新公共管理角度分析社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略范文

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一、新公共管理及其改革的內(nèi)涵中包括著社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略思想

所謂公共管理是指以政府為核心的公共組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方式，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方法依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)。在20世紀(jì)70年代末興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義。新公共管理運(yùn)動(dòng)首先在英國的撒切爾夫人改革中運(yùn)用，很快擴(kuò)展到歐美各國，并取得了很大的成效。而在差不多同一時(shí)期，以社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略為主的第四次警務(wù)改革浪潮席卷歐美各國，在20世紀(jì)70年代后期，美國休斯頓警察局首先實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，歐美、日本、新加坡等國也紛紛實(shí)行社區(qū)警務(wù)。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略認(rèn)為社會(huì)是產(chǎn)生犯罪的根源，抑制犯罪的主力軍也在社會(huì)。警察的社會(huì)公仆角色重新占領(lǐng)上風(fēng)，警察在回歸社會(huì)的同時(shí)，其打擊犯罪的作用非但沒有減弱，反而得到進(jìn)一步加強(qiáng)。這次改革以警察科學(xué)理論的反思與突破為先導(dǎo)，以社區(qū)警務(wù)為主要內(nèi)容，以全社會(huì)的力量打擊與預(yù)防犯罪為重點(diǎn)，追求歷史上“自我警務(wù)”、“人人皆警”的傳統(tǒng)模式，形成主動(dòng)提前式警務(wù)風(fēng)格。新公共管理運(yùn)動(dòng)興起和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施絕不僅僅是在時(shí)間上重合那么簡單，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的背景在于官僚制問題重重（效率低下、人浮于事等）；各國財(cái)政赤字增加，公共服務(wù)效率低下和無法維系，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；新技術(shù)革命使西方國家進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，迫切要求更加高效、靈活、透明的政府型態(tài)；經(jīng)濟(jì)全球化要求西方政府進(jìn)行積極的改革，以提高自身的競爭力，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展。而社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的背景在于20世紀(jì)20年代至50年代，汽車、車載無線電臺(tái)和電話這三項(xiàng)科技成果在警務(wù)工作中得到應(yīng)用和普及，警務(wù)工作以快速反應(yīng)機(jī)制與模式為取向。但與此同時(shí)，警察對(duì)技術(shù)的過度依賴以及專業(yè)化的傾向，使得警察在許多社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了一種孤立無援的狀態(tài)，這種孤立隨著60年代城市問題的大量涌現(xiàn)而變得更加明顯，民眾與警方之間矛盾加劇，造成民眾對(duì)警方的信心危機(jī)。為此，警方不得不對(duì)單純追求警務(wù)現(xiàn)代化和專業(yè)化的警務(wù)機(jī)制進(jìn)行反思，試圖改變已惡化的警民關(guān)系及以案件為中心的被動(dòng)反應(yīng)式警務(wù)，使警察回歸社區(qū)，依靠公眾，預(yù)防犯罪，重塑警民關(guān)系①。新公共管理運(yùn)動(dòng)和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的背景都與之前過多的強(qiáng)調(diào)行政專業(yè)化、技術(shù)化有關(guān)，行政上的官僚制和警務(wù)上的專業(yè)化使得政府和警察疏遠(yuǎn)了公眾，拉大了與公眾的距離，導(dǎo)致行政效率低下和犯罪率上升，在這種情況下強(qiáng)調(diào)以“顧客導(dǎo)向”為重要內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動(dòng)和改善警民關(guān)系為重要內(nèi)容的社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略就應(yīng)運(yùn)而生了。