，各單位按計(jì)劃統(tǒng)一行動，經(jīng)濟(jì)后果由國家承擔(dān)，國家是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)行為是由各個市場主體獨(dú)立、分散決策，社會資源主要通過市場來配置。市場經(jīng)濟(jì)是以企業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)，企業(yè)是市場的基本單元和競爭主體。各個企業(yè)要按照市場的規(guī)律來組織生產(chǎn)和自主經(jīng)營，每個企業(yè)經(jīng)營的后果由企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體不是國家，而是一個一個的企業(yè)。所以，我們要建立市場經(jīng)濟(jì)體制，就要由國家是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，轉(zhuǎn)而為企業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體。如果企業(yè)的主體地位形不明，企業(yè)權(quán)利無保障，自主權(quán)受束縛，責(zé)任不明確，企業(yè)就無壓力和活力。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的轉(zhuǎn)移是非常深刻的變革，不解決舊體制中深層次的問題，國有企業(yè)就不可能成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體，沒有合理運(yùn)行的主體，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就失去了基礎(chǔ)，市場競爭機(jī)制就難以建立。

完善企業(yè)法人制度是確立企業(yè)市場主體地位的重要法律手段。企業(yè)要進(jìn)入市場成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體，成為市場競爭的主體，就必須能夠享有獨(dú)立的民事權(quán)力、承擔(dān)民事責(zé)任。正因?yàn)槠髽I(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的特殊地位和作用，黨的十四屆三中全會的《決定》中把完善企業(yè)法人制度列為現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容。尤其是要求完善企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度，使企業(yè)從有人負(fù)責(zé)，到有能力負(fù)責(zé)。使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體。多年來我國的實(shí)踐證明，完善企業(yè)法人制度、能有效地保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)不受侵犯，有效地保護(hù)企業(yè)法人經(jīng)營權(quán)不受非法干擾，有利于企業(yè)體制改革，有利于維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序，有利于國際貿(mào)易的開展。隨著我國企業(yè)法人制度的完善，隨著企業(yè)市場主體法律地位的確立，我國的企業(yè)改革將會出現(xiàn)勃勃生氣。

二、現(xiàn)行鐵路法人制度未明確鐵路企業(yè)的主體法律地位，嚴(yán)重制約了鐵路企業(yè)參與市場經(jīng)濟(jì)競爭

當(dāng)前鐵路企業(yè)的改革明顯滯后，管理體制設(shè)置左右為難，改革舉棋難下。筆者認(rèn)為，其中一個重要原因就是國家對鐵路企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)競爭中的法律地位至今尚未明確。鐵路企業(yè)的屬性是什么？鐵路企業(yè)到底以何種身份去參與市場競爭。這些問題不解決，鐵路的法人設(shè)置難盡合理，鐵路企業(yè)在市場競爭中名不正言不順，難以立足，難以取勝。

其主要表現(xiàn)為：鐵路企業(yè)屬性不清，法人設(shè)立不規(guī)范。

從建國到1990年7年頒發(fā)《中華人民共和國鐵路法》前的40多年時(shí)間里，國家沒有一部法律明確中國鐵路企業(yè)的法人身份。中國鐵路企業(yè)基本上沿襲了前蘇聯(lián)鐵路業(yè)的管理模式，管理體制基本上分為鐵道部、鐵路局、鐵路分局、站段四個層次。管理方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)加上半軍事化，全國鐵路業(yè)由下而上一律按計(jì)劃按命令執(zhí)行。1990年7月頒發(fā)的《鐵路法》，第一次用法律的形式明確了中國鐵路企業(yè)的三級法人設(shè)置。即，鐵道部屬于國家機(jī)關(guān)，鐵路局、鐵路分局屬于鐵路運(yùn)輸企業(yè)，同時(shí)兼有法律法規(guī)授予的國家行政管理職能。近幾年，鐵路法人設(shè)置又有了一些變化，有的經(jīng)鐵道部決定撤分局建立了小鐵路局，有的鐵路局改為集團(tuán)總公司，鐵路分局改為鐵路總公司。為發(fā)展鐵路的多元經(jīng)濟(jì)，各鐵路局、鐵路分局和有的鐵路局、鐵路分局的處室以及站段按企業(yè)公司開辦條件，經(jīng)工商行政部門批準(zhǔn)辦起了公司或企業(yè)。現(xiàn)行鐵路法人設(shè)立基本上按三種程序辦理。一是由鐵路法直接明文規(guī)定。二是經(jīng)鐵道部決定改制。三是經(jīng)工商行政部門批準(zhǔn)設(shè)立。

