新公共管理適用性分析范文

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一、“新公共管理”理論產(chǎn)生的背景、基本內(nèi)容及其影響

(一)“新公共管理”理論產(chǎn)生的背景

對(duì)“新公共管理”理論的考察,有必要將其置于整個(gè)公共行政學(xué)發(fā)展的時(shí)代背景與學(xué)科歷史背景之中。“新公共管理”理論并不是憑空產(chǎn)生的,它既是公共行政理論適應(yīng)時(shí)展的必然結(jié)果,又是公共行政理論內(nèi)部一次“范式”轉(zhuǎn)變。“新公共管理”理論的產(chǎn)生以及以“新公共管理”理論為取向的行政改革的出現(xiàn),有其深刻的時(shí)代背景和原因。首先,西方國家國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和政治因素,將其行政改革提到了議事日程。“二戰(zhàn)”以后,西方各國政府普遍采用凱恩斯主義,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行全面干預(yù),導(dǎo)致了以低速增長和結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)相交織為特征的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此帶來的經(jīng)濟(jì)和政治問題到1973年石油危機(jī)之后以巨大的財(cái)政預(yù)算赤字甚至財(cái)政危機(jī)的形式表現(xiàn)出來,而且出現(xiàn)了通貨膨脹、高失業(yè)率和巨額財(cái)政赤字,嚴(yán)重困擾著各國政府和公共部門。同時(shí),戰(zhàn)后對(duì)經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù),使各國政府職能不斷擴(kuò)張,政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,導(dǎo)致西方國家政府普遍機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下。而傳統(tǒng)的政府管理模式,無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的日益嚴(yán)重的問題。其次,經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn),推動(dòng)了當(dāng)代西方國家政府改革和“新公共管理”理論的產(chǎn)生。

全球化趨勢(shì)造成了競(jìng)爭壓力的日益加劇,為了在21世紀(jì)的國際競(jìng)爭中處于有利地位,各國政府對(duì)于國家綜合競(jìng)爭力日漸重視。而政府能力是一國綜合國力和競(jìng)爭力的一種主導(dǎo)因素,政府如何尋求保護(hù)和促進(jìn)本國在全球競(jìng)爭中利益的方略和戰(zhàn)術(shù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高本國福利,成為社會(huì)各界的焦點(diǎn);經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府公共管理提出更高要求,成為政府公共行政改革的強(qiáng)大動(dòng)力。再次,私營部門的革新,為政府管理的改革提供了壓力和示范。在生存危機(jī)的逼迫和利潤動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下,眾多私營部門進(jìn)行了大刀闊斧的改革。它們?nèi)∠瘷?quán),下放權(quán)力,減少中間層次,著重抓質(zhì)量,提高生產(chǎn)效率,接近廣大消費(fèi)者,以便在新的全球市場(chǎng)中保持自己的競(jìng)爭地位。這些改革,使得私營企業(yè)利用較低的勞動(dòng)成本、更有效的管理和更強(qiáng)的競(jìng)爭能力,在大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營中取得了更高的效益。與這些私營部門積極進(jìn)取的情形相比,政府的改革姍姍來遲,人們看到的是泛濫、犯罪猖獗和公共部門的僵化與低效。私營部門的改革意識(shí)和卓越的成效,既是政府行政改革的壓力,也是一種示范。最后,科技革命尤其是信息技術(shù)革命,也是西方行政改革的原因之一。

