社會性別主流化中的公共政策研究范文

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自1995年聯(lián)合國第四次世界婦女大會上首次承諾社會性別主流化以后，中國一直致力于消除性別歧視，實現社會性別平等的偉大目標，很大程度上提升了婦女的地位，贏得了國際社會的廣泛認可和贊譽。但值得注意的是，就業(yè)性別歧視、生育性別偏好、家庭暴力等嚴重侵犯女性合法權益的問題依然沒有得到根本解決，男女平等的基本國策無法真正落實到位。因此，必須在剖析公共政策促進社會性別平等現狀的基礎上，厘清制約男女平等實現的癥結和突破點，在改革中進行大膽嘗試，力爭在社會范圍內的社會性別主流化。

一、社會性別主流化的內涵及要求

1．社會性別主流化的內涵“社會性別主流化”，源自對英文gendermainstre-aming的翻譯，也可引申為性別觀點、平等或意識主流化［1］。社會性別主流化概念的提出和發(fā)展經歷了半個多世紀的孕育過程。從1946年婦女地位委員會成立以來，聯(lián)合國頒布了許多維護婦女權益的國際性條約，為在法律上提升國際婦女地位做出了不懈的努力。到1985年，第三次世界婦女大會通過的《內羅畢戰(zhàn)略》首次出現了gendermainstreaming一詞，并將其定義為把社會性別意識納入到社會發(fā)展和決策的主流，此后社會性別主流化的內涵得到了不斷的發(fā)展和完善。1995年，聯(lián)合國第四次世界婦女大會通過的《北京行動綱領》對社會性別主流化做出了集中表述，社會性別觀點被納入社會發(fā)展各領域的主流，社會性別主流化成為促進社會性別平等的全球戰(zhàn)略，國際社會開始有意識地順應這一趨勢。此后在2000年的“北京+5”會議，2005年的“北京+10”會議和2010年“北京+15”會議上社會性別主流化戰(zhàn)略均得到了充分重視和強調。1997年，聯(lián)合國經濟和社會理事會一致認為，將性別問題主流化是一個過程，在這個過程中要對社會上各個領域和層面上的任何一個包括法律、政策和項目在內的計劃行動給男女兩性造成的影響進行分析［2］。《消除對婦女一切形式歧視公約》從聯(lián)合國大會通過至今已經有36年的歷史，該條約的締約國也從包括中國在內的64個國家衍生到現在的187個國家。社會性別主流化正在全球范圍內得到認同、普及和發(fā)展。在中國，社會性別主流化被賦予了更為豐富的時代內涵。社會性別主流化進程應當和中國社會的發(fā)展緊密結合，它是社會主義社會更好地調解社會矛盾，維護公平正義，促進社會主義和諧社會的建成和實現中國夢的重要路徑。

2．社會性別主流化的要求社會性別平等是社會性別主流化的最終目標。為實現這一目標，應滿足社會性別主流化的核心要求。首先，社會性別主流化要求按性別觀點解構整個世界，以社會性別平等的視角融入不同政策和項目，從項目計劃安排到過程實施，再到結果控制的整個流程，以期提高主流政策的有效性。社會性別主流化并不是將男性和女性問題割裂看待的一個分裂的性別理論，它是一個要通過修改既有的關鍵概念以更好地認清按性別分類的世界的過程。其次，社會性別主流化要求滲透到社會生活的每一個領域。一方面，它要求在各個領域和層面上的任何行動都要對男女兩性產生的影響進行分析;另一方面，它要求在政治、經濟和社會各領域所采取行動的整個生命周期，都要把婦女和男人的關注點和過往經驗作為不可或缺的一部分進行考慮，以使男性和女性得益相同，縮小社會性別不平等趨勢。最后，社會性別主流化應該堅持“雙頭戰(zhàn)略”。在制定國家法律法規(guī)和公共政策的時候，政策制定者所考慮的因素不能僅限于政策本身不與男女平等原則相沖突，還要考慮社會的實際情況，承認男女兩性的發(fā)展起點不同。看似性別平等的政策可能會對男女兩性造成不同的結果，因此要給予女性以必要的政策傾斜，并為其制定特殊的政策保障，防止出現新的性別不平等問題或者將原有的性別不平等問題擴大。建國以來中國婦女的政治參與度一直明顯低于男性，因而《中國婦女發(fā)展綱要》、《選舉法》等國家法律政策以及一些地方法規(guī)明確規(guī)定了婦女參政的比率，保證了婦女政治參與度的有效提升。

