新公共管理適用性分析范文

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一、“新公共管理”理論產(chǎn)生的背景、基本內(nèi)容及其影響

(一)“新公共管理”理論產(chǎn)生的背景

對“新公共管理”理論的考察,有必要將其置于整個公共行政學(xué)發(fā)展的時代背景與學(xué)科歷史背景之中?！靶鹿补芾怼崩碚摬⒉皇菓{空產(chǎn)生的,它既是公共行政理論適應(yīng)時展的必然結(jié)果,又是公共行政理論內(nèi)部一次“范式”轉(zhuǎn)變?！靶鹿补芾怼崩碚摰漠a(chǎn)生以及以“新公共管理”理論為取向的行政改革的出現(xiàn),有其深刻的時代背景和原因。首先,西方國家國內(nèi)經(jīng)濟和政治因素,將其行政改革提到了議事日程?！岸?zhàn)”以后,西方各國政府普遍采用凱恩斯主義,對社會經(jīng)濟生活實行全面干預(yù),導(dǎo)致了以低速增長和結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟危機相交織為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此帶來的經(jīng)濟和政治問題到1973年石油危機之后以巨大的財政預(yù)算赤字甚至財政危機的形式表現(xiàn)出來,而且出現(xiàn)了通貨膨脹、高失業(yè)率和巨額財政赤字,嚴(yán)重困擾著各國政府和公共部門。同時,戰(zhàn)后對經(jīng)濟的全面干預(yù),使各國政府職能不斷擴張,政府規(guī)模不斷擴大,導(dǎo)致西方國家政府普遍機構(gòu)臃腫、效率低下。而傳統(tǒng)的政府管理模式,無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的日益嚴(yán)重的問題。其次,經(jīng)濟全球化的出現(xiàn),推動了當(dāng)代西方國家政府改革和“新公共管理”理論的產(chǎn)生。

全球化趨勢造成了競爭壓力的日益加劇,為了在21世紀(jì)的國際競爭中處于有利地位,各國政府對于國家綜合競爭力日漸重視。而政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導(dǎo)因素,政府如何尋求保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰(zhàn)術(shù),促進經(jīng)濟發(fā)展,提高本國福利,成為社會各界的焦點;經(jīng)濟全球化對政府公共管理提出更高要求,成為政府公共行政改革的強大動力。再次,私營部門的革新,為政府管理的改革提供了壓力和示范。在生存危機的逼迫和利潤動機的驅(qū)使下,眾多私營部門進行了大刀闊斧的改革。它們?nèi)∠瘷?quán),下放權(quán)力,減少中間層次,著重抓質(zhì)量,提高生產(chǎn)效率,接近廣大消費者,以便在新的全球市場中保持自己的競爭地位。這些改革,使得私營企業(yè)利用較低的勞動成本、更有效的管理和更強的競爭能力,在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營中取得了更高的效益。與這些私營部門積極進取的情形相比,政府的改革姍姍來遲,人們看到的是泛濫、犯罪猖獗和公共部門的僵化與低效。私營部門的改革意識和卓越的成效,既是政府行政改革的壓力,也是一種示范。最后,科技革命尤其是信息技術(shù)革命,也是西方行政改革的原因之一。

信息技術(shù)將全球經(jīng)濟聯(lián)成一體,并改變了經(jīng)濟的增長方式。同時,信息技術(shù)也不可避免地改變了人類的生活方式以及社會的運行方式。因此,政府不得不適應(yīng)這種變化,并積極地推動和調(diào)控這種變化。知識和信息的快速、大量傳播,社會力量的交流和協(xié)調(diào)能力加強,使政府受到的制約不斷增大,企業(yè)、社會組織、公眾必然要求對公共事務(wù)管理更多的參與,政府將不得不更加傾聽社會各界的意見。這一切迫使政府和公共部門不斷完善自己,提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。“新公共管理”理論是公共行政研究的一次“范式”轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為,在公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展史中,曾先后出現(xiàn)過兩個范式,一個是公共行政范式,另一個是“新公共管理”范式。19世紀(jì),西方行政面臨三大問題:一是行政系統(tǒng)靠個人效忠性的“庇護———依附”關(guān)系維持,由此滋長了裙帶關(guān)系和官場腐敗;二是公務(wù)人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不了社會精英的加入,導(dǎo)致行政能力和效率低下;三是“政黨分肥”制度的嚴(yán)重影響,為政黨勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)有效地進行。針對早期行政存在的三大弊端,西方學(xué)者尋求的對策是:官僚制、政治———行政分離、文官制度和泰勒主義。由這些要素構(gòu)成的理論范式,確立了公共管理研究領(lǐng)域第一個范式———公共行政范式,它在解決早期行政存在的問題方面發(fā)揮了巨大作用。

