自然資源局國土變更調查實施方案范文

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依據《中華人民共和國土地管理法》、《土地調查條例》、《土地調查條例實施辦法》、《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T1055-2019）（以下簡稱《技術規程》）、《自然資源部辦公廳關于開展2020年度全國國土變更調查工作的通知》的相關要求，全面組織做好我省2020年度國土變更調查與遙感監測工作（以下簡稱“2020年度變更調查”），制定本方案。

一、總體目標

2020年度變更調查主要目標是：在全省第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）統一時點調查成果基礎上，利用最新衛星遙感影像，通過縣級實地調查，市級檢查，省級核查，掌握2020年度土地利用的變化情況，滿足當前自然資源管理工作的需要，更新“三調”數據庫，保障全省國土調查成果的現勢性和準確性。

二、工作任務

2020年度變更調查的主要任務是：按照國家統一標準，在全省范圍內利用衛星遙感、互聯網、云計算等技術，統籌利用現有資料，利用國家下發2020年底衛星遙感影像、監測圖斑，結合有關專項監測及自然資源管理成果，開展實地調查舉證，全面掌握2020年度的地類、面積、屬性及相關單獨圖層信息的變化情況,更新“三調”數據庫。通過調查、統計和分析，掌握2020年度永久基本農田變化，建設占用農用地、耕地非糧化、耕地非農化狀況，設施農用地變化，25度和15度以上坡耕地變化，農村建房、臨時用地、批而未用土地、退耕還林、圍填海、足球場、高爾夫球場、光伏用地和農業結構調整以及不穩定耕地等的變化狀況，各類自然保護區及生態保護紅線范圍內的土地利用變化狀況，土地整治、高標準農田、增減掛鉤、增存掛鉤等項目的實施狀況，空間規劃的實施狀況等有關情況，逐級形成報告報上級主管部門審定。

（一）完成“三調”統一時點階段問題圖斑整改

對“三調”統一時點國家級內業核查、“互聯網+”在線核查發現的問題圖斑，進行整改更新。

（二）接收及下發2020年變更調查相關數據

1.遙感監測數據

接收國家2020年年底下發的遙感影像和監測圖斑數據。分批次下發各市開展實地調查舉證。

2.用地管理信息

接收整理部下發的綜合監管平臺備案的2020年度各類管理信息，下發各地輔助開展調查。各地應根據本地區自然資源管理各類項目實際實施情況，及時補充完善部綜合信息監管平臺報備的各類用地管理信息，各類報備信息補充備案截止日期為2021年1月31日。

（三）確定調查界線

以國家下發的調查界線為準，原則上不允許調整調查界線。確需調整縣級調查界線的，必須依據相關主管部門的批準文件，報自然資源部批準后調整。

（四）開展縣級變更調查和建庫工作

各縣級調查單元以2020年12月31日為統一時點，結合部下發的2020年度變更調查遙感監測成果、2020年度地理國情監測地表植被變化監測成果、部綜合監管平臺中的管理信息、縣級各類自然資源管理信息，內業補充提取2020年度各類土地變化圖斑，制作2020年度變更調查外業調查工作底圖（以下簡稱“工作底圖”）。

各縣級調查單元以實地現狀認定地類為原則，調查工作底圖上每一塊變化圖斑的地類、范圍、權屬和面積等實際情況；對實際地類與衛星影像判讀不一致的以及新增設施農用地圖斑，需要逐一實地拍照舉證；在縣級“三調”統一時點數據庫基礎上，按照國家規定的數據庫更新技術要求，形成2020年度變更調查更新數據增量包。

（五）開展調查成果市級全面檢查

縣級對2020年度變更調查成果的真實性和準確性負責。市級負責組織做好本市區域調查成果的核查把關，并對本區域調查成果質量負責。市級自然資源主管部門要對各縣級調查單元的2020年度變更調查成果進行全面檢查，確保調查成果真實準確。

