醫療機構記分管理制度的法律分析范文

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2009年，《衛生部關于印發<醫療機構校驗管理辦法（試行）>的通知》（衛醫政發〔2009〕57號）的頒布標志著醫療機構不良執業記分制度正式作為醫療機構監督管理手段在全國范圍內建立。2014年8月1日，《重慶市醫療機構管理條例》（以下簡作《條例》）的通過，則標志著該制度被正式寫入地方性法規，并為該制度的實施提供了充分的法律依據。本文將從該《條例》第五十三條入手，分析醫療機構不良執業行為記分管理制度的法律基礎及存在的問題，并在此基礎上提出完善醫療機構不良執業記分制度的建議對策。

一、醫療機構不良執業行為記分管理制度的法理分析

《條例》第五十三條規定：“市、區縣（自治縣）衛生計生主管部門應當建立醫療機構不良執業行為記分制度，對醫療機構的不良執業行為進行記錄和評分，定期向社會公布醫療機構記錄、評分和處理結果。”該條規定其實質是將行政管理實踐中已存在的違法行為記分制度與違法行為公布制度進行了有機結合。因此，針對其中的相關制度，有必要進行一分為二的分析。

（一）違法行為記分制度違法行為記分制度最早出現在駕駛行政許可監管規范當中。后來，海事行政監管領域也引入了這項制度。[1]《衛生部關于印發<醫療機構校驗管理辦法（試行）>的通知》（衛醫政發〔2009〕57號）第五條第一款規定：“地方衛生行政部門建立醫療機構不良執業行為記分制度，對醫療機構的不良執業行為進行記錄和評分，記錄和評分結果作為醫療機構校驗的依據。”自此，違法行為記分制度正式全面地在衛生系統建立起來，并日益成為較為常用的一種醫療機構監督手段。據統計,截至目前已經有26個省、自治區、直轄市制定了醫療機構不良行為記分管理的相關制度。關于違法行為記分制度的性質，目前僅有少數學者研究涉及，但基本都集中在對違法駕駛記分制度性質的探討上，主要表現為四種觀點：一是“行政確認說”。該觀點認為，由于記分不直接界定駕駛員的權利義務，而是由公安機關交通管理部門對機動車駕駛員違章行為嚴重程度進行證明和認定，依法證明該法律事實的真實性，以確定駕駛員是否要承擔將來的某種“行政義務”，交警記分行為屬于行政確認行為。二是“行政記錄說”。該觀點認為，交通警察記分行為是公安交通管理部門在對違章駕駛員作出行政處罰的基礎上，對違章行為的記錄行為。三是從具體“行政行為”說。該觀點認為，對違法行為的記分行為，行政相對人不服時只能針對行政處罰行為提出異議，包括行政復議或行政訴訟等；如果該處罰行為被變更或被撤銷，記分行為也就相應地被變更或被撤銷。因此，違法行為記分應定性為“二次具體行政行為”或者叫“從具體行政行為”。四是“教育措施說”。針對違章駕駛行為記分性質，公安部相關文件中明確違章記分是預防和減少機動車駕駛員交通違章行為發生的一種有效教育措施。根據《醫療機構校驗管理辦法（試行）》的要求和各地立法實踐來看，筆者認為，醫療機構違法行為記分制度與道路交通違法行為記分制度最大的區別，在于并不一定與行政處罰同時發生，但是與醫療機構校驗緊密聯系，因而具有行政確認或行政記錄兩種行為狀態。醫療機構違法行為的記分制度具有對違法行為記分客觀性、單次記分效果隱性與累積記分懲戒效果疊加性的特點，屬于一種數字化表現狀態下的行政許可累犯責任規制模式，它是對醫療機構取得執業許可證后的一種重要的后續監管方式。

（二）違法行為公布制度在我國，違法行為公布制度較早地被物價部門采用，之后在稅務征繳、計劃生育、環境監管、食品藥品監督等行業管理中普遍應用。公布違法行為本身并不能給不服從行政處理決定的行政相對人直接帶來法律上的不利后果，但卻間接地帶來了名譽等人格權的貶損以及社會評價的降低，屬于一類聲譽罰。[6]因此，行政機關公布相對人的違法事實能夠對其產生巨大的心理壓力，使其迫于社會輿論壓力不敢再犯，從而達到社會治理的效果。違法行為公布制度在衛生計生系統的適用也較為廣泛，甚至出現較為常態化的趨勢。如海南省、江蘇省南京市等地每月度公布醫療機構不良執業行為被記分情況，廣東省肇慶市等地每半年度公布醫療機構不良執業行為記分情況，廣東省深圳市、佛山市等地每年度公布醫療機構不良執業行為記分情況。綜合可見，我國已經基本建立起的醫療機構不良執業行為記分制度，實際上是醫療機構的違法行為記分公布制度。但是鑒于目前我們對這項制度尚缺少深入的研究，還存在制度構建不甚合理、各地執行情況不平衡等諸多需要不斷完善之處。

二、醫療機構不良執業行為記分管理制度實施于醫療機構監管時所存在的問題

（一）法律基礎薄弱雖然，《行政處罰法》第八條規定有警告等六類行政處罰措施和一個兜底性條款，但衛生計生法律法規中并未對此進行過創設性細化。目前，該項制度普遍的依據還只是2009年原衛生部醫政司的一紙通知，這使得該項制度的法律基礎非常薄弱，并影響了該制度的實施與完善。