強調(diào)規(guī)章制度和人格化的韋伯官僚制原則解決了早期行政的兩個基本問題:一是由公職人員與社會顯貴之間的庇護所帶來的裙帶關(guān)系、個人特權(quán)、無原則的特許等問題;二是公職的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公職人員的“非精英化”。威爾遜的政治與行政相分離原則所解決的問題:一是周期性的政治選舉對行政組織穩(wěn)定性的影響;二是革除“政黨分肥”的弊端,通過文官制度建設(shè),使政策執(zhí)行人員不再同競選官員共進退,避免了政黨競選的周期性震蕩,抑制了“政黨分肥”的行為現(xiàn)象。泰勒的科學(xué)管理理論則提高了行政效率。盡管傳統(tǒng)公共行政范式獲得了極大成功,為世界各國政府所廣泛采用,但到了20世紀(jì)60年代至70年代,批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多,其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)和公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價值觀,在傳統(tǒng)行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會公平”,圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題展開討論。

同時,它反對文官中立,認(rèn)為在不平等競爭中,這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢群體的幫兇。政策科學(xué)在一定意義上講,也是針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論,以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出要對政策制定的全過程進行研究,并提出要改善政策系統(tǒng),提高政策質(zhì)量。公共選擇理論的核心理念是市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和利用,要求減少政府的管理職能,讓一部分社會所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場來提供;在公共服務(wù)提供領(lǐng)域引入市場競爭機制,以打破政府壟斷;給予公眾對公共服務(wù)進行選擇的機會和自由,等等。從以上論述中可以看出,隨著時代的變遷和理論的發(fā)展,傳統(tǒng)公共行政學(xué)由于其自身理論上的弱點,面臨全面危機和嚴(yán)重挑戰(zhàn)。變化的世界需要新的理論范式,“新公共管理”研究范式在這樣的背景下涌現(xiàn)出來,并開始成為傳統(tǒng)公共行政研究范式的替代物。

(二)“新公共管理”理論的基本內(nèi)容

綜合國內(nèi)外學(xué)者的論述和各國行政改革的實踐,“新公共管理”理論主要包括以下幾個方面的內(nèi)容:其一,轉(zhuǎn)變政府職能。長期以來,人們都誤以為政府的主要職責(zé)是收稅和向社會提供服務(wù)。而“新公共管理”理論則認(rèn)為,政府的中心工作是制定政策而不是執(zhí)行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“劃槳”的作用。政府職能的轉(zhuǎn)變,有利于縮小政府規(guī)模,減少開支。同時,政府職能的轉(zhuǎn)變,還有利于政府專注于公共政策的制定、監(jiān)控和評估,進而提高政府管理和服務(wù)的效率。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù),制定并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),在某些行政區(qū)域和部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是政府在這種新的政府———社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。其二,政府應(yīng)具備“顧客意識”。“新公共管理”理論改變了傳統(tǒng)公共行政模式下政府與社會之間的關(guān)系,強調(diào)“顧客至上”,提供回應(yīng)性服務(wù),即政府不再是官僚機構(gòu),而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”。社會公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,滿足公眾不同需要。其三,引入競爭機制。傳統(tǒng)公共行政中,政府習(xí)慣于采取壟斷方式進行管理活動。它常常把競爭看作是一種浪費和重復(fù),人們對政府的壟斷行為也習(xí)以為常。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同,“新公共管理”理論認(rèn)為,政府沒有效率的主要原因在于缺乏競爭機制。因此,它主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場競爭機制,取消公共服務(wù)的壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,進而在公共部門與私營部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭,以縮小政府規(guī)模,提高政府工作效率。例如,大多數(shù)西方國家多將政府投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施工程,通過投標(biāo)的形式交給私營企業(yè),而政府則充當(dāng)“發(fā)包人”的角色。其四,廣泛采用私營部門成功的管理方法。“新公共管理”理論認(rèn)為,無論是私營部門還是在公共部門,管理在本質(zhì)上是一致的。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的管理方式不同,西方各國在公共管理中廣泛采用私營部門的管理方法和手段。如通過合同出租即招標(biāo)形式,把政府所從事的服務(wù)和業(yè)務(wù)推向市場;對公共組織和雇員進行績效評估;采用全面的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理,明確工作目標(biāo),重視工作結(jié)果和產(chǎn)出,而不僅僅注重工作過程,對超額完成預(yù)期目標(biāo)的進行獎勵,特別注重對雇工的物質(zhì)激勵等方面。