3．社會性別主流化的檢驗檢驗社會性別平等的主流化程度，通常是通過性別不平等指數進行衡量。性別不平等指數是反映男女兩性生殖健康、賦權和勞動力市場三個維度的不平等綜合度量指標。2013年，我國的性別不平等指數為0.202，在世界排名為37位［3］。雖然這個數字與參與排名的全球187個國家相比比較靠前，但與我國文化背景相似的韓國(17位)和日本(25位)均在中國前列。另一方面，中國近幾年來性別不平等指數排名一直維持在世界30余位的水平，沒有較大幅度的提升。這說明近幾年國內推進社會性別平等工作遇到了瓶頸，沒有得到實質性進展。由此可見，我國仍需要在理論和實踐兩個層面進行探索創(chuàng)新，促進社會性別的主流化。聯(lián)合國千年首腦會議上，涉及貧困消滅，教育普及，兩性和諧，健康關注，可持續(xù)發(fā)展等方面的八項目標被寫入《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》中。實際上，社會性別平等體現在這其中的各個具體目標當中。包括我國在內的近200個聯(lián)合國會員國已做出承諾，最遲在2015年實現聯(lián)合國的千年發(fā)展目標，而此刻恰好處于聯(lián)合國“千年發(fā)展目標”評估及“2015年后千年發(fā)展目標”的轉折點，2015年社會性別主流化的發(fā)展動態(tài)將直接影響未來社會性別主流化的進程。提高八項目標的完成質量，追求更高層次的社會性別主流化，構建和諧的兩性發(fā)展環(huán)境依然任重道遠。

二、我國當前社會性別主流化進程中面臨的公共政策困境

1．公共政策的性別盲視現象依然存在縱觀全國以及各地方公共部門制定的政策，均是將男女平等的基本國策作為既定的事實。雖然在公共政策中沒有出現明顯的性別歧視性文字，看似公平、平等，但實際上中國的許多主流政策中包含了大量性別盲視的隱患，造成了對女性的間接歧視，社會性別差距在公共政策的性別盲視中不斷擴大。中國于2007年頒布的《就業(yè)促進法》雖然在條款中提出要對女性就業(yè)進行保護，但十分粗線條，而且沒有配套的具體制度，實際上女性的平等就業(yè)權沒有得到保障。經過對世界銀行統(tǒng)計數據的分析，自《就業(yè)促進法》頒布以后，中國15歲以上男女兩性勞動參與率之差一直呈增長趨勢，如圖1所示。兩性勞動參與率差別越大，對經濟社會的貢獻也就越失衡，女性的社會地位和話語權也將遭到威脅。新中國成立以來，大批婦女投身于工作勞動當中，為中國社會主義現代化建設做出了卓越的貢獻，但這并不意味著職場中性別歧視的消除。有最新的權威調查顯示，中國內地的企業(yè)女性高管大多分布在人力資源、財務管理等管理支持類崗位，而在首席執(zhí)行官、董事總經理等核心管理層，男性依然保持絕對的主導地位［4］，“玻璃天花板效應”并沒有在國內企業(yè)女性高管比例大幅提升中得到真正破除，調整女性高管的分布結構，是今后相關公共政策的制定所應該側重的方面。另外，我國的創(chuàng)業(yè)政策在創(chuàng)業(yè)政策細分時更多地給予留學歸國人員和高校畢業(yè)生以政策傾斜，而針對女性創(chuàng)業(yè)問題，目前只有婦女聯(lián)合會為創(chuàng)業(yè)女性提供小額貸款的通道，而在國家或各級政府及相關部門制定的創(chuàng)業(yè)政策中，社會性別因素幾乎沒有體現，更沒有做到建立專門的婦女創(chuàng)業(yè)政策體系。從2015年萬事達卡的女性先驅指數的指標數據中可以看出，與往年相比，我國大陸女性在“就業(yè)”和“擁有自己的企業(yè)”兩個方面均有較為明顯的下降。這意味著未來我國的創(chuàng)業(yè)政策如果仍然忽視性別問題，將會持續(xù)減少大量潛在的穩(wěn)健、高層次女性企業(yè)家。