（六）開展調查成果省級核查

省級組織專業隊伍，依據2020年度變更調查遙感監測成果，以縣級調查單元為單位，對變更調查更新數據進行全面核實，對更新圖斑進行內業逐圖斑檢查，對新增建設用地圖斑，影像和舉證照片不能反映為建設用地的進行外業實地核實；對設施農用地和臨時用地的圖斑進行外業實地核實；對耕地二級類變化圖斑，結合土地整治新增耕地及旱改水等項目進行外業實地核實，對有異議的問題圖斑和其他重點圖斑進行外業實地核實。對省級核查發現的疑似錯誤圖斑，形成省級核查報告，反饋地方整改。地方對省級核查發現的疑似錯誤圖斑，要實地核實修改或補充舉證，并將整改成果重新上報，直至省級核查單位復核通過。

（七）開展省級變更調查數據匯總分析

在各市、縣（市、區）完成最終成果并上報后，開展對各級變更調查數據成果匯總及分析工作，最終形成2020年12月31日為統一時點的省級變更調查成果。

（八）配合開展國家級核查

對國家級內業核查發現的疑似錯誤圖斑，各市要及時組織所轄縣（市、區）進行實地核實整改或補充舉證，并將整改成果上報省級，通過省級核查后上報國家復核，同時配合做好國家級“互聯網+”在線核查。

三、工作程序和方法

（一）技術指標

2020年度變更調查的數學基礎、調查分類、調查精度等技術指標與“三調”一致。

（二）變更調查監測成果類型

1.2020年度變更調查遙感監測成果包括正射影像圖和監測圖斑。監測圖斑是以“三調”統一時點數據庫為基礎，套合比對2020年底的正射影像圖，分類型提取的2020年度國土利用變化圖斑。

一是依據最新遙感影像分類提取疑似新增建設圖斑，在“三調”數據庫建設用地圖斑范圍外，提取各類新增建設圖斑，并根據影像特征，對圖斑進行分類，類型包括明顯建設用地、農村居民點、別墅、水工設施、道路、鐵路、疑似建設用地、疑似設施農用地、推堆土、光伏板、足球場、高爾夫球場、圍填海等類型。

二是依據最新遙感影像提取疑似拆除圖斑，在“三調”數據庫城市（201）和建制鎮（202）單獨圖層覆蓋范圍外（含邊界周圍），監測“三調”數據庫類型為建設用地和設施農用地的圖斑拆除情況，并判讀拆除后的土地利用類型。

三是耕地變化監測，在“三調”數據庫耕地圖斑范圍內，根據最新時相影像特征，提取已明顯變為林地、園地和坑塘等的圖斑。

四是園地、林地及草地變化監測，在“三調”數據庫園地和林地范圍內，根據最新時相影像特征，提取已明顯復耕及影像特征與地類不一致的圖斑。

五是“三調”單獨圖層變化監測，對于“三調”數據庫中臨時用地、推堆土、批而未用、拆除未盡、光伏板等單獨圖層以及持續監管圖斑，根據遙感影像特征，跟蹤監測其變化后現狀情況。

六是濕地變化監測，整合濕地專項監測成果，按照一年四期影像反映的水淹或積水頻次，形成疑似濕地變化圖斑。

七是整合2020年度地理國情監測等其他專項監測項目發現的其他地表變化。

2.用地管理信息。用地管理信息是部規劃院在2020年度變更調查遙感監測成果上，整合部綜合監管平臺中備案的農轉用審批、新增耕地等項目的范圍界線和增減掛鉤、增存掛鉤、工礦廢棄地復墾項目建新區范圍界線等信息制作的。

（三）農村土地利用現狀更新

1.內業調查

縣級自然資源主管部門將2020年度變更調查遙感監測成果、部綜合監管平臺中的用地管理信息、“三調”統一時點未修改的未更新圖斑，縣級補充提取的變化信息以及縣級執法、土地復墾、旱改水、土地登記、征地、供地、臨時用地、設施農用地、退耕還林還草、沙漠治理、河湖治理、移民撤村、生態修復、環保督察等日常管理信息的矢量數據套合在正射影像圖上，制作縣級2020年度變更調查外業調查工作底圖（以下簡稱“縣級工作底圖”），開展外業實地調查工作。

