城市消防基本設(shè)施建設(shè)負債的緣由及對策范文

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一、城市消防基礎(chǔ)設(shè)施投資主體以當?shù)卣疄橹鞯睦碚摲治?/p>

公共產(chǎn)品理論認為，在市場經(jīng)濟條件下，提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的基本經(jīng)濟職能之一。有些公共產(chǎn)品與國家整體有關(guān)，所有的社會成員均可享用，其受益范圍是全國性的，可稱之為全國性公共產(chǎn)品，如國防、最高法院等；有些公共產(chǎn)品的受益范圍是有限的，只能由一定區(qū)域的居民所享用，可稱之為地方性公共產(chǎn)品，如城市消防基礎(chǔ)設(shè)施等。城市消防基礎(chǔ)設(shè)施作為地方性公共產(chǎn)品，具有如下三種特性：一是利益遞減性。利益遞減性是指消費城市消防基礎(chǔ)設(shè)施的效益有一定的區(qū)域范圍，距離消防設(shè)施中心的位置越遠，效益就越少，而且當人口密度增加時，還會因擁擠而使受益減少。這一特性要求消防站隨著城市的拓展而增加，隨著人口密度不斷增加而逐步加密；二是規(guī)模經(jīng)濟空間性。規(guī)模經(jīng)濟空間性是指并非每一種消防基礎(chǔ)設(shè)施的受益范圍區(qū)域都固定不變，現(xiàn)代消防基礎(chǔ)設(shè)施可通過伸縮受益區(qū)域來獲取規(guī)模經(jīng)濟效益。這一特性要求一個中等以上城市要建設(shè)2個或2個以上消防站，形成空間上的規(guī)模效應(yīng)；三是利益外溢性。利益外溢性是指消防基礎(chǔ)設(shè)施提供的利益外溢至轄區(qū)之外（譬如消防部隊跨區(qū)域作戰(zhàn)），使城市消防基礎(chǔ)設(shè)施在特定區(qū)域無法單獨決定其最佳布局數(shù)量，從而無法達到帕累托最優(yōu)。

這一特性要求中央政府或受益區(qū)域應(yīng)對城市消防基礎(chǔ)設(shè)施予以適當補助，支持全國性、區(qū)域性消防應(yīng)急救援力量建設(shè)。與全國性公共產(chǎn)品相比，諸如城市消防基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品的邊際收益之和很難與邊際社會成本相等，提供者的邊際收益一般小于邊際成本。根據(jù)公共產(chǎn)品本身的特性和受益廣度的差異，全國性公共產(chǎn)品一般應(yīng)由中央政府提供。那么，城市消防基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品是否也可以由中央政府統(tǒng)一來提供呢？從理論上講，中央政府也可以提供地方性公共產(chǎn)品，但是其效率通常不如由地方政府提供更為有效。因為人們對于公共產(chǎn)品的偏好差異更精確地反映在地方一級。相對于中央政府來說，地方政府由于更接近當?shù)鼐用瘢蚨軌蚋玫亓私夂吞幚磉@些偏好的差異性。這樣，地方政府具備眾多的提供當?shù)鼐用袼玫牡胤叫怨伯a(chǎn)品的有利條件。如果由中央政府負責供應(yīng)地方性公共產(chǎn)品，則會產(chǎn)生兩個問題。第一，由于中央政府收支要經(jīng)過若干層次的預(yù)算過程，并且中央政府要應(yīng)付眾多的地方性公共產(chǎn)品的需求，在這種情況下，難免出現(xiàn)信息不完全或信息處理不當?shù)那樾危灾略斐傻胤叫怨伯a(chǎn)品的供應(yīng)無法在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上滿足當?shù)鼐用竦钠谩Ｔ谖覈@樣一個經(jīng)濟、地理、民族、傳統(tǒng)文化多元的大國，這個問題尤為突出。第二，由于需求信息方面固有的限制，中央政府很容易產(chǎn)生向各個轄區(qū)提供水平、標準和類型大致相同的公共產(chǎn)品的傾向，這樣就不可能顧及到各個地方轄區(qū)的不同需要。地區(qū)間偏好差異越大，由中央供應(yīng)就越是缺乏效率。因此，由地方政府負責供應(yīng)這些公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以更好地對當?shù)氐男枨笮畔⒓捌渥兓龀龇磻?yīng)，更好地將政府活動置于公眾的監(jiān)督之下，促使政府的決策迎合當?shù)鼐用竦男枰＞C上所述，城市消防基礎(chǔ)設(shè)施屬于地方性公共產(chǎn)品，主要應(yīng)該由當?shù)卣顿Y，以彌補中央政府和市場機制在提供這類產(chǎn)品時的雙重失效。