(三)“新公共管理”理論的影響

“新公共管理”遠(yuǎn)非是成熟的,對于它的理論、思想和原則,人們褒貶不一。有人認(rèn)為它是管理領(lǐng)域內(nèi)一次“無聲的革命”;有人認(rèn)為它不過是“管理主義”在當(dāng)代的翻版,是“新泰勒主義”;有人則批評它濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法,是經(jīng)濟學(xué)帝國主義擴張的表現(xiàn)等。盡管“新公共管理”理論受到了各種批評和指責(zé),但它的出現(xiàn)無疑對傳統(tǒng)公共行政學(xué)提出了新的挑戰(zhàn)。作為當(dāng)代西方公共管理實踐發(fā)展的趨勢,對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。例如,在英國,根據(jù)費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中的說法,20世紀(jì)70年代末、80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務(wù)帶來了如下四個方面的重大變化:一是隨著許多國有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟活動中實行大規(guī)模的私有化,公共部門已從直接的經(jīng)濟活動中撤離;二是在公共部門中保留的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程,在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準(zhǔn)市場”(quasi———markets)的種種嘗試(例如,在中央政府,建立起了大量自主性的“下一步”機構(gòu)),這些準(zhǔn)市場的財政仍然是公共的,但引入競爭機制,如招標(biāo)和合同承包;三是在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有價值、競爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強成本核算和強化審計系統(tǒng)的趨勢,相對績效的評估更加公開化,并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制;四是出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變。人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的領(lǐng)導(dǎo)方式,人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式,組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式,學(xué)習(xí)型的組織開始出現(xiàn)。①在西方行政領(lǐng)域,“新公共管理”理論已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流,從美國及其”重塑政府”運動到英國的“憲章運動”,從新西蘭的”全面改革”到德國的”苗條國家”改革,以及其他國家普遍實行的市場導(dǎo)向的行政改革措施,都在不同程度上實踐著“新公共管理”理論。在理論上,西方行政學(xué)界已實現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)公共行政學(xué)向“新公共管理學(xué)”范式的轉(zhuǎn)變?！靶鹿补芾怼崩碚搶ξ覈伯a(chǎn)生了巨大的影響,許多學(xué)者近年來一直致力于西方“新公共管理”理論著作的翻譯,及對這一運動的評價,研究西方“新公共管理”理論對我國行政的借鑒意義。