信息技術(shù)將全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)成一體,并改變了經(jīng)濟(jì)的增長方式。同時(shí),信息技術(shù)也不可避免地改變了人類的生活方式以及社會(huì)的運(yùn)行方式。因此,政府不得不適應(yīng)這種變化,并積極地推動(dòng)和調(diào)控這種變化。知識(shí)和信息的快速、大量傳播,社會(huì)力量的交流和協(xié)調(diào)能力加強(qiáng),使政府受到的制約不斷增大,企業(yè)、社會(huì)組織、公眾必然要求對(duì)公共事務(wù)管理更多的參與,政府將不得不更加傾聽社會(huì)各界的意見。這一切迫使政府和公共部門不斷完善自己,提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。“新公共管理”理論是公共行政研究的一次“范式”轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為,在公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展史中,曾先后出現(xiàn)過兩個(gè)范式,一個(gè)是公共行政范式,另一個(gè)是“新公共管理”范式。19世紀(jì),西方行政面臨三大問題:一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)———依附”關(guān)系維持,由此滋長了裙帶關(guān)系和官場(chǎng)腐敗;二是公務(wù)人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不了社會(huì)精英的加入,導(dǎo)致行政能力和效率低下;三是“政黨分肥”制度的嚴(yán)重影響,為政黨勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進(jìn)退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)有效地進(jìn)行。針對(duì)早期行政存在的三大弊端,西方學(xué)者尋求的對(duì)策是:官僚制、政治———行政分離、文官制度和泰勒主義。由這些要素構(gòu)成的理論范式,確立了公共管理研究領(lǐng)域第一個(gè)范式———公共行政范式,它在解決早期行政存在的問題方面發(fā)揮了巨大作用。

強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和人格化的韋伯官僚制原則解決了早期行政的兩個(gè)基本問題:一是由公職人員與社會(huì)顯貴之間的庇護(hù)所帶來的裙帶關(guān)系、個(gè)人特權(quán)、無原則的特許等問題;二是公職的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公職人員的“非精英化”。威爾遜的政治與行政相分離原則所解決的問題:一是周期性的政治選舉對(duì)行政組織穩(wěn)定性的影響;二是革除“政黨分肥”的弊端,通過文官制度建設(shè),使政策執(zhí)行人員不再同競(jìng)選官員共進(jìn)退,避免了政黨競(jìng)選的周期性震蕩,抑制了“政黨分肥”的行為現(xiàn)象。泰勒的科學(xué)管理理論則提高了行政效率。盡管傳統(tǒng)公共行政范式獲得了極大成功,為世界各國政府所廣泛采用,但到了20世紀(jì)60年代至70年代,批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多,其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)和公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價(jià)值觀,在傳統(tǒng)行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”,圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題展開討論。

同時(shí),它反對(duì)文官中立,認(rèn)為在不平等競(jìng)爭中,這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。政策科學(xué)在一定意義上講,也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論,以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出要對(duì)政策制定的全過程進(jìn)行研究,并提出要改善政策系統(tǒng),提高政策質(zhì)量。公共選擇理論的核心理念是市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用,要求減少政府的管理職能,讓一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場(chǎng)來提供;在公共服務(wù)提供領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制,以打破政府壟斷;給予公眾對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行選擇的機(jī)會(huì)和自由,等等。從以上論述中可以看出,隨著時(shí)代的變遷和理論的發(fā)展,傳統(tǒng)公共行政學(xué)由于其自身理論上的弱點(diǎn),面臨全面危機(jī)和嚴(yán)重挑戰(zhàn)。變化的世界需要新的理論范式,“新公共管理”研究范式在這樣的背景下涌現(xiàn)出來,并開始成為傳統(tǒng)公共行政研究范式的替代物。