由于對鐵路企業(yè)屬性歸類不明，現(xiàn)行鐵路法人設(shè)置存在嚴(yán)重弊端。第一，機(jī)關(guān)法人與企業(yè)法人雙重身份并存。鐵路部是國務(wù)院主管鐵路的職能部門，屬于國家機(jī)關(guān)法人，但又以企業(yè)的身份組織全國鐵路的生產(chǎn)和經(jīng)營活動，安排產(chǎn)、供、銷。鐵路局、鐵路分局是運(yùn)輸企業(yè)法人，但又行使一定的行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)，并設(shè)有公、檢、法，擁有司法權(quán)。第二，企業(yè)法人與事業(yè)法人難分。各鐵路局、鐵路分局都有衛(wèi)生防疫站，都興辦了幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位。第三，非法人單位設(shè)立法人。機(jī)關(guān)處室和站段不是法人，但經(jīng)工商行政部門批準(zhǔn)興辦了具有法人資格的公司、企業(yè)。總之，現(xiàn)行鐵路法人設(shè)置，即不象國家機(jī)關(guān)，也不象事業(yè)單位，又不象企業(yè)。這種狀況在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在鐵路業(yè)處于壟斷地位時(shí)期無損大局，在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式啟動初期也勉強(qiáng)能應(yīng)付。然而，當(dāng)我國市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制已經(jīng)基本確立的今天，鐵路業(yè)才深感到這種不倫不類的法人設(shè)置，參與市場經(jīng)濟(jì)時(shí)困難重重。鐵路企業(yè)以國家機(jī)關(guān)身份去處理一些事務(wù)或者糾紛，社會上總認(rèn)為你是企業(yè)，難以開展工作；鐵路企業(yè)以企業(yè)的身份去參與市場競爭，上下左右都是公公婆婆。諸如用工權(quán)、財(cái)產(chǎn)處理權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)、客貨運(yùn)輸定價(jià)權(quán)等諸多權(quán)利受到限制，例如，運(yùn)價(jià)全國鐵路不管南方鐵路還是北方鐵路，山區(qū)鐵路還是平原鐵路，春運(yùn)高峰還是酷暑淡季，全國鐵路一年四季的運(yùn)價(jià)一個樣，每漲1分或降1分都必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)國家還規(guī)定了享受半價(jià)的一些旅客對象。這種背離市場供求關(guān)系和不計(jì)成本投入的定價(jià)，導(dǎo)致鐵路業(yè)無法用價(jià)格杠桿去調(diào)整運(yùn)能與運(yùn)量的矛盾。鐵路有時(shí)本來是優(yōu)勢卻變成了劣勢；鐵路單位以事業(yè)單位身份去開展活動，國家又不投入人力和資金，鐵路單位辦社會的包袱越來越沉重，而且有時(shí)社會還不予認(rèn)可。當(dāng)前，鐵路單位潛伏多年的危機(jī)已經(jīng)開始暴露，全國鐵路客貨運(yùn)量在全國客貨總運(yùn)量中已由鼎盛時(shí)的60％以上降至40％左右。經(jīng)濟(jì)效益大幅度滑坡，債臺高筑，大多數(shù)分局一級負(fù)債就達(dá)數(shù)億元。職工收入、福利也大幅度下降。為此，筆者認(rèn)為，國家盡快明確鐵路的法律身份，讓鐵路去迎接激烈的市場競爭，在市場競爭中去拼搏，去求生存，求發(fā)展。

鐵路單位的本來面目就應(yīng)該是企業(yè)。

鐵路單位到底是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，還是企業(yè)？對于鐵路單位的這個整體屬性界定，是正確設(shè)置鐵路法人的前提。首先，鐵路單位不是國家機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)是統(tǒng)治階級為了實(shí)現(xiàn)自己的國家權(quán)力，對國家事務(wù)進(jìn)行組織和管理形成的完整體系，它包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)。它行使的是社會管理職能，而不是以經(jīng)濟(jì)利益為目的。而鐵路單位雖然也有一部分行政管理職能，但它大量的活動內(nèi)容是組織運(yùn)輸生產(chǎn)，并以獲取經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)。為此，把鐵路單位列為國家機(jī)關(guān)范疇顯然不妥。第二，鐵路單位也不是事業(yè)單位。事業(yè)單位活動的內(nèi)容和宗旨是為社會提供公益服務(wù)，資金來源主要靠國家財(cái)政撥付，鐵路單位雖然也有一些事業(yè)單位的事務(wù)，但它服務(wù)的對象主要是鐵路單位內(nèi)部，經(jīng)費(fèi)靠鐵路企業(yè)提供。為此，鐵路單位的整體屬性也不是事業(yè)單位。第三，那么，鐵路單位是不是企業(yè)呢？從馬克思主義學(xué)說原理講，鐵路運(yùn)輸是生產(chǎn)在流通領(lǐng)域的繼續(xù)，是生產(chǎn)的一部分。鐵路是通過大量人力、物力的投入，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、物資和人的位移，有投入有產(chǎn)出。而且不管是貨運(yùn)、客運(yùn)，各行各業(yè)利用鐵路也是一種生產(chǎn)、經(jīng)營活動。從企業(yè)開辦的要件看，鐵路擁有資金、經(jīng)營場地、從事運(yùn)輸生產(chǎn)活動，以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，它具有企業(yè)的基本特征和設(shè)立條件。因而，就中國鐵路業(yè)整體而言，它不是國家機(jī)關(guān)，也不是事業(yè)單位，而是名符其實(shí)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。這應(yīng)該是鐵路屬性的基本歸類，是鐵路單位的本來面目。為此，建議對現(xiàn)行鐵路法進(jìn)行必要的修改，按鐵路運(yùn)輸企業(yè)去設(shè)置鐵路法人，明確鐵路運(yùn)輸企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)競爭爭中的主體法律地位，并據(jù)此去設(shè)定鐵路企業(yè)與政府的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和在市場經(jīng)濟(jì)活動中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