二、“新公共管理”理論在當(dāng)代中國的適用性和特殊性

(一)“新公共管理”理論在中國的適用性分析

我國之所以要借鑒西方“新公共管理”的某些理論,其原因在于我國與西方國家政府職能模式改革面臨著某些共同背景。首先,我國和西方國家共同面臨知識經(jīng)濟和信息時代的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來,信息化席卷全球,通信技術(shù)的迅猛發(fā)展,預(yù)示著知識經(jīng)濟和信息時代已經(jīng)向我們走來。80年代中期以來,信息產(chǎn)業(yè)增長迅速,美國、歐共體的國民生產(chǎn)總值年平均增長2.3%,而信息產(chǎn)業(yè)增長超過20%。1980~1995年,日本信息服務(wù)業(yè)的市場規(guī)模擴大了47倍,年平均增長26.9%,而同期的國民生產(chǎn)總產(chǎn)值只增加了2.8%,年平均增長率6%。目前,因特網(wǎng)已覆蓋200多個國家地區(qū),上網(wǎng)用戶正向10億邁進。截止2002年10月,我國上網(wǎng)用戶為4580萬人,半年增加了1210萬人,增長率為35.9%。信息化的高速發(fā)展,使環(huán)境變得更加多樣化和復(fù)雜化,對公共管理提出了新的要求,要求政府優(yōu)化公共服務(wù)手段,縮小公共服務(wù)范圍,提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。以轉(zhuǎn)變政府職能為例,農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會技術(shù)落后,對信息的收集、整理、加工比較慢,信息量小,使政府有能力壟斷幾乎所有信息,對公共事業(yè)大包大攬。但信息社會,信息爆炸加劇,政府需要接受、鑒別和處理的信息在成倍增長。如果政府仍是全能的,仍處于“劃槳”的角色,那么必然陷入處理具體公共事務(wù)的困境之中,不能對重大問題做出及時、準(zhǔn)確的決策。信息時代政府提供高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的必備條件是:全能政府變?yōu)橛邢拚?把“劃槳”功能交給社會組織。盡管我國同西方發(fā)達(dá)國家在社會發(fā)展階段、政治體制、文化傳統(tǒng)等方面存在巨大差異,但我國目前處于社會轉(zhuǎn)型時期,面臨著如何建設(shè)市場經(jīng)濟,如何提高公共行政的質(zhì)量,如何實現(xiàn)現(xiàn)代化等與西方國家相似的問題。它山之石,可以攻玉,西方治道變革經(jīng)驗?zāi)転槲覈姓母锾峁┎簧賳⑹?。其?降低服務(wù)成本,提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量,是世界各國政府管理面臨的共同問題。由于政府對公共服務(wù)的大包大攬以及傳統(tǒng)公共行政的弊端,使各國都面臨公共服務(wù)成本大、效率低、質(zhì)量差的問題。目前,西方發(fā)達(dá)國家的政府支出一般都占GDP的30%以上,北歐國家甚至高達(dá)50%以上。在我國,公共服務(wù)過去完全由政府提供,對公共服務(wù)事業(yè)的財政補貼數(shù)額巨大,使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。僅以公共交通公司為例,據(jù)統(tǒng)計,1993年北京市政府補貼了59.5億元,廣州市補貼了5600萬元;上海在1989、1993、1995年分別補貼了2.5億元、6.5億元和8億元。面對政府服務(wù)成本提高、服務(wù)效率低下,引入市場競爭機制及采用企業(yè)管理的某些方法和技術(shù),這是公共管理發(fā)展的共同趨勢。同志在十六大報告中明確提出了我國行政管理體制改革的任務(wù),即深化行政管理體制改革,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進管理方法,推進電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。中國政府必須以加入WTO為契機,深入研究和探索西方國家政府改革的模式,借鑒以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐,加速我國的行政改革,實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的歷史任務(wù)。從我國公共管理研究的現(xiàn)狀來看,也需要吸收“新公共管理”的某些理論與方法。我國在改革開放之前,公共行政理論的研究處于空白狀態(tài),目前學(xué)科建設(shè)雖已逐步與國際接軌,但對當(dāng)代國外政府管理研究領(lǐng)域的新發(fā)展、新趨勢及新成果跟蹤不夠,對國外這一領(lǐng)域的新理論、新方法、新技術(shù)的引進、消化和吸收須進一步加強。現(xiàn)有的國內(nèi)行政學(xué)的學(xué)科理論體系,特別是教學(xué)體系較為陳舊、單一和狹窄,未能充分體現(xiàn)和吸收當(dāng)代國外公共管理領(lǐng)域所取得的新成就。