2.外業調查

按照以實地現狀認定地類的原則，對縣級工作底圖中所有的外業調查圖斑以及自然資源管理涉及的地塊，應實地逐圖斑核實確認圖斑地類，調繪圖斑邊界，記錄更新圖斑權屬、恢復屬性、城鎮村、采礦用地、特殊用地、廢棄、種植屬性、耕地細化等各類屬性信息標注的變化情況；對影像未能反映的新增地物進行補測；確定“三調”統一時點數據庫中的城市、建制鎮、村莊、臨時用地、推堆土區、光伏板、拆除未盡等單獨圖層范圍變化情況。

2020年度變更調查的地類調查認定要求應與“三調”《實施方案》《技術規程》《補充通知》《技術問答》以及國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室對地方調查問題的答復等保持一致。

縣級自然資源主管部門應與農業管理部門、自然資源所及鄉村干部溝通，了解耕地改種或輪種菜、棉、油等狀況，并組織技術人員外業核實、內業上圖，進一步更新“三調”統一時點數據庫的耕地種植屬性標注。

3.調查舉證

縣級調查單元在開展外業調查的同時，應使用帶衛星定位和方向傳感器的設備，利用“互聯網+”舉證軟件，對需舉證的圖斑地塊拍攝包含圖斑實地衛星定位坐標、拍攝方位角、拍攝時間、實地照片及舉證說明等綜合信息的加密舉證數據包，上傳至統一舉證平臺。

為保證建設用地和設施農用地調查的準確性，對國家下發的疑似新增建設圖斑，要逐圖斑拍照舉證（依據影像能夠明顯判讀為建設用地，如果按照建設用地調查可不舉證）。對按建設用地調查的圖斑，如果舉證照片不足以確認為建設用地的，須拍攝內部照片；對按設施農用地調查的圖斑，須拍攝建筑物內、外部照片或能反映用途的建、構筑物照片（依據影像特征能夠準確認定的打谷場等可不舉證）；對國家下發的疑似建筑物的圖斑，實地不是建設用地或設施農用地的，須拍攝舉證照片。

對“三調”統一時點數據庫的農用地圖斑更新為其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等未利用地的，水田更新為水澆地或旱地、水澆地更新為旱地等耕地內部二級類變化的，必須實地舉證。市級自然資源主管部門應對此類情況進行審核，了解變化原因、分布及面積，說明市級核實情況及匯總面積（屬于省級以上移民搬遷或生態修復等工程的，應提供能夠落實空間范圍的批文或規劃等相關證明材料），形成專題報告，報自然資源部審核。對于其他變化更新圖斑，如果遙感影像不能準確判斷地方更新地類正確的，應全部予以舉證。

各縣（市、區）可按照《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于進一步做好近階段工作的通知》（國土調查辦發〔2019〕18號）關于優化舉證方式的要求，根據實際情況選擇合適的舉證方式組織開展調查舉證工作。人類難以到達區域的圖斑按照《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于優化特殊地區舉證方式的通知》（國土調查辦發〔2019〕22號）的有關要求開展舉證。對于采用類型舉證、承諾舉證、高清影像舉證、或因降雪等天氣及其他自然災害原因實際無法開展補充舉證的，必須在舉證信息表的類舉標注字段，填寫“類型舉證”“承諾舉證”“高清影像舉證”“積雪覆蓋”“按規程無需舉證”或“無法到達”等情況，未填寫相關情況的視為未舉證。同時，采用類型舉證方式進行舉證的，所有類舉的圖斑均需掛接類舉照片，不符合類型舉證要求的（如影像特征不一致、舉證區域非集中連片等），不得采用類型舉證方式進行舉證。

（四）城鎮村莊內部土地利用現狀細化調查

縣級調查單元充分利用地籍調查和不動產登記成果，開展2020年度變更調查城鎮村莊內部土地利用現狀調查。對地籍調查和不動產登記中發生變化的圖斑，補充開展變化調查。城鎮村莊內部調查應首先開展新增城鎮村莊范圍的調查工作，納入年度國土變更調查初報成果；原城鎮村莊內部地類變化根據地方實際組織開展，來不及在初報成果上報時限完成的，可在上報初報成果時予以說明，并在上報數據后繼續開展調查工作并在核查整改時補充上報。

