社會主義法治環(huán)境公共利益范文

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伴隨著改革開放的不斷深入與現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)、大量的市政公用設(shè)施項目的建設(shè)、頻繁的以招商引資為目的的開發(fā)性項目建設(shè)等等，正在如火如荼地進(jìn)行中。與之相應(yīng)地，建設(shè)開發(fā)用地的需求正呈逐年上升趨勢，為滿足現(xiàn)實所需，對土地、房屋等不動產(chǎn)權(quán)利的征收已日益成為我國社會經(jīng)濟(jì)生活的常態(tài)。然而，在盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會公平的情形下，與經(jīng)濟(jì)繁榮相伴而生的一類嚴(yán)重的社會失范現(xiàn)象——大規(guī)模的從農(nóng)村到城市的“新圈地運動”——愈發(fā)凸現(xiàn)出來，并由此引發(fā)了一系列矛盾、糾紛乃至沖突流血事件，諸如江蘇“鐵本事件”、廣州小谷圍別墅的“大學(xué)城”征地糾紛事件、重慶歌樂山下“最牛釘子戶”事件、南京被征收人“自焚”事件……。這些案例的背后都共同隱藏一個問題：“公共利益”泛濫成災(zāi)，大量的項目建設(shè)開發(fā)搭乘公共利益的“便車”，征收成為一種頻繁而泛化的社會現(xiàn)象。那么，究竟什么是公共利益？如何判定征收之公共利益的存在呢？又如何更好地完善公共利益制度呢？可見實然的公共利益制度存在諸多現(xiàn)實問題的挑戰(zhàn)。本文將對“公共利益”的界定進(jìn)行探討并對存在的問題提出解決路徑。

一、公共利益的內(nèi)涵

（一）對“公共利益”的不同觀點

公共利益是法學(xué)、政治學(xué)及社會學(xué)等學(xué)科中使用頻率較高的概念之一，其內(nèi)涵十分豐富。僅從字面意義而言，公共利益是一個與私人利益相對應(yīng)的范疇，《牛津高級英漢雙解詞典》中，公共利益是指“公眾的，與公眾有關(guān)的或成為公眾的、共同的利益”。

從古至今，人們都沒有停止過對“公共利益”的探索。功利主義代表人物邊沁認(rèn)為，個人利益是唯一現(xiàn)實的利益，公共利益只是個人利益的綜合；另有學(xué)者認(rèn)為公共利益是一種正義的價值標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合正義價值標(biāo)準(zhǔn)的便符合公共利益，而違反這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的東西便違反公共利益；博登海默認(rèn)為公共利益是客觀存在的，它是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的公共利益。個人在行使自身權(quán)利時不可超越一定的界限，否則便會損害社會大眾的利益。換言之，個人不得對自己的權(quán)利進(jìn)行濫用，這也是“個人本位”在逐漸被“社會本位”所替代的表現(xiàn)。博登海默是從反面對公共利益進(jìn)行界定，當(dāng)我們從正面不能解決一個問題時，可以反其道而行。這種思維方式是非常值得我們借鑒的。但是，以上這些觀點都沒有明確道出公共利益的內(nèi)涵，都帶有一定的片面性和不確定性。其實，公共利益作為一種價值取向，是隨著社會價值觀的發(fā)展而發(fā)展的，這也正是我們無法得出其精確統(tǒng)一的內(nèi)涵的原因。

（二）公共利益的立法模式

通過對歷史發(fā)展的考察，會明顯發(fā)現(xiàn)從古代到近代再至現(xiàn)代，從征收制度到征收理論，幾乎找尋不到有關(guān)公共利益的法律界定。公共利益的這一特性直接導(dǎo)致了它在立法界定上的困難。從現(xiàn)代各國相關(guān)的立法例來看，有關(guān)公共利益的立法模式大致有三種：一是概括式，即僅在立法中概括規(guī)定征收必須基于公共利益的目的，采取這種立法模式的典型諸如美國、加拿大、澳大利亞等國。從我國《物權(quán)法》的規(guī)定來看，也應(yīng)該屬于概括式，因為我國的法律也只是規(guī)定了征收必須是基于公共利益。二是列舉式，即詳細(xì)列舉了公共利益的種類，對公共利益劃定了一定的范圍。這種方式有一定的可操作性，但其不能窮盡公共利益的所有外延因而具有一定的局限性。典型諸如德國、日本等國采取這種立法模式。三是概括列舉式，它既對公共利益作出概括性規(guī)定，又列舉了公共利益的范圍，我國臺灣地區(qū)便是采取這種模式的典型。這種模式看起來比較全面，但仍然沒有規(guī)定公共利益的內(nèi)涵。我們可以看出，無論采取哪種立法模式，這些國家或地區(qū)的立法均無一例外地放棄了對公共利益內(nèi)涵的明確界定。

