鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與規(guī)范設(shè)想范文

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[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)用益物權(quán)規(guī)范

[摘要]通過(guò)對(duì)河南許昌縣鄧莊鄉(xiāng)的八個(gè)村子進(jìn)行調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村宅基地不論是否參與流轉(zhuǎn)都會(huì)阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。要解決宅基地問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，就必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)。最后，我們提出規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的操作設(shè)想。

一、宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前鄉(xiāng)村宅基地的現(xiàn)狀很差，主要可分為未參與流轉(zhuǎn)與參與流轉(zhuǎn)兩種情況，但無(wú)論那種情況，都存在亟待解決的問(wèn)題。

1、未參與流轉(zhuǎn)的宅基地

由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo),加上長(zhǎng)期以來(lái)宅基地?zé)o償使用,農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，鄧莊鄉(xiāng)村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造，農(nóng)民建新不拆舊，村莊整理難度大，鄉(xiāng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2、參與流轉(zhuǎn)的宅基地

受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，部分農(nóng)民進(jìn)行私下的宅基地流轉(zhuǎn)，但這種方式存在很多問(wèn)題。

（1）管理失控，糾紛不斷。調(diào)查顯示宅基地的審批主要是村干部決定，可見(jiàn)鄉(xiāng)村宅基地的申請(qǐng)和審批帶有個(gè)人色彩，法律法規(guī)顯得很不健全。申請(qǐng)宅基地主要是需要手續(xù)費(fèi)、土地規(guī)劃費(fèi)。有的村落也需要繳納土地占用費(fèi)、土地使用證費(fèi)等。可見(jiàn)，各個(gè)地方的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)種類(lèi)是不統(tǒng)一的。在調(diào)查中，有30%的人在房屋建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了糾紛，還有12%的農(nóng)戶(hù)的糾紛甚至延續(xù)至今。2008年，東方法眼網(wǎng)公布我國(guó)宅基地糾紛呈現(xiàn)57%的增幅。宅基地流轉(zhuǎn)不可避免，但這些流轉(zhuǎn)行為不受現(xiàn)行法律的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。

（2）土地資產(chǎn)流失。鄉(xiāng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無(wú)法制止，但法律、法規(guī)又不允許鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種“暗箱操作”、隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使本來(lái)屬于集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買(mǎi)賣(mài)雙方手中，造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。

二、賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)的必要性及意義

現(xiàn)有政策法律條件下，閑置的宅基地?zé)o論是否參與流轉(zhuǎn)都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)難題已經(jīng)超越了農(nóng)民的解決能力，只能由國(guó)家來(lái)解決。我們認(rèn)為必須在法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)也是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1、是資源優(yōu)化配置的必然要求

所有的法律規(guī)范都是為了最大限度的克服資源的稀缺性，更加有效的利用資源，保障人的權(quán)益，以便通過(guò)法律手段促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地的價(jià)格由市場(chǎng)決定，促進(jìn)資源流向有效的利用主體，閑置的宅基地將重新被利用起來(lái)，這能有效提高土地資源的利用效率。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的充分利用，除有明確的歸屬外，流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效途徑。

2、是經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求與城市化進(jìn)程加快的必然結(jié)果

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場(chǎng)配置資源，要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn)。然而農(nóng)民的擁有的財(cái)產(chǎn)只有承包地和對(duì)宅基地的使用權(quán)，這大大限制了農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)。一旦對(duì)其唯一的可利用的財(cái)產(chǎn)作出限制，就基本上限制了農(nóng)民融通資金的手段。因此，在法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)，允許其作為財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民手中充分實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革的必然要求。

2001-2007年我國(guó)城市化水平平均以每年1.213%的水平上升，照這個(gè)速度，2020年我國(guó)城市化水平可能60%。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量的鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力紛紛由鄉(xiāng)村流向城市會(huì)造成鄉(xiāng)村大量宅基地長(zhǎng)期閑置不用，形成龐大的市場(chǎng)供給。按照鄉(xiāng)村人口每年減少1603萬(wàn)人，人均宅基地面積75平方米，每年保守估計(jì)會(huì)增加180.33萬(wàn)畝閑置的宅基地，這為宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成提供了充足的資源儲(chǔ)備。宅基地供求迅速增加，刺激了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度的加快。

3、是追求財(cái)產(chǎn)性收入的必然體現(xiàn)

“財(cái)產(chǎn)性收入”一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)所獲得的收入。目前我國(guó)農(nóng)民擁有很少的財(cái)產(chǎn)，只有土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)和承包地和宅基地使用權(quán)。鄉(xiāng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入是收入的主要來(lái)源，而財(cái)產(chǎn)性收入所占的比例非常小。黨在十七大報(bào)告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。那么，在土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)放開(kāi)之后，從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然途徑。

4、對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有重要意義

通過(guò)調(diào)查資料和案例分析，我們認(rèn)為從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）政治意義——深化土地使用制度改革。從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)將是我國(guó)在上的另一重大決策，會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)土地有償使用，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置宅基地資源的基礎(chǔ)性作用，突出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這將進(jìn)一步盤(pán)活我國(guó)宅基地存量，促進(jìn)節(jié)約用地和合理用地，提高土地資源的利用效率，利于農(nóng)民在最大限度內(nèi)利用宅基地為自己謀取利益。宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)于深化我國(guó)土地使用制度的改革作用重大。