（五）權屬界線上圖和補充調查

縣級調查單元根據日常確權登記工作掌握的權屬變化情況開展2020年度變更調查權屬更新，對權屬界線發生變化的，按照集體土地所有權和不動產調查相關規定，開展權屬界線補充調查。

（六）2020年度變更調查數據庫更新

縣級調查單元按照統一的2020年度國土變更調查數據更新技術要求、數據庫變更方法、標準及相關質量要求，采用增量更新的方式，開展2020年度變更調查數據庫更新工作。

1．數據庫質量檢查及更新方法

（1）縣級采用數據庫變更軟件，以“三調”統一時點數據庫為基礎，將發生變化的信息逐塊錄入并變更“三調”統一時點數據庫，生成“三調”統一時點數據庫與2020年12月31日時點之間的增量變化信息及相關變更統計報表。

（2）縣級采用國家統一下發的2020年度變更調查數據庫質量檢查軟件，將增量變化信息導入該軟件生成縣級統一時點更新數據包，并利用2020年度變更調查數據庫質量檢查軟件開展2020年度變更調查更新數據包與“三調”統一時點數據庫的校核與數據質量檢查工作。

（3）因圖斑分割引起耕地坡度分級變化的，要根據國家檢查合格的坡度圖和報備的田坎系數同步調整耕地坡度與田坎系數。田坎系數應與坡度分級一致，確因土地綜合整治引起的實際田坎系數與區域田坎系數不一致的，須提供工程驗收資料，逐圖斑上報備案，并在數據庫中錄入實際田坎系數。

（4）縣級2020年度變更調查更新數據包成果經省級檢查、國家最終質量檢查通過并確認后，各級自然資源主管部門組織開展本級2020年度變更調查數據庫更新工作。

2．增量數據質量檢查及更新要求

2020年度變更調查數據庫更新，國家制定統一的數據庫更新標準與質量檢查規則，研發數據庫質量檢查軟件下發各地，各地應按照國家統一的技術要求，以通過國家級數據庫質量檢查的“三調”統一時點數據庫及統計報表為基準開展數據庫更新工作。縣級采用的數據庫更新軟件，必須滿足國家數據庫更新技術相關要求，支持增量數據導出、耕地坡度自動賦值、統計報表自動計算等功能，且導出的2020年度變更調查更新數據包必須完全通過國家下發的質檢軟件檢查，確保數據成果無錯誤。

（七）2020年度變更調查更新成果檢查與核查

各級自然資源主管部門要嚴格執行分階段和分級檢查的檢查制度，認真做好2020年度變更調查更新成果檢查與核查。

1.縣級自查

縣級自然資源主管部門組織對本地區2020年度變更調查更新成果進行100%全面自檢，確保成果的完整性、規范性、真實性和準確性；同時，利用全國統一的數據庫質量檢查軟件檢查變更調查增量數據的規范性。

2.市級檢查

市級自然資源主管部門要充分發揮檢查把關作用，對縣級調查成果進行檢查和匯總，在全面內業檢查基礎上，對重點變化地類和重點圖斑進行外業抽查和檢查，并檢查縣級調查更新成果的完整性和規范性，形成市級檢查報告報送省級全面核查和匯總。

3.省級核查

省級自然資源主管部門負責組織省級核查單位對市級檢查合格的縣級2020年度變更調查更新成果進行全面核查，對照2020年度變更調查的衛星遙感影像底圖和舉證照片，檢查縣級更新成果是否及時、徹底，對存在問題的圖斑，省級及時反饋各市進一步核實及修改完善，確保省級調查成果整體質量。對通過核查的縣級調查成果，利用全國統一的數據庫質量檢查軟件進行數據質檢，對質量檢查不通過的，組織地方修改完善。