(二)引入“新公共管理”理論應(yīng)充分考慮中國的特殊國情

20世紀(jì)后期,與西方信息社會相適應(yīng)的“新公共管理”模式的理念與方法開始傳入中國,它在某種程度上與中國的市場化的改革相契合,加之它在西方發(fā)達(dá)國家已取得的成功,有人認(rèn)為只要我們照搬西方發(fā)達(dá)國家的改革模式,就可以改變中國政府機構(gòu)臃腫、效率低下的現(xiàn)象,實現(xiàn)政府管理質(zhì)的飛躍。然而,由于我國同西方國家在意識形態(tài)、所有制結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗等方面存在著巨大的差異,盲目引入必然引起“水土不服”?！靶鹿补芾怼崩碚撌俏鞣桨l(fā)達(dá)國家特定政治、經(jīng)濟、文化條件下的產(chǎn)物,它的存在與發(fā)展是以西方發(fā)達(dá)國家所提供的前提條件為依托的。而這些條件在我國尚不具備或不完全具備,這就警示我們在引入該理論的同時,應(yīng)充分考慮中國的特殊國情。我國是發(fā)展中國家,目前正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,此時引入“新公共管理”理論,受到諸多條件的限制和制約。首先,我國的市場體制還不成熟。歐文•休斯指出:“新公共管理的基礎(chǔ)是將市場原則運用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府,開發(fā)市場相聯(lián)系的……發(fā)展中國家常常缺少市場運作的經(jīng)驗,市場在具備許多因素之后才能有效運轉(zhuǎn)。”②因此,成熟的市場體系是“新公共管理”運作必不可少的基礎(chǔ)。在我國,建國后至改革開放前實行計劃經(jīng)濟,根本不允許市場的存在。改革開放以來,從1979年鄧小平提出社會主義也可以搞市場經(jīng)濟到1992年鄧小平南巡講話確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo),從承認(rèn)“計劃和市場都是調(diào)節(jié)手段”到肯定市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,市場化程度在逐步提高。但相對于西方成熟的市場經(jīng)濟國家來說,只有10多年發(fā)展時間的中國市場經(jīng)濟還處于極不成熟和剛剛起步的初始階段。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究測算,歐、美、日等國家的經(jīng)濟市場化程度為80%~90%,而我國市場化程度距發(fā)達(dá)或成熟國家尚有近30個百分點。此外,地方保護主義盛行、缺乏健全的法制、缺乏平等競爭的環(huán)境、尚未形成全國統(tǒng)一的市場等問題仍然存在。其次,我國法制建設(shè)尚不完善。法制的健全、法制意識的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機制,是“新公共管理”理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時期,一些新的制度還沒有建立起來,法制體系又不健全。以對外投資領(lǐng)域的法律制定為例,盡管我國對外投資發(fā)展很快,但目前我國尚沒有一部完整的對外投資基本法,有關(guān)對外投資的法律規(guī)定散見于各部門的規(guī)章及政策性文件中,沒有系統(tǒng)性,法律效力低。同時,這些管理辦法存在嚴(yán)重滯后性,一般都是為了“救火”,海外投資哪方面問題比較嚴(yán)重,有關(guān)部門就一個管理辦法。引入“新公共管理”理論的一個前提條件是高度完善的市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,由于我國市場經(jīng)濟改革一開始就是“摸著石頭過河”,一部分人借制度、法律的空白點,先富了起來。這種不公平的競爭,導(dǎo)致一部分人以不正當(dāng)手段謀求自身利益,影響了社會公平。法律制度的不完善,使這種不正常的市場行為未受法律的約束、監(jiān)督,出現(xiàn)了一批非法經(jīng)營的爆發(fā)戶,導(dǎo)致收入分配的不合理。在法律、法規(guī)不完善的情況下,引入“新公共管理”理論將導(dǎo)致成本高、效率低、質(zhì)量差,甚至產(chǎn)生政治上的不穩(wěn)定。所以,我們應(yīng)盡快完善各項相關(guān)法律,進行法制宣傳教育,加強監(jiān)督機制。最后,中國的第三部門還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ教岢颜牟糠致毮苻D(zhuǎn)移給市場和第三部門,這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強的第三部門(獨立組織或非營利組織)。1978年以前,我國長期處于高度集中集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下,非營利組織幾乎由政府包辦,極不發(fā)達(dá)。改革開放以來,隨著商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的發(fā)展,盡管出現(xiàn)了許多社會中介組織,但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài),缺乏獨立性,且在行政機關(guān)的庇護下,官方色彩濃厚。按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特•薩拉蒙的提法,中國并不存在典型意義的第三部門。③即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求,也不會成為可以與政府部門、企業(yè)部門等量齊觀的一個部門,并且一些社會組織還是非法的,質(zhì)量低劣,根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,從而使政府放權(quán)、授權(quán)缺乏社會的依托。從政府的調(diào)控能力和公務(wù)員的整體素質(zhì)來看,中國遠(yuǎn)未具備實施“新公共管理”的條件?！耙环啪蛠y、一亂就收、一收就死、一死再放”的惡性循環(huán)以及腐敗屢禁不止的現(xiàn)象,從一個側(cè)面反映了我國政府的調(diào)控能力不強、公務(wù)員素質(zhì)不高的事實?？傊?我國的特殊國情,決定了在西方發(fā)達(dá)國家行之有效的“新公共管理”理論在我國會出現(xiàn)一些不適應(yīng)。引入“新公共管理”理論時,必須結(jié)合我國具體情況,嘗試建立有中國特色的“新公共管理”理論。