社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)是涉及警察組織內(nèi)部與外部的一場綜合性改革實(shí)踐，在組織內(nèi)部，以管理主義為指導(dǎo)原則，倡導(dǎo)合理授權(quán)，實(shí)行參與管理，積極引入企業(yè)化管理方式；在組織外部，以公共選擇理論為指針，尋求建立警民之間同伴關(guān)系，試圖通過警民攜手合作，共同鑒別影響社區(qū)品質(zhì)的問題，進(jìn)一步找出問題的根源，再由警察與群眾共謀解決對(duì)策，達(dá)成增進(jìn)整個(gè)社區(qū)治安的最終目的。可以說，西方各國社區(qū)警務(wù)改革體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率與效益等多元價(jià)值目標(biāo)的追求，包含了警察組織內(nèi)部企業(yè)化，外部市場化、社會(huì)化等改革內(nèi)容，蘊(yùn)涵了管理主義、公共選擇、社會(huì)控制等理論原則，是西方各國行政改革的重要組成部分②。警察部門改革屬于公共部門改革的重要部分，在新公共管理浪潮沖擊下各國都對(duì)公共部門進(jìn)行改造，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公眾需求的強(qiáng)調(diào)與社區(qū)警務(wù)對(duì)公眾安全需求的重視是一致的，新公共管理運(yùn)動(dòng)的內(nèi)涵中包括有社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的思想。

二、社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略改革是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一部分

作為席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)深刻影響了各國公共部門的變革，警察部門自然也深受其影響，奧斯本和戴布勒在《改革政府》一書中提出了新公共管理運(yùn)動(dòng)中公共部門改革的十大原則：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿。（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。（3）競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中。（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織。（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款。（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)。（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療。（9）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革③。在新公共管理之前的傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)行政的專業(yè)化和官僚等級(jí)制，新公共管理運(yùn)動(dòng)則重視“顧客導(dǎo)向”，即要求政府站在公眾立場思考，把公眾看作最寶貴的資源，通過直接與公眾互動(dòng)，了解公眾需求，針對(duì)公眾需求生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；為公眾創(chuàng)造利益和價(jià)值，并盡可能地減少公眾成本，通過多元化、便捷化公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，獲取公眾的最大滿意度，并以公眾的滿意作為政府的基本目標(biāo)。④社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施也遵循了這一原則，以社區(qū)為導(dǎo)向，即以社區(qū)的治安需求為導(dǎo)向開展警務(wù)工作。一方面是警察立足于社區(qū)，以提供全方位的警勤服務(wù)為先導(dǎo)，改善和密切警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)警民攜手、并肩合作，治理日益嚴(yán)重的社會(huì)治安問題；一方面是強(qiáng)調(diào)以防為主原則，社區(qū)警務(wù)的著力點(diǎn)在預(yù)防犯罪上。注重社區(qū)預(yù)防、控制犯罪機(jī)制的建設(shè)，與公眾共同尋找分析和解決滋生犯罪的各種隱患，還社區(qū)以安寧⑤。