我國公共政策執行策略研究范文

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摘要:本文擬對我國地方政府公共政策執行中存在的問題做一初步探討。首先，從執行尺度不統一、執行態度不端正、執行力度不夠、執行效果不佳和執行滿意度不高等幾個方面探討我國地方政府公共政策執行存在的問題;其次，從執行體制的缺陷、執行主體的素質問題和執行環境的干預幾方面探討問題的成因;最后，提出相關對策建議。

關鍵詞:地方政府;公共政策;執行策略

一、我國地方政府公共政策執行存在的主要問題

(一)執行尺度不統一

所謂尺度是指政府部門是否按照政策的要求與標準執行。影響執行尺度問題的因素很多，但是就地方政府執行層面而言，表現為地方主義或部門本位主義導致政策的執行標準被篡改、扭曲、變形以有利于局部利益，使政策在具體執行過程中的標準被模糊化、復雜化，政策執行標準成為基層執行人員送人情和謀私利的工具與手段。此外，地方政府執行人員自身素質低下，導致對政策認識的不徹底、不深刻，標準被不適當執行。正是由于地方利益、人情關系、素質低下等因素導致地方政府執行人員在執行政策的具體過程中，標準不統一或者被有意識地弱化，一桿稱兩個星，一碗水不端平，對不同的政策目標團體采用不同的標準，其結果是好的政策由于執行尺度不統一造成惡的結果和差的執行力。

(二)執行態度不端正

當公共政策傳遞到地方政府組織或部門時，極有可能被地方政府執行部門進行有利于自身利益的政策過濾或者政策解釋，以至于政策權力化、權力部門化、部門利益合法化。在如此消極的執行態度影響下，必然形成推托敷衍、陽奉陰違、斷章取義、擅自發揮、濫用曲解政策的行為與方式，導致執行效率低下、執行力缺失。此外，官僚體制壓制人性，不鼓勵積極性與創造性的體制導致執行人員訓練有素卻又極端無能。尤其在基層政府組織內，行政人員缺乏敢想敢干、敢為人先的激情與態度，養成“等、靠、要”的嚴重思想，沖勁不足。缺乏創新與激情是各縣級領導及干部當前存在的主要思想問題，進而形成只想保位子、保帽子的保守思想。領導與行政人員的這種態度在具體工作中則表現為責任意識淡薄、不思進取、得過且過、缺乏創新、畏懼困難等，造成極低的執行力。

(三)執行力度不夠

基層政府在執行上級政策時沒有做到認真負責、全力以赴、全心全意地執行政策，使得執行力度弱化，執行力不高。而在政策執行中出現的利益集團、地方保護主義、部門利益主義等，不但降低執行效率、效果，而且助長了公共政策執行腐敗，增加了政策執行成本，使政策執行力逐級遞減，引起人們的不滿和抵制。所謂“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人”，就是政策執行力逐級遞減最典型的表現。

(四)執行效果不佳

政策執行效果問題是和我國政府行政組織體系整體的評價標準相聯系的，我國政府在進行預算與評估時，不是將政策“利潤”作為推動和評估的標準，而是將執行規模，如成立了多少機構、配備了多少人員、開了多少次會議、調撥了多少資源等作為績效評估的標準，這樣的成本與收益之間的割裂狀態導致基層政府在執行過程中不注重執行成本的控制，反而有意識地擴大執行成本，以顯示本級政府對政策執行的重視程度與資源投入力度，這種現象在實際過程中表現為以成本投入計算執行效果的方法，而同時結果導向的執行效果計算方法的可操作性較差，我們無法同時計算某項政策執行的社會效益與經濟效益的實際收益，無疑會導致執行成本增加。

(五)執行滿意度不高

地方政府執行過程中的濫用職權、暗箱操作、侵犯公益、強奸民意、貪污受賄等不良現象根本無法獲得人民發自內心的服從、遵守、認同與支持。總理在政府工作報告中曾指出，“一些政府工作人員弄虛作假、奢侈浪費、甚至貪污腐敗”。在基層政府主要表現為隱性不作為，致使社會問題與矛盾久拖不決，對政策斷章取義，混水摸魚，一切以有利于自身執行與利益為標準。基層公務員還普遍存在第三種狀態，即不務公事、只圖權力、逃避責任、世故圓滑、小富即安、浮華浪費、居功自傲、不思進取、信奉“潛規則”等。如此狀態下民眾的執行滿意度必然降低，而如果民眾滿意度降低那就意味著公共政策執行滿意度的降低，執行滿意度降低也就意味著公共政策執行已經失去了本真價值。

二、我國地方政府公共政策執行存在問題的成因

(一)執行體制的缺陷

根據我國法律的有關規定，公共政策執行體制中有上對下的監督、下對上的監督、平行級之間的監督，有委托與受托、合同雙方之間的監督，也有專業機構的專門監督和非專業機構的一般監督。但在地方政府政策執行過程中，依然缺乏完善的監督機制，不利于對政府政策執行中問題的監控和糾正。