2．公共政策系統(tǒng)缺乏社會性別評估體系中國目前在落實社會性別平等的具體實施機制方面仍不完善，社會性別評估體系還沒有建立起來。公共政策系統(tǒng)中各個構成要素之間的有效配合也有賴于社會性別評估機制的平穩(wěn)合理運行。在公共政策的復雜系統(tǒng)中，沒有經過必要的性別預評估、評估和糾偏程序，公共政策落實效果無法得到保證。前期的性別預評估機制的缺乏，使得絕大多數公共政策在出臺前沒有充分考慮性別因素，造成政策的公平性和未來實施效果大打折扣;政策實施過程中的性別評估機制的缺乏，導致公共政策的運行情況得不到及時反饋，性別不平等狀況無法被消除于起始階段;而由于缺乏公共政策實施后的性別糾偏機制，只能任由公共政策所帶來的性別歧視后果不斷擴大，無法進行快速有效的政策彌補，造成性別不平等加劇。目前我國江蘇、浙江、安徽等省份正在籌備或已經開展政策法規(guī)性別平等咨詢評估機制工作，但是這些政策文件大多側重在政策法規(guī)的“事后”評估，依靠評估工作專家組對政策運行情況進行調研和論證，但是缺乏政策出臺前期的控制和出現偏差后的調整計劃，勢必不能很好地縮小公共政策的性別風險、成本和調整周期。在技術支持層面，社會性別的戰(zhàn)略工具仍不完善。社會性別預算和社會性別審計是實現社會性別評估和社會性別主流化的兩個重要工具［5］。但全口徑預算體系和性別統(tǒng)計指標體系的缺乏，導致二者目前發(fā)展都比較遲緩。在性別預算、性別審計和性別統(tǒng)計中，發(fā)展最好的是性別預算制度，但其仍舊存在較為嚴重的執(zhí)行效力低下，公民與社會組織的參與度低，性別預算的分析工具不完善等問題［6］。由以上分析可見，完善政策法規(guī)性別平等評估體系之路并不容易，目前所做的也僅僅是萬里長征中的第一步，日后還需要調動政府部門、專家團隊和民間組織等多方共同配合性別平等評估體系的構建，方能解決社會性別主流化進程中所遇到的一系列障礙。

3．主流化超載、主流化競爭和主流化疲憊問題顯現社會性別平等與主流化是涉及多部門、多領域和多項公共政策的問題。公共政策和跨領域問題之間的協(xié)調框架數量的增加勢必會讓政策中涉及的主流化問題的數量趨于飽和，由此引發(fā)了主流化超載、主流化競爭和主流化疲憊的問題。主流化超載是指政府官員們被期望讓更多跨領域問題主流化，而事實上是不可能的，主流化競爭是指社會性別成為一系列跨領域問題中的一個，政府官員不得不選擇應該側重于選擇哪些問題進行主流化，而這主要取決于哪個是最容易整合或者哪個是當下最熱門的［7］。主流化疲憊是指主流化總會從新穎變得老生常談，而這會造成一些無效的主流化結果［8］。我國經濟在短短幾十年中高速發(fā)展，的確大幅提高了人民的生活質量，但也帶來了經濟轉型、醫(yī)療、環(huán)境、食品安全等等一系列亟待解決的問題。這一系列需要被主流化的問題明顯為主流政策的制定帶來了邏輯和概念上的挑戰(zhàn)。相比較而言，社會性別主流化研究更像是解決“人民內部矛盾”問題，而顯得似乎無關緊要。在過去的時間里，用工性別歧視、婦女政治參與度低、家庭暴力等問題始終存在，而由于女性生理特點的限制和傳統(tǒng)觀念的束縛，這些問題短期內無法通過政策或者法律完全消除。隨著時間的推移，社會性別主流化戰(zhàn)略的新穎性消失，主流化疲憊問題出現，公共政策所關注的社會性別平等問題逐漸被其他問題所取代。主流化超載、挑戰(zhàn)和疲憊問題看似是因為需要被主流化的問題的數量過多導致，但事實上，也是因為這些問題之間的聯(lián)系是分開的、平行的，沒有進行聯(lián)系［9］。由于沒有找到各個問題之間的內在聯(lián)系和整合方法，面對大量需要被主流化的問題，政策制定者難免顧此失彼。