從社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵可以看出，社區(qū)警務(wù)要求警察要立足于社區(qū)，依靠社區(qū)社會(huì)化力量進(jìn)行警務(wù)工作，這與顧客導(dǎo)向中充分重視公眾需求，依靠公眾的支持和參與，重視社區(qū)內(nèi)的社會(huì)化力量的特點(diǎn)是一致的。新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一是公共選擇理論，公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策制定和執(zhí)行的理論，公共選擇理論在用種種經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析了政府困境及其原因的同時(shí)，提出了解決問題的獨(dú)到辦法。它認(rèn)為：“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供。”既然政府內(nèi)部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私組織之間的競爭，從而使公民得到自由選擇的機(jī)會(huì)。按照該理論，政府警察部門的作用是有限的，社會(huì)治安管理的主體不只是警察部門，各種非政府組織和各種社會(huì)團(tuán)體甚至私人組織也參與社會(huì)治安管理。在整個(gè)社會(huì)體系中，按照國家和社會(huì)的分離，政府與市場邊界的劃分，公域和私域的調(diào)整，不同的治安管理主體對(duì)應(yīng)著不同的治理對(duì)象，發(fā)揮各自的作用，政府警察部門將本不屬于自己或者自己無力獨(dú)自承擔(dān)的更多職責(zé)分擔(dān)給其它社會(huì)組織和公眾，只做他們不能做、做不好的事情，如對(duì)多發(fā)性搶劫、強(qiáng)奸等惡性案件的場所進(jìn)行深夜巡邏等，單憑公民個(gè)人的資源不能解決，互相聯(lián)合又不太可能，應(yīng)該由政府的警察部門負(fù)責(zé)。其次，雖然治安服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，政府是主要提供者，但不是惟一提供者，不排除利用市場的手段由其他社會(huì)力量來提供。即在治安產(chǎn)品的提供上可以引入競爭機(jī)制，將部分治安產(chǎn)品的生產(chǎn)向社會(huì)開放，以契約的方式（如治安承包）引入多元生產(chǎn)主體，營造一個(gè)競爭的局面，以提高公共治安產(chǎn)品提供的效率，競爭最明顯的好處是提高效率，薩瓦斯的研究表明，公營部門提供服務(wù)的成本費(fèi)用平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用高出35%—95%。這對(duì)傳統(tǒng)的警察業(yè)務(wù)必須全部由國家警察包辦的認(rèn)識(shí)提出了挑戰(zhàn)。除屬于國家警察權(quán)范疇的強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動(dòng)外，警察的管理、保護(hù)、救護(hù)、服務(wù)等職能都可以由社會(huì)其他組織來履行的。

公共管理理論倡導(dǎo)利用市場和社會(huì)力量推行警務(wù)的社會(huì)化，以更好地維護(hù)社會(huì)秩序。對(duì)警察工作而言，警務(wù)社會(huì)化同樣需要遵循市場規(guī)律，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，警察機(jī)關(guān)、警務(wù)工作和警務(wù)改革不應(yīng)該只強(qiáng)調(diào)其特殊性而固守舊法。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的理念基礎(chǔ)之一就是犯罪的根源在社會(huì)，控制犯罪的責(zé)任也在社會(huì)，有效地遏制犯罪必須全社會(huì)參與，只靠警察想要有效控制犯罪是不可能的。西方警學(xué)家認(rèn)為，對(duì)于控制犯罪來說，“警察只是刑事司法的一部分，刑事司法系統(tǒng)又是政府的一部分，而政府不過是社會(huì)的一部分而已”，“只有動(dòng)員社會(huì)和公眾參與，才能有效地控制犯罪”，這種深刻的認(rèn)識(shí)是實(shí)施社區(qū)警務(wù)改革所依據(jù)的主要理念之一⑥。新公共管理理論倡導(dǎo)利用市場和社會(huì)力量推行警務(wù)的社會(huì)化，對(duì)當(dāng)前實(shí)施社區(qū)警務(wù)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略和警務(wù)改革發(fā)展的指導(dǎo)意義在于：1．政府服務(wù)的對(duì)象是公眾，供養(yǎng)政府及其人員的所有經(jīng)費(fèi)又是取之于民的稅收，納稅人有獲得治安服務(wù)的權(quán)利，政府有向社會(huì)公眾提供基本治安服務(wù)的義務(wù)。所以，基本警務(wù)保障和治安服務(wù)所需的資金來源，應(yīng)當(dāng)由政府提供，政府不應(yīng)也無力大包大攬。