（二）法律概念混亂目前已經制定實施辦法的省份中，福建、廣東、山東等14省使用的是“記分制”，安徽、北京、甘肅等12省使用的是“積分制”，兩個概念實際沒有明顯的區別。同時，使用“不良執業行為”替代“違法行為”的做法，客觀上也使概念的內涵彈性過大，有失周延。

（三）記分項目不一《上海市醫療機構不良執業行為積分管理辦法》規定的記分項目總數為71項，《北京市醫療機構不良執業行為積分管理暫行辦法》規定的記分項目總數為57項，《重慶市醫療機構執業違規行為實行記分管理暫行規定》規定的記分項目總數為30項。這樣的規定致使醫療機構監管存在盲點，客觀上造成了有些違法行為在某些省、市要記分，而在某些省、市不記分、甚至合法化的不公現象（見表1）。

（四）記分標準各異由于沒有統一的上位法約束，各地對于同一違法行為的記分標準各異，因而出現了同一違法行為但處理方式和結果卻不一致的局面。例如，使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的，《寧夏醫療機構不良執業行為積分管理辦法》第八條第二項規定記2分，《北京市醫療機構不良執業行為積分管理暫行辦法》第十條第四項規定積4分，《福建省醫療機構不良執業行為記分管理暫行辦法》第六條第三項則規定記15分（見表2）。

（五）記分使用失范就目前關于醫療機構執業違法行為記分法律責任的設定現狀而言，整體處于失范狀態。例如，《江蘇省醫療機構不良執業行為記分管理辦法(試行)》第十四條規定：“暫緩校驗期內，醫療機構不良執業行為記分累積超過6分的，認定其不能通過校驗，注銷其醫療機構執業許可證。”但根據《行政許可法》第七十條的規定，行政許可注銷是指行政機關在法定情形下注明取消行政許可，屬于中性的行政行為，并不具有懲戒功能，因此，較為普遍的將記分情況直接作為注銷許可依據的作法，逾越了使合法行政許可消亡應盡之程序，制度設計有失規范。

（六）救濟通道不暢由于醫療機構記分管理依據、規范、程序的不統一性，客觀上也造成了對當事人被記分是否可以被救濟、如何救濟的認識不統一的問題。例如：2007年8月，當事人因不服上海市某區衛生局做出的記分處理，向上海市衛生局提出行政復議申請，上海市衛生局認為記分不屬于具體行政行為，作出了不予受理行政復議決定；《浙江省醫療機構不良執業行為記分管理暫行辦法》作為少數規定當事人救濟渠道的省份，其第七條規定“醫療機構對記分不服的，可在收到現場檢查筆錄起3日內進行陳述和申辯，衛生行政部門應當組織復核”，盡管這一規定有以復核這一內部程序救濟取代行政復議等外部程序救濟的嫌疑，但大多數省份的文件甚至壓根沒有權利救濟的相關規定。

三、完善醫療機構違法行為記分公布制度的構想

醫療機構是一種集公益性、經營性和信息嚴重不對稱性等特點于一身的法律主體，監督難度很大。違法行為記分公布制度可以通過較低的行政成本，影響醫療機構的聲譽，影響患者的就醫選擇，間接倒逼醫療機構合法執業，從而達到社會治理的預期效果。誠如英國學者奧格斯所言：“假定消費者能夠在實踐中也確實會利用信息披露做出理性的決定，并且如果我們能夠避開家長主義作風，那么可以肯定這種規制形式存在的優勢：選擇權被保留了，且成本收益分析交由私人來衡量，而私人可能比公共機構更適合于進行此類評估。”為了進一步完善醫療機構不良執業行為記分管理制度，發揮該制度對醫療機構的監管作用，筆者認為應當從以下兩個方面進行完善：

（一）鞏固其實體法違法行為記分公布制度在現代信息社會中對醫療機構監管發揮的積極作用不容否定，然而一旦濫用，也將造成對私權的僭越。因此，在修訂國務院《醫療機構管理條例》時，應該將其明確寫入該立法，規范其法律概念，明確其法律地位、適用條件和基本標準，從而保證公權力在法治的軌道中平等對待所有違法行為。

（二）完善其程序法正當程序原則同樣是違法行為記分公布制度必須遵循的“定律”。具體而言，就是要細化醫療機構違法行為記分公布的方式、時限等，明確當事人對記分公布情況持有異議時的陳述申辯權利和較大分值記分時申請聽證權利，完善相關救濟程序。德國法學家耶林說：“刑罰如兩刃之劍,用之不得其當,則國家與個人兩受其害。”[14]在放開社會資本進入醫療領域的大背景下，如何有效加強醫療機構監管是衛生計生系統面臨的一個巨大考驗；如何讓現有制度最大限度地發揮其張力是每一名衛生計生系統管理者需要思考的問題。《重慶市醫療機構管理條例》第五十三條對此進行了一次有益的嘗試，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

作者：程雪蓮 楊洋 單位：重慶市衛生和計劃生育委員會保健處