4.配合國家完成國家級內業核查和互聯網+在線外業核查

對國家內業核查發現的疑似錯誤圖斑，地方要實地核實修改或補充舉證，并將整改成果報省級復核通過后，上報自然資源部復核。

配合自然資源部做好國家級“互聯網+”在線核查工作。

四、主要成果

2020年度變更調查主要成果按照《實施方案》要求形成整套國土調查成果資料，應包括影像、圖形、權屬、文字報告等。其中國土調查矢量數據包括2020年度變更調查更新數據包（含增量信息與統計報表，由數據庫質檢軟件打包生成）；“互聯網+”舉證成果為DB格式，2020年度變更調查所有舉證的圖斑放置在2020年度變更調查舉證（BGDC2020）屬性表中，舉證信息表為MDB格式；《遙感監測圖斑信息核實記錄表》為MDB格式，根據遙感監測圖斑的變更情況逐圖斑填寫。

2020年度永久基本農田變化，建設占用農用地、耕地非糧化、耕地非農化狀況，設施農用地變化，25度和15度以上坡耕地變化，農村建房、臨時用地、批而未用土地、退耕還林、圍填海、足球場、高爾夫球場、光伏用地和農業結構調整以及不穩定耕地等的變化狀況，各類自然保護區及生態保護紅線范圍內的土地利用變化狀況，土地整治、高標準農田、增減掛鉤、增存掛鉤等項目的實施狀況，空間規劃的實施狀況等專題報告。

五、進度安排

2020年12月31日前，開展省級2020年度國土變更調查有關工作準備，包括技術服務單位的招投標、全省工作部署等工作；編制省級2020年度國土變更調查實施方案。受疫情影響，省級不組織線下相關技術培訓，由各市有序組織各縣（市、區）和作業單位開展國家和省實施方案、相關課件、講義、錄音等的培訓學習工作。

2021年1月1日-2月20日，省級接收遙感影像及監測圖斑并分批次下發，縣級調查單位自接收數據之日起15日內，將舉證信息上傳至國土調查云平臺，完成全部外業舉證、縣級自查、市級檢查工作，提交至省級進行核查，通過后方可進行縣級數據建庫。

2021年2月21日-3月25日，省級接收市級自然資源主管部門報送各縣（市、區）年度變更調查更新數據成果，組織完成省級檢查和指導市、縣整改工作，向自然資源部報送省級檢查合格的縣級2020年度變更調查更新數據。

2021年3月26日-31日，依據初報數據完成2020年度變更調查數據初步匯總分析工作。

2021年6月30日前，對國家級核查存在問題的縣（市、區）進行修改完善，經省級復核后，再次上報國家。

六、實施保障

2020年度變更調查工作應按照“全國統一領導、部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與”的形式組織實施，按照“統一制作底圖、內業判讀地類，地方實地調查、地類在線舉證，國家核查驗收、統一分發成果”的流程推進。各地要加強國土調查成果和涉密基礎測繪成果數據的管理，確保調查成果和涉密基礎測繪成果數據的安全保密，凡涉及保密數據使用的，按照國家有關規定做好安全保密工作。

（一）組織保障

省自然資源廳負責2020年度變更調查工作的組織實施、省級核查及省級數據匯總、工作報告起草等具體業務和日常管理事務。

各地應參照省組織模式，健全國土調查及國土變更調查工作機制，扎實做好本地區2020年度變更調查工作。具體包括制定實施方案和細則、開展宣傳工作、開展各級培訓、確定承擔單位、核實調查底圖和行政界線、組織具體調查工作、組織檢查與指導工作、組織預檢驗收和核查、開展調查數據庫和管理系統建設、成果匯總等。

具體調查工作，按照政府采購法相關規定，由專業隊伍承擔，有能力的自然資源主管部門可自行開展調查。

（二）技術保障

1.統一技術標準規范

自然資源部組織編寫2020年度變更調查實施方案和相關技術規程、規定等。省級自然資源主管部門根據國家統一的規定、方案，并結合本省情況，制定相應的細則。市、縣級自然資源主管部門依據國家、省制定的調查規范、標準和細則，制定調查的具體方案。