(二)“新公共管理”理論的基本內(nèi)容

綜合國內(nèi)外學(xué)者的論述和各國行政改革的實(shí)踐,“新公共管理”理論主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:其一,轉(zhuǎn)變政府職能。長期以來,人們都誤以為政府的主要職責(zé)是收稅和向社會(huì)提供服務(wù)。而“新公共管理”理論則認(rèn)為,政府的中心工作是制定政策而不是執(zhí)行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“劃槳”的作用。政府職能的轉(zhuǎn)變,有利于縮小政府規(guī)模,減少開支。同時(shí),政府職能的轉(zhuǎn)變,還有利于政府專注于公共政策的制定、監(jiān)控和評(píng)估,進(jìn)而提高政府管理和服務(wù)的效率。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù),制定并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),在某些行政區(qū)域和部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是政府在這種新的政府———社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。其二,政府應(yīng)具備“顧客意識(shí)”。“新公共管理”理論改變了傳統(tǒng)公共行政模式下政府與社會(huì)之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)“顧客至上”,提供回應(yīng)性服務(wù),即政府不再是官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”。社會(huì)公眾則是因向政府納稅而享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,滿足公眾不同需要。其三,引入競(jìng)爭機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政中,政府習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)。它常常把競(jìng)爭看作是一種浪費(fèi)和重復(fù),人們對(duì)政府的壟斷行為也習(xí)以為常。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同,“新公共管理”理論認(rèn)為,政府沒有效率的主要原因在于缺乏競(jìng)爭機(jī)制。因此,它主張用市場(chǎng)的力量來改造政府,在公共部門中引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制,取消公共服務(wù)的壟斷性,讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給,進(jìn)而在公共部門與私營部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開競(jìng)爭,以縮小政府規(guī)模,提高政府工作效率。例如,大多數(shù)西方國家多將政府投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施工程,通過投標(biāo)的形式交給私營企業(yè),而政府則充當(dāng)“發(fā)包人”的角色。其四,廣泛采用私營部門成功的管理方法。“新公共管理”理論認(rèn)為,無論是私營部門還是在公共部門,管理在本質(zhì)上是一致的。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門的管理方式不同,西方各國在公共管理中廣泛采用私營部門的管理方法和手段。如通過合同出租即招標(biāo)形式,把政府所從事的服務(wù)和業(yè)務(wù)推向市場(chǎng);對(duì)公共組織和雇員進(jìn)行績效評(píng)估;采用全面的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理,明確工作目標(biāo),重視工作結(jié)果和產(chǎn)出,而不僅僅注重工作過程,對(duì)超額完成預(yù)期目標(biāo)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),特別注重對(duì)雇工的物質(zhì)激勵(lì)等方面。

(三)“新公共管理”理論的影響

“新公共管理”遠(yuǎn)非是成熟的,對(duì)于它的理論、思想和原則,人們褒貶不一。有人認(rèn)為它是管理領(lǐng)域內(nèi)一次“無聲的革命”;有人認(rèn)為它不過是“管理主義”在當(dāng)代的翻版,是“新泰勒主義”;有人則批評(píng)它濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法,是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義擴(kuò)張的表現(xiàn)等。盡管“新公共管理”理論受到了各種批評(píng)和指責(zé),但它的出現(xiàn)無疑對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)提出了新的挑戰(zhàn)。作為當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì),對(duì)于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。例如,在英國,根據(jù)費(fèi)利耶等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中的說法,20世紀(jì)70年代末、80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務(wù)帶來了如下四個(gè)方面的重大變化:一是隨著許多國有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行大規(guī)模的私有化,公共部門已從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤離;二是在公共部門中保留的社會(huì)政策職能已服從于管理化和市場(chǎng)化的過程,在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準(zhǔn)市場(chǎng)”(quasi———markets)的種種嘗試(例如,在中央政府,建立起了大量自主性的“下一步”機(jī)構(gòu)),這些準(zhǔn)市場(chǎng)的財(cái)政仍然是公共的,但引入競(jìng)爭機(jī)制,如招標(biāo)和合同承包;三是在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有價(jià)值、競(jìng)爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強(qiáng)成本核算和強(qiáng)化審計(jì)系統(tǒng)的趨勢(shì),相對(duì)績效的評(píng)估更加公開化,并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制;四是出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變。人們更強(qiáng)烈地要求透明的、積極的和個(gè)性化的領(lǐng)導(dǎo)方式,人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式,組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式,學(xué)習(xí)型的組織開始出現(xiàn)。①在西方行政領(lǐng)域,“新公共管理”理論已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流,從美國及其”重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“憲章運(yùn)動(dòng)”,從新西蘭的”全面改革”到德國的”苗條國家”改革,以及其他國家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向的行政改革措施,都在不同程度上實(shí)踐著“新公共管理”理論。在理論上,西方行政學(xué)界已實(shí)現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)公共行政學(xué)向“新公共管理學(xué)”范式的轉(zhuǎn)變。“新公共管理”理論對(duì)我國也產(chǎn)生了巨大的影響,許多學(xué)者近年來一直致力于西方“新公共管理”理論著作的翻譯,及對(duì)這一運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià),研究西方“新公共管理”理論對(duì)我國行政的借鑒意義。