2．對(duì)于基本警務(wù)保障和治安服務(wù)，也可以通過市場化運(yùn)作的方式，吸引社團(tuán)、企業(yè)甚至公民個(gè)人來提供。如私人戒毒所、治安承包責(zé)任制、社區(qū)矯治機(jī)構(gòu)，甚至象西方一些國家的私人監(jiān)獄制度，都值得借鑒。3．個(gè)人或者組織希望獲得額外的、特別的警務(wù)保障和治安服務(wù)，如私人保鏢，物業(yè)保安服務(wù)等，則個(gè)人或者組織理所當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)自己付費(fèi)。4．鼓勵(lì)警務(wù)“私有化”，即以商業(yè)運(yùn)作的方式為公眾提供安全服務(wù)并收取報(bào)酬獲得收益⑦。新公共管理運(yùn)動(dòng)和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品提供主體的多元化不只是巧合，實(shí)際上是新公共管理運(yùn)動(dòng)在政府警察部門的具體實(shí)踐。

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略發(fā)揮了積極的作用

自從撒切爾夫人在英國開展新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐以來，盡管有著對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的各種批評(píng)和質(zhì)疑，但是無疑新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了巨大的成效。從現(xiàn)代政治理論的發(fā)源地英國開始，新公共管理運(yùn)動(dòng)漸漸刮遍了大半個(gè)地球，成為西方公共行政領(lǐng)域的時(shí)代潮流。對(duì)公共管理的理論和實(shí)踐，都產(chǎn)生了重大影響。從理論上講，“新運(yùn)動(dòng)”打破了傳統(tǒng)公共行政理論的政治、行政二分法模式，引進(jìn)公共選擇理論和新制度主義等方法。這場運(yùn)動(dòng)對(duì)西方政府公共管理實(shí)踐成效顯著：這場政府改革運(yùn)動(dòng)，不同程度解決了發(fā)達(dá)國家面臨的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，提升了政府運(yùn)作能力，回應(yīng)了在全球化中保持國際競爭力的內(nèi)在要求。具體體現(xiàn)為：（1）降低政府財(cái)政支出和行政成本。加拿大聯(lián)邦政府在1985年的財(cái)政赤字占GDP的8.5%。政府實(shí)施了一個(gè)計(jì)劃以重新獲得加拿大聯(lián)邦政府的財(cái)政主權(quán)，彌合財(cái)政分裂的狀況。他們在3年內(nèi)消除了赤字，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)6年的預(yù)算平衡。通過運(yùn)用具有高度透明性和參與性的模式，政府實(shí)現(xiàn)了減少20%開支的目標(biāo)。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在一定程度上達(dá)到了削減經(jīng)費(fèi)，降低成本，增強(qiáng)能力的行政目標(biāo)。（2）確立了為顧客服務(wù)的嶄新行政理念。政府自覺地把管理職能定位在是管理的掌舵人而不是劃船者。這樣就超脫于具體事務(wù)之外，集中精力參與政府決策的制定，對(duì)一些能夠外包的公共事務(wù)，可以讓一些NGO機(jī)構(gòu)去做。同時(shí)政府通過授權(quán)和分解責(zé)任，引入激勵(lì)機(jī)制，對(duì)人員實(shí)行聘任或合同制，大大緩和了政府內(nèi)部管理的緊張，用成績來決定升遷去留，用市場的辦法來解決行政問題。這些都在一定程度上改變了西方國家公民對(duì)政府效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖沓的印象。新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐，是人類管理歷史上的突破。人們的印象中，一提行政管理，就會(huì)和官僚體制，和組織制度，和人事管理、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)聯(lián)系起來。這股新運(yùn)動(dòng)為人們帶來了嶄新的理念和創(chuàng)新的實(shí)踐，它把新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，乃至管理科學(xué)和政策研究，還有社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的一些重要概念、理論、原理和技術(shù)、方法等引入公共管理中，為人類管理文明的歷史涂了一筆重彩⑧。