三、圍繞確立市場經(jīng)濟(jì)主體資格，設(shè)立鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人的法律思考

鐵路企業(yè)法人設(shè)立應(yīng)根據(jù)企業(yè)的設(shè)立條件和鐵路業(yè)的個性特征，圍繞確立鐵路企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的主體法律地位，堅(jiān)持“一把握”“三分開”的原則去考慮它的框架構(gòu)想。

（一）堅(jiān)持把握企業(yè)的開辦條件和鐵路業(yè)的個性特征，考慮鐵路企業(yè)法人設(shè)置的層次結(jié)構(gòu)和獨(dú)立程度

鐵路既然是企業(yè)，那么設(shè)立鐵路企業(yè)時(shí)必須遵循民法通則及其他有關(guān)法律法規(guī)關(guān)于企業(yè)法人設(shè)立條件及法人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)定。同時(shí)，又要充分考慮鐵路的復(fù)雜性，考慮鐵路與其他企業(yè)相比有以下個性特征。第一，工作的高度集中統(tǒng)一性，并形成全國鐵路運(yùn)輸環(huán)節(jié)的連貫性，保證鐵路運(yùn)輸暢通。市場經(jīng)濟(jì)客觀需要和法人設(shè)置初衷，要求各個市場主體的獨(dú)立性、自主性、靈活性，這與鐵路企業(yè)不同。第二，經(jīng)營活動范圍的高度分散性、流動性。鐵路局、鐵路分局一般跨越幾個省區(qū)，甚至個別站段也跨越1—2個省區(qū)。有的鐵路員工、鐵路設(shè)備在全國鐵路流動。第三，固定資產(chǎn)難明晰，鐵路局之間、分局之間、站段之間設(shè)備交叉或相連，由于歷史原因國家投入和自籌資金難以分開。這給界定法人財(cái)產(chǎn)造成了困難。第四，工作效益難測算。鐵路工作環(huán)環(huán)相扣、缺一不可，而出的產(chǎn)品只是物資和人的位移，誰應(yīng)得多少收益很難準(zhǔn)確計(jì)算。這就給法人財(cái)產(chǎn)分析、利益分配帶來了一定困難。

鑒于鐵路業(yè)的上述四個特征，在設(shè)立鐵路企業(yè)法人時(shí)應(yīng)考慮兩個問題。第一，中國鐵路運(yùn)輸企業(yè)到底設(shè)立幾級企業(yè)法人較為恰當(dāng)。應(yīng)該既要考慮怎樣利于鐵路全方位參與市場經(jīng)濟(jì)活動，又要利于鐵路的集中統(tǒng)一指揮，同時(shí)還必須考慮企業(yè)設(shè)立的條件是否具備，是否具有企業(yè)的權(quán)利能力和行為能力。基于這三方面的因素，筆者認(rèn)為，就目前中國鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)際，可以設(shè)立全國鐵路、鐵路局、鐵路分局、站段四級鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人。第二，鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人的獨(dú)立性與其他企業(yè)相比應(yīng)有所差異。鑒于鐵路工作的不可分割性，財(cái)產(chǎn)明晰性差和效益測算難的特點(diǎn)，因此，就全國鐵路運(yùn)輸企業(yè)整體而言，應(yīng)是名符其實(shí)的法人實(shí)體，而鐵路局、鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系設(shè)定也只能相對明確。