二、“新公共管理”理論在當(dāng)代中國的適用性和特殊性

(一)“新公共管理”理論在中國的適用性分析

我國之所以要借鑒西方“新公共管理”的某些理論,其原因在于我國與西方國家政府職能模式改革面臨著某些共同背景。首先,我國和西方國家共同面臨知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來,信息化席卷全球,通信技術(shù)的迅猛發(fā)展,預(yù)示著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代已經(jīng)向我們走來。80年代中期以來,信息產(chǎn)業(yè)增長迅速,美國、歐共體的國民生產(chǎn)總值年平均增長2.3%,而信息產(chǎn)業(yè)增長超過20%。1980~1995年,日本信息服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大了47倍,年平均增長26.9%,而同期的國民生產(chǎn)總產(chǎn)值只增加了2.8%,年平均增長率6%。目前,因特網(wǎng)已覆蓋200多個(gè)國家地區(qū),上網(wǎng)用戶正向10億邁進(jìn)。截止2002年10月,我國上網(wǎng)用戶為4580萬人,半年增加了1210萬人,增長率為35.9%。信息化的高速發(fā)展,使環(huán)境變得更加多樣化和復(fù)雜化,對(duì)公共管理提出了新的要求,要求政府優(yōu)化公共服務(wù)手段,縮小公共服務(wù)范圍,提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。以轉(zhuǎn)變政府職能為例,農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)技術(shù)落后,對(duì)信息的收集、整理、加工比較慢,信息量小,使政府有能力壟斷幾乎所有信息,對(duì)公共事業(yè)大包大攬。但信息社會(huì),信息爆炸加劇,政府需要接受、鑒別和處理的信息在成倍增長。如果政府仍是全能的,仍處于“劃槳”的角色,那么必然陷入處理具體公共事務(wù)的困境之中,不能對(duì)重大問題做出及時(shí)、準(zhǔn)確的決策。信息時(shí)代政府提供高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的必備條件是:全能政府變?yōu)橛邢拚?把“劃槳”功能交給社會(huì)組織。盡管我國同西方發(fā)達(dá)國家在社會(huì)發(fā)展階段、政治體制、文化傳統(tǒng)等方面存在巨大差異,但我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,面臨著如何建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),如何提高公共行政的質(zhì)量,如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化等與西方國家相似的問題。它山之石,可以攻玉,西方治道變革經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈姓母锾峁┎簧賳⑹尽Ｆ浯?降低服務(wù)成本,提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量,是世界各國政府管理面臨的共同問題。由于政府對(duì)公共服務(wù)的大包大攬以及傳統(tǒng)公共行政的弊端,使各國都面臨公共服務(wù)成本大、效率低、質(zhì)量差的問題。目前,西方發(fā)達(dá)國家的政府支出一般都占GDP的30%以上,北歐國家甚至高達(dá)50%以上。在我國,公共服務(wù)過去完全由政府提供,對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額巨大,使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。僅以公共交通公司為例,據(jù)統(tǒng)計(jì),1993年北京市政府補(bǔ)貼了59.5億元,廣州市補(bǔ)貼了5600萬元;上海在1989、1993、1995年分別補(bǔ)貼了2.5億元、6.5億元和8億元。面對(duì)政府服務(wù)成本提高、服務(wù)效率低下,引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制及采用企業(yè)管理的某些方法和技術(shù),這是公共管理發(fā)展的共同趨勢(shì)。同志在十六大報(bào)告中明確提出了我國行政管理體制改革的任務(wù),即深化行政管理體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方法,推進(jìn)電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。中國政府必須以加入WTO為契機(jī),深入研究和探索西方國家政府改革的模式,借鑒以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐,加速我國的行政改革,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史任務(wù)。從我國公共管理研究的現(xiàn)狀來看,也需要吸收“新公共管理”的某些理論與方法。我國在改革開放之前,公共行政理論的研究處于空白狀態(tài),目前學(xué)科建設(shè)雖已逐步與國際接軌,但對(duì)當(dāng)代國外政府管理研究領(lǐng)域的新發(fā)展、新趨勢(shì)及新成果跟蹤不夠,對(duì)國外這一領(lǐng)域的新理論、新方法、新技術(shù)的引進(jìn)、消化和吸收須進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)有的國內(nèi)行政學(xué)的學(xué)科理論體系,特別是教學(xué)體系較為陳舊、單一和狹窄,未能充分體現(xiàn)和吸收當(dāng)代國外公共管理領(lǐng)域所取得的新成就。