二、城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源存在合理負債結(jié)構(gòu)的理論分析

一般說來，政府部門對公共產(chǎn)品支出的資金來源包括通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉借債務(wù)獲得的債務(wù)資金。城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建成以后，除了讓當年以及最近幾年的社會成員受益之外，還將在以后很長時期內(nèi)為整個社會提供福利，因此其建設(shè)成本不能全部視為當年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該分攤到今后獲得收益的年份中。從這個角度分析，作為公共產(chǎn)品，城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金應(yīng)該由財政資金與債務(wù)資金共同承擔。這兩種資金共同使用，將使城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用者與成本負擔者基本上保持一致，有助于社會選擇符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。從以上分析可以看出，作為城市消防基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者，地方政府為此而發(fā)生的適當負債當屬正常的投資現(xiàn)象。也就是說，地方政府可以在一定期限內(nèi)（如3年、5年），通過適度負債，將所需基礎(chǔ)設(shè)施按合理工期建成，用以后各年（如20年、30年）的建設(shè)資金分期還債。城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建起來了，消防安全環(huán)境得到改善，如若輔之以其他投資軟環(huán)境的改善，則會吸引更多的投資，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展和地方財政收入增加，使地方經(jīng)濟發(fā)展步入良性循環(huán)的軌道。當然，即使作為公共產(chǎn)品的提供者，政府部門也不能為城市消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度舉債，必須考慮到地方政府自身的償債能力。綜上所述，城市消防基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源有適當政府負債是正常合理的投資現(xiàn)象。