(二)執行主體的素質問題

首先，政策執行者認識水平有限，不能正確地理解政策。政策執行者特別是領導者由于沒有掌握現代市場經濟條件下執政的規律，缺少科學化、民主化決策的意識，沒有接受現代科學知識的訓練，缺少科學、有效地執行政策所必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質，缺乏理解和把握政策規定和精神實質的能力，缺乏制定執行計劃的能力，導致政策在宣傳、解釋、傳達、執行中的失真、失當、失誤，很難做好政策實施的宣傳指導工作，很難制訂正確的執行方案，也很難協調溝通各種關系和取得政策執行所需的各種資源，造成在政策執行中“無意”地曲解了政策。其次，政策執行主體的思維方式與現代化社會的要求有較大差距。因為他們長期接受傳統思想的教育，在計劃經濟體制下形成了僵化的思維模式，不能準確地理解和執行政策。政策執行就是要把政策方案從觀念轉變為現實，在這個過程中會出現許多意想不到的情況，會遇到各種各樣的阻力和干擾，這些同樣妨礙著執行人員準確執行政策。政策執行者習慣教條化地執行政策，只會運用強制手段而忽視思想誘導作用，缺乏創新意識，導致政府與公眾矛盾激化，影響政策落實。例如，政府對科技創業給予了政策上的強力支持和戰略傾斜。但是實際上，以“科技興國”為戰略的眾多政府政策在執行層面上卻是令人失望的。政府在具體的操作層面仍然采用姜太公釣魚、守株待兔的方式。對自己應該扶持、關注、關心的群體缺乏主動服務的意識和行動，缺乏一套與市場經濟體制需求相適應的評估體系，還是停留在看報告、寫材料的工作方式上。最后，一些基層政府的執行人員往往習慣于用簡單、粗暴的辦法處理當前復雜的人民內部矛盾。似乎一切問題的解決，都可以用“快刀”，只要上級政府出面干預就能解決，而不重視自己處理復雜問題的能力。基層政府執行主體的執行手段粗暴野蠻，造成執行的偏差和扭曲，影響政策執行效果。

(三)執行環境的干預

一是政治環境。公共政策執行者和政策對象所面臨的政治環境，不僅可能影響公共政策對象對政策的接受程度，而且還會影響到政策執行者所采取的行動。通常，影響公共政策執行的政治環境包括政治制度和國內外政治環境。如果政治制度穩定，社會寬容，法制健全，政府依法行政，可以大大減少因為濫用權力和違法執行而導致的執行歪曲和偏差。二是經濟環境。在一般情況下，某一社會的經濟越是富有活力，就越有助于政策的有效執行;反之，不良的經濟環境則會引起人們在認知上、情感上以及評價上的改變。必要的經費是政策執行的物質基礎。財力匱乏、物質基礎薄弱，必然使政策執行動力不足，效果不佳。我國很多政策之所以執行起來困難重重，其重要原因在于經費缺乏。三是文化環境。主要是指作用于決策執行的思想意識形態、觀念、道德、信仰等。文化環境對決策執行的影響較遲緩，作用的時間卻較長。由于我國幾千年封建文化的影響，形成了根深蒂固、具有中國特色的“官文化”。一是執行者的“官本位”意識和集權思想，容易造成權力過分集中，導致官僚主義;二是臣民心理和小農意識，這容易導致人們政治冷漠，降低政治使命感和責任感，不能或不愿通過合法途徑對決策執行主體的各種不法行為進行監督和舉報。

三、對策建議

(一)深化行政管理體制改革

1.減少縱向層次設置

在縱向設置上縮減層次，以減少因層層傳達而導致的信息扭曲和執行誤差。建立科學的競爭和淘汰機制，健全規范的執行監督機制，確保規劃有效落實。做到決策過程中充分發揚民主，不僅政府自己監督自己，還要讓政策的對象即人民群眾來監督，這也是最有效的監督。盡快制定完善各項執行監督制度，強化對重大決策和部署執行情況的督促檢查，嚴肅行政監察紀律，以提高政府干部執行的責任感。

2.建立高效的政府運行機制

要減少執行中的摩擦和不協調的情況，就要做到:第一，科學設定和分配權力，建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，避免權力的非程序運行和權力的濫用。第二，建立高效靈敏的執行指揮體制，簡化繁瑣手續，減少中間指揮層次和多頭指揮情況，使組織能夠對執行過程中出現的新情況新問題做出快速靈敏的反應。第三，建立高效的政府資源配置機制，確保資源配置的合理高效，有必要建立政府資源配置的一般流程和應急流程，即使在緊急時期，也可以通過應急流程保證政府執行工作的資源需要。第四，建立公平有效的績效獎懲機制，實行獎功罰過，以更好地激發公共政策執行的積極性。