作為政府改革的一部分，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略也受到了新公共管理運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)和影響，在實(shí)施過程中對(duì)警察部門改革和社會(huì)治安發(fā)揮了積極的作用。以最早開展社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的美國休斯頓警察局為例，休斯敦警察局實(shí)施社區(qū)警務(wù)，收到了顯著效果，休斯敦的治安態(tài)勢迅速好轉(zhuǎn)，警察局的面貌發(fā)生了前所未有的深刻變化。由于按社區(qū)分配警力，使全局的警力分配發(fā)生了戰(zhàn)略性的大轉(zhuǎn)移。由于社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)為范圍的，使休斯頓警察局的工作有了扎實(shí)的地域基礎(chǔ)。由于社區(qū)警察固定在社區(qū)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)不大的具體區(qū)域，這同以往美國按專業(yè)分配警力無法熟悉公眾的情形不同，社區(qū)警察幾乎熟悉社區(qū)內(nèi)的每一位成員由于社區(qū)警察樹立了犯罪是社會(huì)現(xiàn)象、解決犯罪問題需要整個(gè)社會(huì)參與的理念，社區(qū)警察把社區(qū)居民真正地視為社區(qū)的主人，增加了依靠社區(qū)公眾、服務(wù)于社區(qū)公眾的自覺性。由于社區(qū)內(nèi)的居民有更多的時(shí)間同社區(qū)警察一道工作，公眾對(duì)社區(qū)警察有了更多的了解，增加了感情，密切了關(guān)系。由于深入地宣傳社區(qū)警務(wù)，社區(qū)居民把社區(qū)安全視為自己分內(nèi)的事情，增加了關(guān)心治安、主動(dòng)參與治安的積極性，出現(xiàn)了警民攜手共創(chuàng)良好社區(qū)環(huán)境的氛圍。由于同社區(qū)居民一起商討治安大計(jì)，共同對(duì)付不安定的各種因素，接觸多了，親眼所見，居民逐漸確信警方是關(guān)心公眾安全的，增加了居民對(duì)警方的信任，導(dǎo)致了居民對(duì)警方更大的支持。由于警民齊心協(xié)力共創(chuàng)社區(qū)安寧環(huán)境，改變了以往警察孤軍作戰(zhàn)的被動(dòng)局面，警察的信心大為增強(qiáng)。

由于社區(qū)警務(wù)迅速地改變了社區(qū)治安面貌，取得了明顯的成功，社區(qū)警察可以較快地看到其努力的成果，增加了警察的成就感，提高了敬業(yè)精神。由于社區(qū)警務(wù)增強(qiáng)了警察局內(nèi)部各單位之間的交流和協(xié)作，使整個(gè)警察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系更為協(xié)調(diào)，改變了以往按專業(yè)分工時(shí)那種各單位、各值勤班組之間的梗塞情況。隨之，社區(qū)警務(wù)不脛而走，迅速風(fēng)靡美國⑨。我國在上世紀(jì)末引入社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略以來逐步推廣開來，對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安也起到了積極的效果，如吉林推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略以來，群眾基礎(chǔ)工作得到明顯加強(qiáng)，群防群治隊(duì)伍日益壯大，有力地推動(dòng)了我國的社會(huì)治安綜合治理情況，調(diào)動(dòng)了廣大群眾積極參與社會(huì)治安管理的積極性；群眾見警率和滿意率有所提高，使警民關(guān)系得到較大改善；同時(shí)，公安工作社會(huì)化程度明顯提高，有效帶動(dòng)了各地公安工作運(yùn)行機(jī)制的整體改革⑩。新公共管理運(yùn)動(dòng)與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略都是政府改革的一部分，二者在20世紀(jì)末相繼引入中國，對(duì)中國的政府改革和建設(shè)服務(wù)型政府起到了積極的指導(dǎo)作用，推動(dòng)著中國的改革不斷深入進(jìn)行。當(dāng)前新公共管理運(yùn)動(dòng)在各國不斷深入發(fā)展，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略也得到積極推廣，并在其基礎(chǔ)上又提出了情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略。中國應(yīng)該在將這些理論引入中國的同時(shí)，積極學(xué)習(xí)其內(nèi)涵，使其符合中國的實(shí)際并具有中國特色。新公共管理運(yùn)動(dòng)和社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的深入開展，必將推動(dòng)中國建設(shè)高效的服務(wù)型政府和警察部門。