(二)引入“新公共管理”理論應(yīng)充分考慮中國的特殊國情

20世紀(jì)后期,與西方信息社會(huì)相適應(yīng)的“新公共管理”模式的理念與方法開始傳入中國,它在某種程度上與中國的市場(chǎng)化的改革相契合,加之它在西方發(fā)達(dá)國家已取得的成功,有人認(rèn)為只要我們照搬西方發(fā)達(dá)國家的改革模式,就可以改變中國政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)政府管理質(zhì)的飛躍。然而,由于我國同西方國家在意識(shí)形態(tài)、所有制結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗等方面存在著巨大的差異,盲目引入必然引起“水土不服”。“新公共管理”理論是西方發(fā)達(dá)國家特定政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件下的產(chǎn)物,它的存在與發(fā)展是以西方發(fā)達(dá)國家所提供的前提條件為依托的。而這些條件在我國尚不具備或不完全具備,這就警示我們?cè)谝朐摾碚摰耐瑫r(shí),應(yīng)充分考慮中國的特殊國情。我國是發(fā)展中國家,目前正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,此時(shí)引入“新公共管理”理論,受到諸多條件的限制和制約。首先,我國的市場(chǎng)體制還不成熟。歐文•休斯指出:“新公共管理的基礎(chǔ)是將市場(chǎng)原則運(yùn)用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府,開發(fā)市場(chǎng)相聯(lián)系的……發(fā)展中國家常常缺少市場(chǎng)運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn),市場(chǎng)在具備許多因素之后才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。”②因此,成熟的市場(chǎng)體系是“新公共管理”運(yùn)作必不可少的基礎(chǔ)。在我國,建國后至改革開放前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),根本不允許市場(chǎng)的存在。改革開放以來,從1979年鄧小平提出社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到1992年鄧小平南巡講話確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),從承認(rèn)“計(jì)劃和市場(chǎng)都是調(diào)節(jié)手段”到肯定市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用,市場(chǎng)化程度在逐步提高。但相對(duì)于西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家來說,只有10多年發(fā)展時(shí)間的中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于極不成熟和剛剛起步的初始階段。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究測(cè)算,歐、美、日等國家的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度為80%~90%,而我國市場(chǎng)化程度距發(fā)達(dá)或成熟國家尚有近30個(gè)百分點(diǎn)。此外,地方保護(hù)主義盛行、缺乏健全的法制、缺乏平等競(jìng)爭的環(huán)境、尚未形成全國統(tǒng)一的市場(chǎng)等問題仍然存在。其次,我國法制建設(shè)尚不完善。法制的健全、法制意識(shí)的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制,是“新公共管理”理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期,一些新的制度還沒有建立起來,法制體系又不健全。以對(duì)外投資領(lǐng)域的法律制定為例,盡管我國對(duì)外投資發(fā)展很快,但目前我國尚沒有一部完整的對(duì)外投資基本法,有關(guān)對(duì)外投資的法律規(guī)定散見于各部門的規(guī)章及政策性文件中,沒有系統(tǒng)性,法律效力低。同時(shí),這些管理辦法存在嚴(yán)重滯后性,一般都是為了“救火”,海外投資哪方面問題比較嚴(yán)重,有關(guān)部門就一個(gè)管理辦法。引入“新公共管理”理論的一個(gè)前提條件是高度完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),由于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革一開始就是“摸著石頭過河”,一部分人借制度、法律的空白點(diǎn),先富了起來。這種不公平的競(jìng)爭,導(dǎo)致一部分人以不正當(dāng)手段謀求自身利益,影響了社會(huì)公平。法律制度的不完善,使這種不正常的市場(chǎng)行為未受法律的約束、監(jiān)督,出現(xiàn)了一批非法經(jīng)營的爆發(fā)戶,導(dǎo)致收入分配的不合理。在法律、法規(guī)不完善的情況下,引入“新公共管理”理論將導(dǎo)致成本高、效率低、質(zhì)量差,甚至產(chǎn)生政治上的不穩(wěn)定。所以,我們應(yīng)盡快完善各項(xiàng)相關(guān)法律,進(jìn)行法制宣傳教育,加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。最后,中國的第三部門還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任。“新公共管理”模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和第三部門,這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門(獨(dú)立組織或非營利組織)。1978年以前,我國長期處于高度集中集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,非營利組織幾乎由政府包辦,極不發(fā)達(dá)。改革開放以來,隨著商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,盡管出現(xiàn)了許多社會(huì)中介組織,但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài),缺乏獨(dú)立性,且在行政機(jī)關(guān)的庇護(hù)下,官方色彩濃厚。按照美國約翰•霍普金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特•薩拉蒙的提法,中國并不存在典型意義的第三部門。③即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求,也不會(huì)成為可以與政府部門、企業(yè)部門等量齊觀的一個(gè)部門,并且一些社會(huì)組織還是非法的,質(zhì)量低劣,根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,從而使政府放權(quán)、授權(quán)缺乏社會(huì)的依托。從政府的調(diào)控能力和公務(wù)員的整體素質(zhì)來看,中國遠(yuǎn)未具備實(shí)施“新公共管理”的條件。“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死再放”的惡性循環(huán)以及腐敗屢禁不止的現(xiàn)象,從一個(gè)側(cè)面反映了我國政府的調(diào)控能力不強(qiáng)、公務(wù)員素質(zhì)不高的事實(shí)。總之,我國的特殊國情,決定了在西方發(fā)達(dá)國家行之有效的“新公共管理”理論在我國會(huì)出現(xiàn)一些不適應(yīng)。引入“新公共管理”理論時(shí),必須結(jié)合我國具體情況,嘗試建立有中國特色的“新公共管理”理論。