2.采用高新技術和先進設備

在執行統一標準和規范的同時，充分利用現有設備，進一步充實、完善國土調查工作的軟、硬件環境。充分應用成熟、實用的現代高新技術手段，以遙感、地理信息系統、全球定位系統、互聯網+和網絡技術為核心，全面提升調查的科技含量。

3.加強技術指導與咨詢

省自然資源廳和地方自然資源主管部門建立調查問題對接機制，對調查中遇到的重大技術問題進行研究解決。

（三）機制保障

1.建立檢查驗收制度

各地采取切實的保證措施，嚴格檢查驗收制度，包括：分階段成果檢查制度，每一階段成果需經檢查合格后方可轉入下一階段，避免將錯誤帶入下階段工作；分級檢查驗收制度，調查結束后逐級匯總上報調查成果，國家、省、市、縣分級負責檢查驗收。縣級國土調查成果由市級自然資源主管部門負責組織預檢，省級自然資源主管部門組織驗收。省自然資源廳負責組織對市級匯總成果驗收。同時，為加強成果質量檢查力度，省對縣級成果進行全面的內業檢查，并對重點地區、重點地類進行外業抽查核實，確保2020年度變更調查的數據、圖件與實地三者一致。

2.專項資金管理制度

2020年度變更調查專項資金，依據相關的財務會計制度規定嚴格管理，專款專用，嚴禁挪用，并制訂相應的財務管理制度。按照批準的經費預算，按任務提出年度預算，列入部門預算。根據項目進度和質量評估情況，按項目合同向項目承擔單位撥付資金。項目實施單位的專項資金的使用，接受財務和審計部門的監督和審計。

3.建立質量保障目標責任制

2020年度變更調查工作對數據真實性實行分級目標責任制，各級政府主要負責同志為第一責任人。對虛報、瞞報國土調查數據的，按照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國統計法》有關規定，追究相關當事人法律責任，并對相關領導追究相應的行政責任。為保證調查成果客觀、真實和準確，避免主觀人為干擾和弄虛作假，所有調查過程成果應全部留檔，確保全過程可溯源檢查。

4.建立項目監理制度

有條件的地區，通過招投標確定技術力量強、信譽好、質量把關嚴的單位為項目監理單位，推行項目監理制。沒條件的地區，也可從項目承擔單位抽調技術人員交叉監理，全程跟蹤監督項目進展和成果質量。

由項目監理機構在規定的權利和職責下開展日常監理工作。項目監理實施前須制訂規范的監理規劃和項目監理實施細則，明確項目委托方、監理機構和項目承擔方的權利和職責。項目監理實施須滿足相關國家或行業標準的要求。

（四）經費保障

2020年度變更調查經費按照《土地調查條例》的要求，按分級保障原則，由省、市、縣級人民政府按承擔的工作任務分擔。調查經費由同級財政統籌安排，列入財政預算，根據國土調查任務和計劃安排，列入相應年度的財政預算，按時撥付，確保足額到位，保障2020年度變更調查工作的順利進行。

（五）疫情防控要求

1.各地要及時關注本地區的疫情風險級別，中高風險地區不得開展外業調查、核查工作，待降為低風險后方可開展外業調查、核查工作。

2.要求外業調查、核查人員無發熱、咳嗽、咽痛、胸悶、呼吸困難、惡心嘔吐、腹瀉、頭痛等癥狀，且14天內無進出中高風險地區、無接觸疑似、確診患者史，外業調查工作期間需全程佩戴口罩。

（六）數據保密

各級自然資源主管部門要切實負起本級“2020年度國土變更調查”數據保密主體責任，始終將保密管理工作擺在突出位置，要自上而下逐級壓實責任，督促各相關單位加強保密教育、健全保密制度、完善保密措施、落實保密責任到崗到人，參與本工作的各部門、各單位、各調查人員要切實擔負起保密工作的直接責任，嚴格執行保密法規制度，全面履行落實好保密協議和保密責任書規定要求。