4．社會公眾整體性別平等意識不強，傳統(tǒng)性別意識有回潮的勢頭中國的《憲法》和《婦女兒童權益保護法》等法律始終強調公民應做到男女平等，但這并不意味著社會公眾能夠按照法律中傳達的精神真正改變自身對待男女問題的態(tài)度。法律法規(guī)無法讓男女平等價值觀根植于人們的內心，并轉化為實際行動。法律政策只能從規(guī)則上、原則上約束公民行為，卻不能具有針對性、說服力地提高公民的自覺性［10］。如果社會公眾整體性別平等意識不強，即使公共政策在制定時充分考慮了男女兩性的發(fā)展，也會導致公共政策執(zhí)行效果的不理想。當前中國社會的性別觀念正在從傳統(tǒng)向現代過渡［11］，但還沒有對男女平等具有充分正確的認識，通過公共政策調節(jié)實現社會性別平等的主張遭遇到了不小的壓力。我國公眾的性別平等意識一直比較淡薄，面對在工作能力、興趣愛好、家庭地位等方面不公平性別對待的現象，沒有做出應有的敏感和抵抗。這種社會氛圍導致了在公共政策沒有充分考慮對兩性造成不同影響的情況下，政策落實的時候公眾不會在面對教育、生育、家庭分工等問題時自覺做到不在性別內進行選擇。有研究發(fā)現，當前無論男性或女性大多認同女性的傳統(tǒng)家庭角色，認為婦女對家庭的投入和照料是女性在婚姻生活中必須履行的職責［12］。這其實反映了公眾對男性應該面向社會、女性應該面向家庭的刻板印象，反映了性別歧視心理的一個方面。男女平等價值觀沒有被全面而深刻地理解，因此無法真正實現男女平等從法律政策過渡到文化自覺。更為嚴峻的是，這一傳統(tǒng)性別意識更有回潮的勢頭。在2011年的第三期中國婦女社會地位調查中，有高于半數的男性和女性認同“男主外，女主內”的想法，雙方比例比2000年均有所提高，且男性的增長幅度更大。如果沒有采取有效措施遏止傳統(tǒng)性別意識的回潮，多年來辛苦爭取到的婦女地位和社會性別主流化成果將變得岌岌可危。大眾傳媒本身可以在短時間內將信息傳播到廣闊的空間，不過一旦沒有在性別平等理念上做出正確引導，將會導致性別歧視的進一步擴大。對國內門戶網站進行觀測可以發(fā)現，以男性為主角的報道更多。鳳凰網以男性為主角的文章高于總數的30%，是以女性為主角文章數的兩倍以上，并且網站更傾向于引用男性所說的話，男性言語、行為的權威性更強，而對女性的外表關注更多［13］。這足以說明我國大眾傳媒在宣傳社會性別平等方面的失范。再看2015年春晚上關于“女神”與“女漢子”的對比，在公眾的笑聲中主流媒體與公眾對社會性別平等的無知被彰顯得淋漓盡致。由于沒有得到政府和公眾的重視和支持，非政府婦女組織的力量也沒有充分發(fā)揮出保護女性權益的作用。《北京行動綱領》明確提出了四點細化建立提高婦女地位機制的方法，其中一點是盡量將社會性別問題放在政府的最高層去處理，另一點是要帶動非政府組織和社會組織參與。這兩點代表了為促進社會性別主流化的自上而下的政府引導，和自下而上的決策參與的雙向互動通道，但在中國都沒有得到很好地表現。中國婦聯(lián)是群眾組織，但又與普通的社會組織不同，一方面隸屬于黨群序列，聽從黨的一切指揮和安排;另一方面又是非營利組織，資源的獲得和配置基本依靠政府，婦聯(lián)組織的雙重角色不可避免地帶來了組織官僚化和難以真正表達婦女訴求的問題［14］。目前中國非政府婦女組織普遍存在資金來源狹窄、經費籌集不足，兼職人員較多、專職人員不夠，服務結構不合理、供需有所失衡等問題。這使得這些組織在社會中的影響力不足，沒有充分發(fā)揮出促進兩性和諧的積極作用。