三、當前城市消防基礎(chǔ)設(shè)施負債形成的主要原因分析

（一）建設(shè)投資體制制約。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，規(guī)劃并組織城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是地方政府的事權(quán)。按照我國傳統(tǒng)的行政管理和財政思想，除非得到中央財政的扶持，地方政府只能用本級財政扣除經(jīng)常性開支后的節(jié)余財力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而實際情況卻是地方政府節(jié)余財力的有限與城市基礎(chǔ)設(shè)施高額的投資需求之間存在巨大的反差，于是各地普遍采取變相舉債的方式（如入股、擔保、攤派等），加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，這對促進地區(qū)經(jīng)濟增長無疑起了積極的推動作用，但同時也產(chǎn)生了一定的負面影響，主要表現(xiàn)在：第一，公共部門舉債缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。目前不管是中央還是地方，都沒有一個對所有的政府債務(wù)進行統(tǒng)一管理的部門，財政部門只負責國債和以政府名義借入的外債進行管理，發(fā)改委對政府投融資領(lǐng)域的債務(wù)進行管理，其他部門也都有擔保、融資的權(quán)力，即便是在財政部門內(nèi)部也沒有一個統(tǒng)一對債務(wù)進行監(jiān)管的機構(gòu)。第二，舉債風險意識不強。只注重借，不注重還，各部門資產(chǎn)負債率和償債率提高，舉債成本增加。同時，由于追求政績，盲目上項目，造成債務(wù)規(guī)模不斷攀升，大部分地區(qū)負債規(guī)模超過財政承受能力，干擾了正常的預(yù)算管理和執(zhí)行。第三，基礎(chǔ)設(shè)施等公共投資過多依賴公共部門舉債投入，既造成公共部門負債增加，又對民間資本的介入產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，不利于基礎(chǔ)設(shè)施項目多元化融資格局的形成。從根本上講，各級政府間事權(quán)與財權(quán)不對稱，限制地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)行市政債券是造成上述負面效應(yīng)的主要原因。在消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上表現(xiàn)為：一是地方政府只批項目，財政資金不能全額保障，且要求消防部隊自籌，實則部隊無錢可籌；二是政府承諾分期投資形成預(yù)期可償還債務(wù)。工程建設(shè)一般周期為2-3年，基建投資多是分期投入，受當?shù)刎斦顩r和年度預(yù)算安排的制約，往往政府先批準立項建設(shè)，資金逐步籌措投入，由政府保障性短期負債變成消防部隊賬面缺口性負債。政府“承諾式”保障、工程“缺口式”建設(shè)，由施工單位墊支施工，拖欠施工方工程款；三是項目由中央專項補助，地方配套資金不能及時足額到位。因立項審批與資金保障不同步、不到位，導(dǎo)致墊支拖欠和決算掛賬等負債現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）消防設(shè)施需求發(fā)生重大變化。近年來，各地消防部隊按照“三基”工程建設(shè)的要求，加大基層基礎(chǔ)設(shè)施與消防裝備建設(shè)力度。工程初設(shè)、概算中，在以下幾個方面考慮不足，造成負債：一是消防站新增功能用房保障不足。1999年頒行的國家《城市消防站建設(shè)標準》中沒有規(guī)定舉高車和重型車車庫，沒有訓(xùn)練用房，文化設(shè)施也不完善。2006年國家頒行新標準，新建中隊在建設(shè)中按新標準擴展了功能用房面積，原來批準的工程概算缺口需政府追加經(jīng)費“消化”。二是新增車輛裝備經(jīng)費保障不足。為增強滅火救援能力，部隊陸續(xù)增配更新車輛裝備，雖經(jīng)政府同意，以消防部隊為采購方，但地方財政經(jīng)費給付不及時，采取分期付款或短期延付方式，出現(xiàn)部隊裝備購置費應(yīng)付款負債掛賬現(xiàn)象。三是新增特勤隊伍保障不足。由于特勤站建設(shè)規(guī)模和費用較高，比普通站至少高出一倍或更多，需政府加大投資規(guī)模，造成了消防部隊既擴展了救援職能增加了工作量，又背上預(yù)期可償還負債。四是前期工程建設(shè)時投入后期工程必要基礎(chǔ)設(shè)施造成超支負債。消防部隊建設(shè)主要取決于當?shù)亟?jīng)濟狀況。基層部隊爭取一塊地、籌措一點錢很不容易，總想把當前建設(shè)與長遠發(fā)展同步謀劃好，統(tǒng)籌兼顧好，地方各級領(lǐng)導(dǎo)也要求項目要符合發(fā)展的要求，但建設(shè)資金只能逐步解決，分期兌現(xiàn)。一些工程項目“超面積”多與打基礎(chǔ)、謀發(fā)展相關(guān)聯(lián)，多數(shù)屬于政府保障不到位造成的發(fā)展性負債。

（三）工程建設(shè)概算標準核定偏低與建筑市場漲價造成超支。政府投資概算標準往往核定較低，而近年來，建材特別是鋼材、水泥等主要建筑材料價格不斷攀升，水電油運、各種人工費用指數(shù)持續(xù)上揚，這“一低一高”使建設(shè)項目工程概算與實際需要存在更大差距，致使這些工程一啟動就處于負債超支狀態(tài)。

（四）一些單位缺乏正確發(fā)展理念和建設(shè)管理控制不嚴。從負債項目具體分析，存在少數(shù)單位不顧財力上項目，基建攤子鋪得過大和個別基層支、大隊，建設(shè)超面積和不經(jīng)批準擅自上項目的問題。還有個別單位未能嚴格執(zhí)行工程建設(shè)和財務(wù)管理規(guī)定，增加或調(diào)整建設(shè)項目不履行報批手續(xù)。同時，個別單位領(lǐng)導(dǎo)“新官不理舊賬”，對遺留欠賬長期不清理，錯誤認為還賬看不到“政績”，上任就琢磨上“新項目”，對前任負債“明拖硬賴”，有的甚至引起了民事訴訟，影響消防部隊形象。