（二）堅(jiān)持政企分開，徹底解決機(jī)關(guān)法人與企業(yè)法人雙重身份問題

現(xiàn)在的鐵道部是國家機(jī)關(guān)，工作人員是國家公務(wù)員而不是企業(yè)員工，而鐵道部主要活動內(nèi)容是企業(yè)行為。這樣以政府官員的身份干企業(yè)的活，其職權(quán)能否正確設(shè)定，其權(quán)利能否正確履行，其責(zé)任能否恰當(dāng)承擔(dān)，其效益能否達(dá)到最佳，這些都是令人深思的問題。為此，中國鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人設(shè)立應(yīng)該堅(jiān)持政府與企業(yè)分開。把鐵道部純政府機(jī)關(guān)職能部分分離出去，另外組建精干高效的管理鐵路的行政機(jī)關(guān)。將鐵道部企業(yè)職能分離出來，還權(quán)與企業(yè)，可按公司企業(yè)設(shè)立條件重新組建由國家控股的中國鐵路運(yùn)輸有限責(zé)任總公司，鐵路局、鐵路分局分別設(shè)立鐵路運(yùn)輸有限責(zé)任公司，站段設(shè)立鐵路有限責(zé)任專業(yè)公司。分別明晰國家與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的財(cái)產(chǎn)界限，各個層次鐵路公司與總公司的財(cái)產(chǎn)關(guān)系要具體，要明確相互權(quán)利義務(wù)。鐵路內(nèi)外之間、上下之間均以企業(yè)法人的平等身份，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律去組織經(jīng)營活動。

（三）堅(jiān)持企政分離，徹底解決企業(yè)與國家機(jī)關(guān)不分的問題

現(xiàn)在的鐵路局、鐵路分局既是運(yùn)輸企業(yè)，又在行使法律法規(guī)授予的行政機(jī)關(guān)管理職權(quán)，鐵路局、鐵路分局設(shè)有司法機(jī)關(guān)，這在當(dāng)今中國的企業(yè)中唯獨(dú)鐵路企業(yè)一家。這種在企業(yè)中設(shè)國家職能部門，不僅加大了鐵路企業(yè)的財(cái)力負(fù)擔(dān)，影響了鐵路企業(yè)全身心抓生產(chǎn)促營銷，同時(shí)影響國家權(quán)力的正確行使。為此，鐵路企業(yè)法人設(shè)置應(yīng)該把法律法規(guī)授予的國家行政機(jī)關(guān)管理職能和司法權(quán)分離出去，這些機(jī)構(gòu)可改設(shè)在當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，鑒于鐵路企業(yè)的特殊性，不可缺少這些機(jī)構(gòu)，也可將這些機(jī)構(gòu)改為派駐，但人權(quán)和財(cái)權(quán)應(yīng)與鐵路企業(yè)脫鉤。新晨

（四）堅(jiān)持企社分離，徹底解決鐵路運(yùn)輸企業(yè)辦社會的沉重包袱

現(xiàn)在鐵路內(nèi)部非經(jīng)營性的事業(yè)單位、后勤服務(wù)保障部門相當(dāng)多，形成鐵路是肝膽俱全的“小社會”。既影響了這些單位和部門設(shè)施的利用和專業(yè)技術(shù)人員特長的發(fā)揮，又使鐵路企業(yè)越來越難承受這些物力、財(cái)力、人力耗費(fèi)。鐵路法人設(shè)置應(yīng)突出運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位，必須把這部分非經(jīng)營性事業(yè)單位和后勤服務(wù)保障部門徹底地從鐵路運(yùn)輸企業(yè)中分離出去，把本屬于社會服務(wù)范疇的事交還給社會去辦。這些單位和部門與企業(yè)分離后，其歸宿可以直接交給地方事業(yè)部門，也可單獨(dú)開辦社會服務(wù)性公司企業(yè)。使鐵路運(yùn)輸企業(yè)卸掉包袱輕裝上陣，集中精力去參與市場經(jīng)濟(jì)活動。

上述只是對鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人設(shè)置的框架構(gòu)想，由于鐵路工作的特殊性和長期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式上運(yùn)作的慣性，使鐵路運(yùn)輸企業(yè)法人設(shè)置有一定的難度。但是，鐵路業(yè)面對的激烈競爭市場告訴我們，鐵路業(yè)無論遇到多少艱難險(xiǎn)阻都應(yīng)該勇敢地朝著改革之路走下去，而且早走比晚走主動。同時(shí)只要國家下定決心，堅(jiān)持理順關(guān)系、突出主體、兼顧其他原則，仔細(xì)地處理好政企政分開、企社分開的善后事宜，盡快確立鐵路運(yùn)輸企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的主體法律地位，為鐵路參與市場競爭創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，中國鐵路才能夠渡過難關(guān)，在市場經(jīng)濟(jì)競爭大潮中再次崛起。