5．國際間的政策交流互動不足在經濟全球化背景下，伴隨著女權運動的深入發(fā)展，國際移民女性化成為影響未來全球人口流動的重要趨勢，并且對各國戰(zhàn)略和國內政策制定帶來了深刻影響［15］。如何維護國際間人口的跨國流動秩序，協(xié)調跨國人口的人力資源開發(fā)，是探索國際社會發(fā)展和諧之路的重要議題。目前國際上對社會性別主流化的理論和實踐交流較少，制訂政策時可參照和借鑒的經驗也相對比較匱乏，只能根據本國國情不斷摸索修改。由于在維護跨國流動人口的社會性別平等問題沒有達成普遍共識，這造成了制度和概念上的障礙，中國在制定外部政策方針或國際間條款時很少有出于社會性別方面的考量，針對跨國用工，按性別遷移等問題，還沒有做到按性別出臺相應的公共政策，這使得國際間性別歧視行為難以被阻止，跨國流動女性更容易在職場發(fā)展中受挫，很難融入新的國家環(huán)境。

三、推動社會性別主流化的策略

1．建立并完善公共政策社會性別評估體系建立并完善公共政策社會性別評估體系，對加快社會性別主流化進程起著至關重要的作用。在公共政策的制定階段，要對即將出臺的政策進行全面的性別預評估，這其中包括性別的預測性和可行性評估。性別的預測性評估要求預測公共政策為男女兩性帶來的不同效果、效益和效應，而性別的可行性評估要求評估男女兩性所處的主客觀條件和預期產生的效果的政策可行性。在國家的財政預算方面，必須堅持性別預算制度，以實現公共資源的性別再分配，確保公共財政支出的性別合理性。在公共政策的執(zhí)行階段，在利用政策宣傳避免公眾在有關社會性別平等問題的解讀和執(zhí)行上出現偏差的同時，政府及相關公共部門要切實根據性別預算支配財政支出。另外，相關統(tǒng)計部門需定期進行社會性別統(tǒng)計，使政策制定者和利益相關者及時獲得信息反饋，并將性別統(tǒng)計數據錄入性別統(tǒng)計數據庫，以備日后的社會性別咨詢研究之用。在公共政策的評估階段，社會性別平等咨詢評估專家小組根據社會性別平等評估標準對社會性別統(tǒng)計數據進行研究，分析出政策執(zhí)行過程中存在的男女不平等問題，并以此判斷公共政策是否需要調整和修改。公共政策的監(jiān)控與其他各階段沒有明顯的時間順序，存在于公共政策制定、執(zhí)行、評估的各個階段。在這個過程中，對性別預算的性別審計環(huán)節(jié)不容忽視，性別審計是確保性別預算能夠有效執(zhí)行的關鍵因素。與此同時，對公共政策產生的社會性別效果、效益和效應進行偏差分析，利用公共政策的性別糾偏機制進行政策控制，并做出政策調整。通過相關主體在公共政策系統(tǒng)中的默契配合，社會性別評估體系能夠完全融入公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結的閉環(huán)結構，成為公共政策系統(tǒng)中不可或缺的一部分。