(三)“新公共管理”理論分析中的學(xué)習(xí)與發(fā)展

美國著名未來學(xué)家托夫勒指出:“如果一種嶄新的、以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟確實在取代大煙囪工業(yè)生產(chǎn),那么我們就會看到一場歷史性的斗爭。這場斗爭將重建我們的政治機構(gòu),使之適應(yīng)革命的后批量生產(chǎn)”。④的確,信息化浪潮的沖擊,要求政府必須通過變革自身,使內(nèi)質(zhì)符合外在要求。中國政府應(yīng)順應(yīng)全球化趨勢,借鑒西方“新公共管理”的某些理論和方法,加快我國的行政改革。

其一,轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過幾次政府機構(gòu)改革,政府職能取得了不同程度的進展。但是,適應(yīng)當(dāng)前全球化背景和社會主義市場經(jīng)濟需要的政府管理模式,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有確立。政府管理最大、最突出的問題是政府不能正確對待和處理好與企業(yè)、市場、社會自主治理的關(guān)系,政企不分、政事不分的問題長期得不到解決。一方面,政府還沒有完全從經(jīng)濟活動中超脫出來,包攬了許多本該由市場自身承擔(dān)的經(jīng)濟職能,直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面,許多本來應(yīng)該由政府履行的職責(zé),如提供公共服務(wù)卻做得不夠。所以,我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,做到政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。同時,在條件具備的情況下,推進公共服務(wù)社會化,如利用新公共管理創(chuàng)造的政府業(yè)務(wù)合同出租、公私合作、用者付費等方式,來推進我國事業(yè)單位管理體制改革。

其二,從“人治”政府到法治政府。“”期間,我國法治完全被拋棄在一邊,從而導(dǎo)致十年大浩劫,國民經(jīng)濟處于崩潰邊緣,社會動蕩不安。黨的十一屆三中全會以來,中國共產(chǎn)黨撥亂反正,重視依法治國,社會主義法治建設(shè)逐步得到加強,有力地保障了經(jīng)濟和社會發(fā)展。歷史經(jīng)驗告訴我們,要把我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國,只能靠“法治”,不能靠“人治”。從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變,即由執(zhí)政者個人的賢明治理國家轉(zhuǎn)向依照法律治理國家。所謂法治就是依照法律治理國家的方略、原則、模式、精神和社會狀態(tài)。法治要求一切國家機關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)要依法辦事,法律面前人人平等,不允許有凌駕于法律之上的個人特權(quán)。要強化依法行政,抑制人治行政、人權(quán)行政、黑箱行政,使政府行為具有合法性和規(guī)范性,促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的早日實現(xiàn)。在依法治國方面,對西方“新公共管理”理論不應(yīng)全盤吸收,而應(yīng)從中國的基本國情出發(fā)?！靶鹿补芾怼崩碚撝鲝埻苿訉Ψㄒ?guī)的松綁工作。在我國,法律法規(guī)本來就不完善,人們遵紀(jì)守法的觀念比較淡薄,如果弱化法律法規(guī)制度的作用,無疑不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。新的形勢要求我們必須大力推進依法行政,轉(zhuǎn)變過去的一些習(xí)慣性觀念,改變過去那些與法律、法規(guī)不相適應(yīng)的管理方式,尤其是要徹底根除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、隨意性大的現(xiàn)象。嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,約束執(zhí)法行為,履行職責(zé),接受社會監(jiān)督。