(三)“新公共管理”理論分析中的學(xué)習(xí)與發(fā)展

美國著名未來學(xué)家托夫勒指出:“如果一種嶄新的、以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)確實(shí)在取代大煙囪工業(yè)生產(chǎn),那么我們就會(huì)看到一場(chǎng)歷史性的斗爭。這場(chǎng)斗爭將重建我們的政治機(jī)構(gòu),使之適應(yīng)革命的后批量生產(chǎn)”。④的確,信息化浪潮的沖擊,要求政府必須通過變革自身,使內(nèi)質(zhì)符合外在要求。中國政府應(yīng)順應(yīng)全球化趨勢(shì),借鑒西方“新公共管理”的某些理論和方法,加快我國的行政改革。

其一,轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革,政府職能取得了不同程度的進(jìn)展。但是,適應(yīng)當(dāng)前全球化背景和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府管理模式,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有確立。政府管理最大、最突出的問題是政府不能正確對(duì)待和處理好與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)自主治理的關(guān)系,政企不分、政事不分的問題長期得不到解決。一方面,政府還沒有完全從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中超脫出來,包攬了許多本該由市場(chǎng)自身承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能,直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面,許多本來應(yīng)該由政府履行的職責(zé),如提供公共服務(wù)卻做得不夠。所以,我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會(huì)和公民,實(shí)行政企分開,做到政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。同時(shí),在條件具備的情況下,推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化,如利用新公共管理創(chuàng)造的政府業(yè)務(wù)合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式,來推進(jìn)我國事業(yè)單位管理體制改革。

其二,從“人治”政府到法治政府。“”期間,我國法治完全被拋棄在一邊,從而導(dǎo)致十年大浩劫,國民經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣,社會(huì)動(dòng)蕩不安。黨的十一屆三中全會(huì)以來,中國共產(chǎn)黨撥亂反正,重視依法治國,社會(huì)主義法治建設(shè)逐步得到加強(qiáng),有力地保障了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們,要把我國建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,只能靠“法治”,不能靠“人治”。從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變,即由執(zhí)政者個(gè)人的賢明治理國家轉(zhuǎn)向依照法律治理國家。所謂法治就是依照法律治理國家的方略、原則、模式、精神和社會(huì)狀態(tài)。法治要求一切國家機(jī)關(guān)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要依法辦事,法律面前人人平等,不允許有凌駕于法律之上的個(gè)人特權(quán)。要強(qiáng)化依法行政,抑制人治行政、人權(quán)行政、黑箱行政,使政府行為具有合法性和規(guī)范性,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。在依法治國方面,對(duì)西方“新公共管理”理論不應(yīng)全盤吸收,而應(yīng)從中國的基本國情出發(fā)。“新公共管理”理論主張推動(dòng)對(duì)法規(guī)的松綁工作。在我國,法律法規(guī)本來就不完善,人們遵紀(jì)守法的觀念比較淡薄,如果弱化法律法規(guī)制度的作用,無疑不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。新的形勢(shì)要求我們必須大力推進(jìn)依法行政,轉(zhuǎn)變過去的一些習(xí)慣性觀念,改變過去那些與法律、法規(guī)不相適應(yīng)的管理方式,尤其是要徹底根除有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、隨意性大的現(xiàn)象。嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,約束執(zhí)法行為,履行職責(zé),接受社會(huì)監(jiān)督。