二、應(yīng)然公共利益制度的探究

如上所述，各國對公共利益都沒有做出直接的界定，但我們可以間接地去衡量公共利益，制定一些公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如果某一利益滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，那么在一般情況下，我們可以把它認(rèn)定為公共利益，反之，則不為公共利益。這猶如博登海默從反面對公共利益進(jìn)行界定的思維方式。這些標(biāo)準(zhǔn)與一些抽象的概念相比具有更便利的應(yīng)用性，因此在解決具體案件時也將會大大提高司法效率。

（一）公共利益審查主體的確認(rèn)

對于公共利益的審查應(yīng)當(dāng)有專門的審查主體，但是應(yīng)當(dāng)由哪一個機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)來充當(dāng)審查的主體則直接關(guān)系到對公共利益的審查是否中立、公正的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由法院作為公共利益的審查主體。原因如下：第一，法院作為司法機(jī)關(guān)具有特定的獨立性和中立性，有利于審查中的公正；第二，公共利益的征收決策是由行政機(jī)關(guān)做出的，如果不由法院認(rèn)定而由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，即使審查機(jī)關(guān)與做出決策的機(jī)關(guān)不是同一個行政單位，但由于行政利益的一致性，會直接影響到審查的中立性。這無異于同一個人既是裁判又是運動員。如此，審查便形同虛設(shè)；第三，由于法院的職能之一是解決糾紛，維護(hù)當(dāng)事人利益。當(dāng)公共利益發(fā)生糾紛時需要解決，相關(guān)方的利益需要維護(hù)，這與法院的宗旨相符合。因此，法院作為公共利益的審查機(jī)關(guān)是無可爭議的。

（二）公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn)

在我們確定了公共利益的審查主體后，需要對審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探究，就是要明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，公共利益一般應(yīng)當(dāng)具備以下三個要件：

1、公共性要件

歷史的發(fā)展告訴我們，公共利益先后經(jīng)歷了公用事業(yè)到公共事業(yè)再到公共物品三個階段。公共利益自始至終都是以公眾的利益為目的的，也可以說公共利益是不特定的多數(shù)人的利益，而不能是少數(shù)的特定人的利益。“公共性”標(biāo)準(zhǔn)一般是司法機(jī)關(guān)確定公共利益是否存在的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，是判明可否征收之公共利益的前提。

2、實體性要件

法律雖然沒有對公共利益的內(nèi)涵做出具體規(guī)定，但這并不意味著公共利益是虛無飄渺和無法把握的。相反，公共利益作為不特定的大多數(shù)人的利益是有實體性的，它有具體的載體。公共利益與其載體之間是形式與內(nèi)容、抽象與具體的關(guān)系，是辯證統(tǒng)

一、相互聯(lián)系的。隨著社會的發(fā)展，公共利益的形式日益多樣化，作為公共利益的載體也日益多元化，它們最初表現(xiàn)為一定的實物載體，諸如電力設(shè)備、道路等，后來則既有實物載體也有非實物載體，非實物載體通常是指一些社會福利措施，如學(xué)校、醫(yī)院、社會保障等。實體性要件是司法機(jī)關(guān)認(rèn)定公共利益是否存在的另一基本要件。

3、必要性要件

我們所說的公共利益應(yīng)當(dāng)是必要的公共利益，也就是說必須是公眾必要的、不可或缺的基本的利益。它們通常構(gòu)成個人或者個體利益據(jù)以存續(xù)的基石。例如公共治安、公共醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施等等。因此，國家征收權(quán)的啟動并非是以一般意義上的公共利益為前提，而是以存在必要的或者重大的公共利益為要件。政府為了必要的公共利益可以動用征收權(quán)，但是如果要啟動征收權(quán)必須滿足一定的條件。我們可以將其條件限制大致歸納為兩點：其一，被征收的標(biāo)的物具有唯一性，也就是說要實現(xiàn)公共利益必須對該標(biāo)的物進(jìn)行征收，而不能通過對其他的物品進(jìn)行征收來實現(xiàn)；其二，對物品進(jìn)行征收必須能夠增進(jìn)公共利益。

（三）采用利益衡量標(biāo)準(zhǔn)，做出利益更優(yōu)化的行政決策。

利益衡量理論最早產(chǎn)生于德國，在日本也被廣泛運用。它是指在具體的個案中，如果兩個或以上利益發(fā)生沖突時，對各個利益應(yīng)當(dāng)從“質(zhì)”和“量”兩方面予以衡量，對于“質(zhì)高”、“量廣”者應(yīng)予以優(yōu)先保護(hù)。這應(yīng)當(dāng)是公共利益審查主體認(rèn)定“充分的公共利益”的重要標(biāo)準(zhǔn)。利益之間會不可避免地產(chǎn)生沖突，公共利益除了會與私人利益產(chǎn)生沖突外，不同層次的公共利益之間也會有沖突。因而，在存有兩種或者兩種以上的利益沖突的公益征收個案中，必須引入利益衡量標(biāo)準(zhǔn)。從而通過比較、衡量選擇了一個較為優(yōu)越的利益，即公共利益。