3.明確劃分管理權限

優化和規范職能部門的配置，避免出現重復執行、多頭執行或者無人執行的情況。并對行政執行工作進行專業性的分類，通過職位分類使政府干部向職業化方向發展。在考察執行結果時要注意執行成本，也要注意由此產生的社會效益和環境效益。對決策、部署執行不力者，要追究相關責任，該撤職的撤職，該處分的處分。旗幟鮮明地關心、支持和重用那些講真話、干實事、敢抓敢管的行政人員。

(二)完善公共政策執行利益均衡機制

1.建立利益引導機制

人的利益追求是多元化的，每個人所追求的利益都不相同，這必然會沖擊政策執行主體的利益觀，從而發生上下級利益追求不一致的情況。因此，通過建立有效地利益引導機制，使下級政策執行主體樹立正確的利益觀，特別是全局觀和長遠意識，以及合法、合理、公平、公正的利益獲取觀，最終實現各利益主體正確處理集體利益和個人利益、整體利益和局部利益、短期利益和長遠利益之間的關系。

2.建立健全利益共享機制

大多數情況下，集體利益和個人利益、國家利益和地方利益、長遠利益和短期利益是一致的，這就意味著符合集體利益、國家利益和長遠利益的政策并不會損害個人利益、地方利益和短期利益，這時它們之間是可以完全共享的。然而，這種情況是建立在合理的利益共享機制之上的，上級政府必須清醒地認識到，當下級政府通過其自身付出的努力而獲得全局利益時，他們也具有共享權，不能夠只單單強調共同付出，而忽視最終利益的分配和共享。對各級政策執行主體也是一樣，應該讓所有付出了工作努力的執行主體均獲得與付出相當的物質和精神獎勵。建立健全利益共享機制，促進利益共贏，對于提高上下級機關和執行人員的執行意愿和執行積極性起著重要的作用。

3.建立利益調節機制

通過利益調節機制，可以協調全局利益和局部利益、集體利益和個人利益之間不一致的地方。通過建立利益調節機制，充分發揮上級機關的宏觀調控作用，兼顧不同層級的利益需求，縮小各級政策執行主體的利益差距。綜合運用經濟、法律、行政等手段，有效調節中央與地方之間、組織與個人之間的利益關系。同時，在調節的過程中，還要建立暢通的利益溝通機制，這是保證下級政策執行人員利益表達的渠道。

(三)提高地方政府政策執行素養

1.提高政策對象文化水平和社會責任感

政策對象的文化程度是政策對象素養的重要組成部分，它不僅影響政策對象的認識能力，而且對政策對象的價值理念都有重要影響。政策對象努力提高自身文化水平不僅是提升政策執行力的需要，也是維護自身權益和合理表達自身訴求的需要。增強政策對象的社會責任感有助于減少政策執行阻力、降低政策執行成本，在一定程度上可以減少政府調節的范圍。從政府活動的最終目標來看，其通過政策的制定和執行來調整社會關系，解決社會問題。但是，社會發展不單單是政府的責任，作為政策對象的廣大民眾也是社會的主體。“天下興亡、匹夫有責”，有強烈的社會責任感的民眾總會密切地關注社會發展并能積極地投身其中。

2.加強政策的學習與宣傳

加強對政策的學習和宣傳，縮短政策對象和政策執行者之間的心理、思想距離，減少政策目標和政策對象認識方面的差異，從而增進政策對象的理解和寬容，降低政策執行成本。這不僅有利于將公共政策轉化為民眾的內心信念和自覺行動，更有利于提高社會的整合力和凝聚力，提升政策執行力，保證公共政策的有效、正確執行。因此，各級政府機關一定要多渠道、多角度地做好政策的宣傳工作，增強政策對象對政策實施的意義和目標，步驟和方法的理解。

(四)完善地方政府政策執行考評機制

1.建立政府政策執行績效評估制度

政策執行績效評估是根據執行的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政策執行過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。要通過科學的方法，對政府部門及其行政人員的政策執行績效進行全面考核與評價，并把考評結果與執行主體的薪酬、培訓、獎懲、晉升等聯系在一起，提高執行主體的積極性、主動性和創造性。

2.強化政策執行監控機制

一個強大、統一、相對獨立的行政監督系統是保證各項政策貫徹實施的關鍵。要做到監督系統具有相對獨立性，政策制定者要把監督機構置于自己的直接指導之下，不受其他部門的左右，更不能把監督權力下放給執行機構去管理，受其轄制。否則，監督機構就難以發揮作用。要保證監督的客觀性和公正性，監督系統對于政策制定者來說也應有相對的獨立性。同時，實現地方政府公共政策執行的公開化，提高公共執行活動的透明度，讓群眾和新聞媒體對執行的領導、協調和控制環節有所了解，接受群眾和輿論的監督，提高社會對執行的認識和配合程度，這既有利于公共政策執行目標的實現，又能促使公共政策的民主化進程。群眾監督和新聞媒介的監督是實施政策監督過程中一種最公開、最經常、最廣泛、最有效的監督。

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作者：李芬 單位：東北財經大學