四、規(guī)范城市消防基礎(chǔ)設(shè)施負債管理的政策建議

（一）加快地方負債立法進程，依法管理地方建設(shè)負債。我國預(yù)算法在規(guī)定地方預(yù)算不得列赤字的同時，規(guī)定地方財政不得發(fā)債，即地方財政不得舉借債務(wù)。與目前各地政府各種變相舉債的手段相比，發(fā)行市政債券能夠較容易控制發(fā)債規(guī)模和較好把握償債能力，保持債務(wù)規(guī)模的穩(wěn)定性、適當性。因此我國應(yīng)該對預(yù)算法和相關(guān)財政法規(guī)進行必要的修訂，允許地方政府以發(fā)行市政債券的方式進行城市建設(shè)，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，對發(fā)債主體、發(fā)債程序、適用范圍、償債機制、責任界定等一一進行規(guī)范，把地方建設(shè)負債納入依法管理軌道。

（二）改革消防基礎(chǔ)設(shè)施投資體制，規(guī)范投資管理秩序。解決各級政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分，理順財政管理體制，改革建設(shè)投資管理體制，才能從根本上解決當前遇到的消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債問題。應(yīng)該說，我國中央政府和地方政府在提供公共服務(wù)性方面的事權(quán)劃分是比較清晰的，但是在重大的、跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、江河湖泊治理和生態(tài)環(huán)境保護等關(guān)乎全國大局方面的事權(quán)劃分則比較模糊，經(jīng)常出現(xiàn)中央與工程所在地共治或由地方配套擔大頭的局面。除此之外，還有一些中央出政策，地方出資金的改革措施，也在一定程度上增加了地方財政不應(yīng)有的負擔。對于省以及各級政府事權(quán)的劃分，情況更加復(fù)雜。除了完善各級政府間的事權(quán)劃分之外，還需要進一步規(guī)范分稅制財政體制以及盡快建立完善的地方稅體系。

（三）深入貫徹國務(wù)院15號文件，推動建立經(jīng)費保障機制。要統(tǒng)籌推動解決政府保障性負債與消防基礎(chǔ)設(shè)施欠賬問題。要積極引導(dǎo)各級消防部隊主動向地方黨委政府請示匯報，盡快建立健全消防部隊經(jīng)費保障機制和管理機制，切實把部隊建設(shè)發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展同步規(guī)劃，同步保障，優(yōu)先解決重大、急需和瓶頸問題，集中解決消防站過少、裝備不足等問題，積極爭取部隊建設(shè)資金及時足額到位，積極推廣消防隊站建設(shè)政府“交鑰匙工程”模式，積極推動政府利用國際貸款解決消防裝備資金保障不足的問題，以保障城市防控火災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和部隊建設(shè)健康發(fā)展。

（四）全面落實科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立正確政績觀。部隊建設(shè)要以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為統(tǒng)領(lǐng)，切實把提高部隊戰(zhàn)斗力和改善基層基礎(chǔ)條件放在更加突出的位置。各級消防部隊要講政治、講紀律、講科學(xué)，要一切從實際出發(fā)，科學(xué)謀劃建設(shè)發(fā)展，妥善處理好需要與可能的關(guān)系，著力解決好現(xiàn)實與長遠的問題，確保部隊全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善內(nèi)控制度，強化監(jiān)督管理。一是加強制度建設(shè)。建立投資控制、負債管理等制度規(guī)定，努力在內(nèi)控制度上見成效。二是嚴格規(guī)范管理。建立有效的資金監(jiān)控機制，堅決從源頭上和動態(tài)上防止違規(guī)違紀問題發(fā)生，確保經(jīng)濟活動健康有序運行。三是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。切實抓好基建立項審批、可行性研究、資金保障、控制標準和監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，推動部隊又好又快發(fā)展。

（六）加大清欠工作力度，著力解決部隊不良負債問題。要積極推動部隊清理“存量”負債，預(yù)防產(chǎn)生新的不良負債。要把負債和欠款問題切實提上部隊各級黨委重要議事日程，開展部隊負債問題專項調(diào)查，認真研究，科學(xué)分析，妥善解決。同時，要加大督辦整改力度，對于負債問題突出的，要建立工作臺賬，掛牌跟蹤督辦，務(wù)求取得實效；對不經(jīng)審批擅自上項目和擅自擴大面積、提高建設(shè)標準造成負債的，要堅決通報批評；情節(jié)嚴重造成損失的，要嚴肅追究有關(guān)人員的責任。