綜上所述，公共性要件與實體性要件屬于前提性標(biāo)準(zhǔn)，它排除了個人利益，為公共利益劃定屬于自己的領(lǐng)域；必要性要件進(jìn)一步明確某一利益是否必須被認(rèn)定為公共利益；利益衡量標(biāo)準(zhǔn)旨在更進(jìn)一步明確某公共利益是否應(yīng)該啟動征收權(quán)。總之，這四項標(biāo)準(zhǔn)之間相互銜接、相互聯(lián)系，構(gòu)成了衡量公共利益的一個系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。

三、公共利益制度的完善

從上述可以得知我們對公共利益無法從實體上進(jìn)行完善，因為公共利益作為主體對客體的享有，具有很強(qiáng)的價值取向與主觀性，我們無法對其做出明確的界定。當(dāng)然，如前所述我們可以通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對公共利益進(jìn)行審查判斷。同時，我們可以從程序上進(jìn)一步完善公共利益制度，這樣實體的缺陷可以通過程序來彌補(bǔ)，實體的不確定性和不可操作性可以通過程序的確定性與可操作性來補(bǔ)充。充分利用程序理性來規(guī)范征收行為，促進(jìn)公共利益制度的完善。

（一）程序的作用

法學(xué)理論告訴我們：法律程序在歐洲五百余年的法治進(jìn)程中起到重要作用，從普遍意義上講，法律程序是制度化的基石，是現(xiàn)代法律的特征之一；就中國法傳統(tǒng)而言，法律程序是中國法走向形式化進(jìn)而走向現(xiàn)代化的根本元素之一。如果從法律程序的具體意義來講，主要表現(xiàn)為：第一，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)利平等的前提；第二，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)力制衡的機(jī)制；第三，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴墙饧娦实谋ＷC；第四，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)利實現(xiàn)的手段；第五，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠蓹?quán)威的保障。由此，程序具有超越一般理性的程序理性。法治社會中我們應(yīng)當(dāng)注重程序，尤其是在我國這樣一個有著“重實體，輕程序”的法制傳統(tǒng)的國家。以有關(guān)公共利益的征收權(quán)行使為例，征收程序的作用不容忽視。首先，征收程序具有防止征收者權(quán)力濫用和保護(hù)被征收者利益的作用；其次，征收程序可以提高行政征收效率，有利于平衡征收者與被征收者之間的利益。

（二）公共利益制度中程序的完善

我國立法對有關(guān)公共利益實現(xiàn)的程序有一些規(guī)定，但不能滿足現(xiàn)實的需要，存在一些不足之處。例如，現(xiàn)行的土地征收程序便存在許多缺陷：征收前沒有合法性審查、對行政機(jī)關(guān)征收行為缺少監(jiān)督、對被證者保護(hù)力度不夠等等。針對這些問題和缺陷，我們應(yīng)制定一些措施進(jìn)行完善其程序：

第一，事前合法性審查和意見征集。這是一個前提，也是對以后行為合法性的保證。任何實現(xiàn)公共利益的措施實施之前必須對其合法性、合理性進(jìn)行審查，如前所述，法院可以作為審查的主體，審查的標(biāo)準(zhǔn)便是公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，網(wǎng)民越來越多。行政也越來越透明化，在采取措施之前，政府可以通過網(wǎng)絡(luò)征求意見，去傾聽民眾的心聲，從而做出決策。

第二，事中的補(bǔ)償機(jī)制。公共利益的實現(xiàn)過程中應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)是無可爭議的，但行政機(jī)關(guān)往往會忽略對行政相對人的補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人假設(shè)告訴我們?nèi)司哂欣孚呄蛐裕趯崿F(xiàn)公共利益時不可使個人的利益受損，不然公共利益便失去其應(yīng)有之義。以土地征收的補(bǔ)償為例。征收者與被征收者對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會在法律的規(guī)定范圍內(nèi)共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

第三，事后監(jiān)督。權(quán)力不受制約會導(dǎo)致濫用，不僅公共利益的實現(xiàn)過程中需要監(jiān)督，事后也要監(jiān)督。應(yīng)由有關(guān)部門對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，以保證其公正和公平。

綜上所述，公共利益不僅是《物權(quán)法》中一項重要的制度，而且在整個法律制度中也十分重要。但其相關(guān)理論和制度還不夠豐富和完善，我們只有通過實體制度和程序制度的雙重完善，才不至使《物權(quán)法》中的“公共利益”成為一紙空文，更好地完成對公共利益制度的詮釋，發(fā)揮公共利益的制度價值。