其三,創(chuàng)新政府組織。針對我國行政機構(gòu)設(shè)置偏多,組織機構(gòu)不健全,分設(shè)過細(xì),力量分散,本應(yīng)由一個部門管理的事由幾個部門分管,造成相互之間職責(zé)交叉重復(fù)的弊端,應(yīng)以“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,根據(jù)各機構(gòu)承擔(dān)職能所覆蓋的范圍及影響面的大小、管理層級與管理幅度的關(guān)系、行政責(zé)任的大小等因素,科學(xué)合理地安排行政組織的層級結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)。同時,注意參考西方國家“新公共管理”的經(jīng)驗、企業(yè)組織創(chuàng)新的扁平化思路,盡量減少政府組織的層次,使政府決策部門盡可能地接近企業(yè)和居民,直接為企業(yè)和居民服務(wù);充分利用現(xiàn)代化技術(shù),推進電子化政府建設(shè)。這樣,才能有利于減少管理層級,促進組織扁平化,增強組織靈活性。

其四,從管制政府向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府要求擺正政府與公民的關(guān)系,實現(xiàn)政府管理方式由過去“以政府為中心”到“以滿足人民需求為中心”的轉(zhuǎn)變。但對于我國這樣一個封建專制主義傳統(tǒng)悠久的國家來說,受傳統(tǒng)觀念的影響,官本位思想根深蒂固。一些政府官員往往把自己看作是凌駕于人民之上作威作福的官老爺,處處表現(xiàn)出高人一等,以主人的地位自居?，F(xiàn)實生活中,無法可依、有法不依、以言代法、違法不究等種種無視法律的現(xiàn)象以及“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風(fēng)依然存在。許多公共部門甚至弄不清誰是他們的“顧客”,只是例行公事,提供服務(wù)?！靶鹿补芾怼崩碚撘笳哂小邦櫩鸵庾R”,正是將我國政府倡導(dǎo)的“做人民的公仆”、“全心全意為人民服務(wù)”落到實處,以建構(gòu)服務(wù)型政府。

其五,借鑒“新公共管理”理論,將靈活的政府工作人員錄用、考核、任命、獎勵機制,引入政府公務(wù)員管理領(lǐng)域。“新公共管理”理論主張目標(biāo)管理、結(jié)果衡量,這就為政府公務(wù)員的業(yè)績考核提供了一條行之有效的途徑。公務(wù)員的業(yè)績有一個量化的考核結(jié)果,建立一個根據(jù)業(yè)績評判、職位能上能下的靈活機制,可以徹底打破我國干部隊伍中長期存在的能上不能下、考核標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)等痼疾,創(chuàng)造政府公務(wù)員之間良好的競爭氛圍,從而進一步提高政府的工作質(zhì)量。

總之,建立有中國特色的“新公共管理”理論,必然要吸收西方學(xué)者的某些觀念、命題和研究方法。了解和吸收他人的研究成果,才有助于具有本國特色的理論的形成、發(fā)展,這是由我國理論研究現(xiàn)狀所決定的。同時,還應(yīng)當(dāng)看到,“新公共管理”作為當(dāng)前西方國家行政思想的一種潮流和趨勢,是與西方國家的國情相適應(yīng)的。所以,我們在建設(shè)具有本國特色的“新公共管理”理論時,不能不加選擇地照搬照抄,要取其精華,棄其糟粕。對于其適用于我國的理論,要在更深層意義上挖掘,超越西方學(xué)者,使其更好地為我國實現(xiàn)“辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的目標(biāo)服務(wù)。