2．積極推動婦聯(lián)的組織變革實現公共政策社會性別主流化，需要婦聯(lián)組織擁有豐富的政策資源和物質支持。目前中國基層婦聯(lián)面臨組織資源匱乏和資源獲取能力不足的瓶頸，婦聯(lián)組織變革是大勢所趨。世界上很多國家和地區(qū)都將婦女組織放在重要的政治地位。日本內閣設立男女共同參畫局，專門負責料理婦女事務［16］;香港婦女事務委員會雖然成立較晚，但也屬于政府機構，在參與和監(jiān)督公共政策的制定、推行和實施過程中發(fā)揮出促進社會性別平等和社會的可持續(xù)發(fā)展的積極的作用［17］。設立專門保護婦女權益的政府部門能夠從體制上保證將婦女的發(fā)展與國家經濟和社會發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，保證社會性別主流化和政府行為的一致性。因此，婦聯(lián)應積極籌劃其組織變革，優(yōu)化婦聯(lián)隊伍，贏得更多的發(fā)展空間，在國家公共政策的制定和實施方面擁有更多的話語權。

3．擴大財政資源的投入促進社會性別主流化，離不開財政資源的物質支撐。在改革的任何一個環(huán)節(jié)中一旦經費不足，社會性別主流化將難以為繼。因此，政府必須提前做好財政預算，保證充足的財政資源供給，避免在改革進行中出現資金鏈斷裂的情況。首先，社會性別預算是國家財政預算的一部分，在某些領域內和一定程度上加大對婦女的公共支出能夠調整社會資源在男女兩性間的分配方式，提升預算資源的產出效率，因此絕不能被隨意削減;其次，大量的人力、物力和財力為性別評估體系建設奠定了有力的物質基礎，消耗于相關公共部門和社會組織的配合，性別評估指標體系的構建，為獲得性別統(tǒng)計數據的走訪調研，性別統(tǒng)計數據的信息系統(tǒng)維護等過程中;再次，婦女組織的變革和隊伍的優(yōu)化離不開對組織中人力資源的培訓和物質資源的供給;最后，性別評估專家隊伍的培育也需要加大教育投資。

4．注重社會力量對社會性別平等的正向宣傳作用想要讓全社會接受男女平等的觀念，社會力量對社會性別平等的正向宣傳作用不容小覷。為切實貫徹男女平等的基本國策，政府應與社會各界廣泛溝通配合并制定政策，充分發(fā)揮大眾傳媒的文化引領作用，確保更多的群眾接收到對社會性別的正確認識，在潛移默化中塑造男女平等的文化認同感，夯實男女平等基本國策的價值觀基礎。另外，婦女組織可定期進入社區(qū)組織宣傳教育活動，發(fā)展組織成員，讓更多人民群眾投身于保護女性權益，維系兩性平等的隊伍中來。只有讓尤其是政策制定者在內的所有社會成員都能深刻領悟社會性別主流化的理論精華，才能讓中國的社會主流化公共政策真正發(fā)揮作用，實現兩性之間的和諧相處，讓中國的社會性別主流化道路由一個保守的婦女參與發(fā)展的范式變革成為一個性別與發(fā)展的范式。

5．加強國際間社會性別問題的橫向交流機制隨著“一帶一路”等國際性區(qū)域合作戰(zhàn)略腳步的加快，國際間的人口流動將越發(fā)頻繁，中國對促進社會性別平等的探討將不能僅僅局限于國內。在未來，中國應從三個方面努力與國際社會接軌，推動全世界的社會性別主流化:第一，積極組織參與國際間針對社會性別主流化問題的交流互動，汲取各方優(yōu)秀的社會性別理論研究和實踐經驗的精髓，并內化為切實可行的國內政策指引;第二，分享在社會性別主流化中積累的經驗，對相對落后的國家展開社會性別平等援助計劃，幫助國際上更多國家快速、高效地完成社會性別主流化的使命;第三，與其他國家緊密聯(lián)系，共同建立國際間社會性別主流化橫向政策協(xié)調機制，保護國內和國外的移民女性，力求國內外人口在國際間互動中仍然能夠保證性別的平等。

作者：張再生 強馨元 單位：天津大學管理與經濟學部