（2）經(jīng)濟(jì)意義——縮小城鄉(xiāng)差距，促鄉(xiāng)村金融發(fā)展，護(hù)國(guó)家糧食安全。從法律上允許宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地可以變成資本，農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得補(bǔ)償。農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村會(huì)促成農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，這必定會(huì)促成更多的農(nóng)民進(jìn)程。這可以加速城市化建設(shè)的進(jìn)程，為城市工業(yè)提供充足的勞動(dòng)力，是縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑。

宅基地流轉(zhuǎn)去的法律認(rèn)可后，農(nóng)民有了自己完整的房屋產(chǎn)權(quán)，就可以到金融機(jī)構(gòu)抵押、擔(dān)保，獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金。以全國(guó)兩億農(nóng)戶(hù)、戶(hù)均100平方米估算，200億平方米的房產(chǎn)，按每平方米300元計(jì)算，鄉(xiāng)村房產(chǎn)市場(chǎng)將有六萬(wàn)億元的市場(chǎng)潛力。如果按10%的抵押貸款比重，就會(huì)吸引6000億元的貸款進(jìn)入鄉(xiāng)村，這對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)的啟動(dòng)將會(huì)發(fā)揮巨大作用。全國(guó)2.4億畝村莊建設(shè)用地中，宅基地閑置面積占10%至15%，按照10%估算，全國(guó)兩億畝宅基地中有近2400萬(wàn)畝處于閑置狀態(tài)，這是巨大資源浪費(fèi)。假如閑置宅基地用于種糧，按照畝產(chǎn)330公斤計(jì)算，利用這2400萬(wàn)畝可增加糧食供給79.2億公斤。08年我國(guó)人均400公斤糧食，閑置宅基地面積可以供應(yīng)0.198億人的糧食，這對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全至關(guān)重要。

（3）社會(huì)意義——減少糾紛。隨著鄉(xiāng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。一旦法律政策明確規(guī)定允許鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)，那樣宅基地的轉(zhuǎn)讓將會(huì)受到法律、法規(guī)的保護(hù)。即使產(chǎn)生了糾紛也可以通過(guò)法律的途徑得到有效的解決。

三、鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)范措施

要實(shí)現(xiàn)切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，不僅要從法律上允許宅基地的流轉(zhuǎn)，還需要在此基礎(chǔ)上規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)。

1、提高農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)，做好宅基地普查工作

宅基地的流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重中之重，只有允許集體土地流轉(zhuǎn)，賦予其資產(chǎn)內(nèi)涵，農(nóng)民才會(huì)更加珍惜手中的土地。因此，要加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的常識(shí)。

加強(qiáng)宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理。防止少數(shù)干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查。在具體的登記過(guò)程中,要加強(qiáng)登記的規(guī)范化建設(shè)。

2、建立完善鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

鄉(xiāng)村宅基地是我國(guó)八億農(nóng)民安身立命之基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)一個(gè)既符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村國(guó)情的宅基地法律制度十分重要。針對(duì)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益增多的現(xiàn)狀，各地有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快出臺(tái)配套的政策性文件、法規(guī),引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況。

3、建立宅基地流轉(zhuǎn)的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，成立辦事機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管

政府主導(dǎo)舉辦，成立一個(gè)類(lèi)似于商品交易市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)。一切符合流轉(zhuǎn)條件的鄉(xiāng)村宅基地，都必須進(jìn)入場(chǎng)內(nèi)交易，以公開(kāi)競(jìng)價(jià)來(lái)確定價(jià)格。由于鄉(xiāng)村宅基地公開(kāi)上市流轉(zhuǎn)涉及到政府、鄉(xiāng)村集體、農(nóng)民等方面的利益，政府必須成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。

鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)涉及經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)出現(xiàn)投機(jī)違法的事情，比如“暗箱操作”、隨意定價(jià)等。所以要加強(qiáng)監(jiān)管，監(jiān)管必須依靠農(nóng)民自己和國(guó)家的監(jiān)督單位。首先是宅基地的流轉(zhuǎn)必須由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督單位負(fù)責(zé)。其次是鼓勵(lì)農(nóng)民參加流轉(zhuǎn)過(guò)程中的監(jiān)督，對(duì)于舉報(bào)真實(shí)的，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

4、完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

賦予農(nóng)民對(duì)宅基地的永久性用益物權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展意義深遠(yuǎn)，必將推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向另一個(gè)高度騰飛。

中國(guó)社會(huì)保障呈二元結(jié)構(gòu)，占人口總數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享受社會(huì)保障份額的89%，占人口70%的鄉(xiāng)村居民，僅享受社會(huì)保障份額的11%。農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒(méi)有一技之長(zhǎng)，在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè)，將失去生活的退路，將容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。所以必須建立建立完善多層次的鄉(xiāng)村保障體系，包括鄉(xiāng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、鄉(xiāng)村合作醫(yī)療等。一旦規(guī)范了鄉(xiāng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，就可能會(huì)有大量的村民轉(zhuǎn)讓自己的房屋，進(jìn)而轉(zhuǎn)投生活于城市，這會(huì)給城市的交通，住房造成嚴(yán)重的影響。所以城市應(yīng)該加強(qiáng)自己的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好容納村民的準(zhǔn)備。