其三,創(chuàng)新政府組織。針對(duì)我國行政機(jī)構(gòu)設(shè)置偏多,組織機(jī)構(gòu)不健全,分設(shè)過細(xì),力量分散,本應(yīng)由一個(gè)部門管理的事由幾個(gè)部門分管,造成相互之間職責(zé)交叉重復(fù)的弊端,應(yīng)以“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,根據(jù)各機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能所覆蓋的范圍及影響面的大小、管理層級(jí)與管理幅度的關(guān)系、行政責(zé)任的大小等因素,科學(xué)合理地安排行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)。同時(shí),注意參考西方國家“新公共管理”的經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)組織創(chuàng)新的扁平化思路,盡量減少政府組織的層次,使政府決策部門盡可能地接近企業(yè)和居民,直接為企業(yè)和居民服務(wù);充分利用現(xiàn)代化技術(shù),推進(jìn)電子化政府建設(shè)。這樣,才能有利于減少管理層級(jí),促進(jìn)組織扁平化,增強(qiáng)組織靈活性。

其四,從管制政府向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府要求擺正政府與公民的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府管理方式由過去“以政府為中心”到“以滿足人民需求為中心”的轉(zhuǎn)變。但對(duì)于我國這樣一個(gè)封建專制主義傳統(tǒng)悠久的國家來說,受傳統(tǒng)觀念的影響,官本位思想根深蒂固。一些政府官員往往把自己看作是凌駕于人民之上作威作福的官老爺,處處表現(xiàn)出高人一等,以主人的地位自居。現(xiàn)實(shí)生活中,無法可依、有法不依、以言代法、違法不究等種種無視法律的現(xiàn)象以及“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚衙門作風(fēng)依然存在。許多公共部門甚至弄不清誰是他們的“顧客”,只是例行公事,提供服務(wù)。“新公共管理”理論要求政府具有“顧客意識(shí)”,正是將我國政府倡導(dǎo)的“做人民的公仆”、“全心全意為人民服務(wù)”落到實(shí)處,以建構(gòu)服務(wù)型政府。

其五,借鑒“新公共管理”理論,將靈活的政府工作人員錄用、考核、任命、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,引入政府公務(wù)員管理領(lǐng)域。“新公共管理”理論主張目標(biāo)管理、結(jié)果衡量,這就為政府公務(wù)員的業(yè)績考核提供了一條行之有效的途徑。公務(wù)員的業(yè)績有一個(gè)量化的考核結(jié)果,建立一個(gè)根據(jù)業(yè)績?cè)u(píng)判、職位能上能下的靈活機(jī)制,可以徹底打破我國干部隊(duì)伍中長期存在的能上不能下、考核標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)等痼疾,創(chuàng)造政府公務(wù)員之間良好的競(jìng)爭氛圍,從而進(jìn)一步提高政府的工作質(zhì)量。

總之,建立有中國特色的“新公共管理”理論,必然要吸收西方學(xué)者的某些觀念、命題和研究方法。了解和吸收他人的研究成果,才有助于具有本國特色的理論的形成、發(fā)展,這是由我國理論研究現(xiàn)狀所決定的。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)看到,“新公共管理”作為當(dāng)前西方國家行政思想的一種潮流和趨勢(shì),是與西方國家的國情相適應(yīng)的。所以,我們?cè)诮ㄔO(shè)具有本國特色的“新公共管理”理論時(shí),不能不加選擇地照搬照抄,要取其精華,棄其糟粕。對(duì)于其適用于我國的理論,要在更深層意義上挖掘,超越西方學(xué)者,使其更好地為我國實(shí)現(xiàn)“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的目標(biāo)服務(wù)。